檢察機(jī)關(guān)參與行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解機(jī)制立法研究

陳建強(qiáng),陳爍輿

(天津市紅橋區(qū)人民檢察院,天津 300130)

行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解是指通過不同手段對(duì)行政爭(zhēng)議進(jìn)行整體性、徹底性的一攬式解決,實(shí)現(xiàn)對(duì)公民、法人和其他組織正當(dāng)訴求的切實(shí)有效保護(hù)。[1]雖然我國(guó)針對(duì)行政爭(zhēng)議有多條解決渠道,如行政訴訟、行政復(fù)議、信訪等,但仍存在大量經(jīng)過行政爭(zhēng)議處理的案件未得到實(shí)質(zhì)化解,變成群眾“跑斷腿”還辦不成的煩心事。

檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān),對(duì)行政訴訟依法履行監(jiān)督職責(zé)。既要督促人民法院的公正司法,又要促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政,因此承擔(dān)著辦理行政檢察案件、推進(jìn)行政爭(zhēng)議化解的任務(wù)。2019年10月,最高人民檢察院開展關(guān)于促進(jìn)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解的專項(xiàng)活動(dòng),提出“檢察機(jī)關(guān)推進(jìn)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解”的重要使命和要求;2020年最高人民檢察院工作報(bào)告中提出,“深入推進(jìn)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解,維護(hù)司法公正、促進(jìn)依法行政”的要求;2021年結(jié)合黨史學(xué)習(xí)教育常態(tài)化開展,把實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議納入辦理行政訴訟監(jiān)督案件的必要環(huán)節(jié);2022年在多個(gè)重點(diǎn)民生領(lǐng)域持續(xù)強(qiáng)化該項(xiàng)工作。從2019年到2022年,全國(guó)檢察機(jī)關(guān)共使3.3萬余件行政爭(zhēng)議得到實(shí)質(zhì)性化解,開展公開聽證6400余件,領(lǐng)導(dǎo)包案1.2萬余件,化解10年以上的行政爭(zhēng)議1600余件,20年以上的行政爭(zhēng)議400余件。[2]在辦案量上升的背后,仍存在相關(guān)法律規(guī)定比較宏觀、缺少具體操作程序規(guī)范,導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)參與行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解陷入等待狀態(tài)的困境。如何推動(dòng)檢察機(jī)關(guān)參與行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解的相關(guān)立法和指導(dǎo)性規(guī)則出臺(tái),避免檢察資源浪費(fèi),成為突破行政檢察面臨困境的關(guān)鍵性抓手。

一、審視現(xiàn)實(shí):開展檢察機(jī)關(guān)參與實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議立法必要性分析

(一)踐行以人民為中心的法治思想

以人民為中心是中國(guó)特色社會(huì)主義法治的根本立場(chǎng),我國(guó)《憲法》明確規(guī)定,一切權(quán)力屬于人民,憲法保證了人民當(dāng)家做主的主體地位,也保證了人民在推進(jìn)全面依法治國(guó)中的主體地位。[3]習(xí)近平總書記鮮明提出:“要積極回應(yīng)人民群眾新要求新期待,堅(jiān)持問題導(dǎo)向、目標(biāo)導(dǎo)向,樹立辯證思維和全局觀念,系統(tǒng)研究謀劃和解決法治領(lǐng)域人民群眾反映強(qiáng)烈的突出問題,不斷增強(qiáng)人民群眾獲得感、幸福感、安全感,用法治保障人民安居樂業(yè)。”[4]當(dāng)前,人民群眾對(duì)行政法治的需求日益提高,檢察機(jī)關(guān)參與實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議,有利于人民群眾合法權(quán)益的保障,展現(xiàn)出了以人為本的檢察理念,而檢察機(jī)關(guān)參與實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議的相關(guān)立法是真正實(shí)現(xiàn)行政爭(zhēng)議化解的有效指導(dǎo)依據(jù)。檢察機(jī)關(guān)參與實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議工作的相關(guān)法律,是行政相對(duì)人受侵害時(shí)爭(zhēng)取合法權(quán)益的有效保障,也成為行政相對(duì)人主張權(quán)利救濟(jì)的根本依據(jù),更是解決糾紛、保障人民群眾利益的司法基礎(chǔ)。可以說,開展檢察機(jī)關(guān)參與實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議的相關(guān)立法工作,回應(yīng)了以人民為中心的發(fā)展思想,保護(hù)了群眾的利益。

(二)保障檢察職權(quán)充分發(fā)揮作用

《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》第二條規(guī)定了“推動(dòng)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解”,賦予了檢察機(jī)關(guān)參與行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解的法律依據(jù),但是通常行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解涉及多個(gè)主體單位,如涉案行政單位、司法局、法院等,如何把握檢察機(jī)關(guān)與其他主體間的關(guān)系,目前并無規(guī)范性文件加以規(guī)定。從制度角度詮釋檢察機(jī)關(guān)在行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解中的角色定位,對(duì)于檢察機(jī)關(guān)相關(guān)工作的開展具有關(guān)鍵作用。

最高人民檢察院開展的行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解專項(xiàng)活動(dòng)中,確定案件化解的范圍包括行政申請(qǐng)監(jiān)督相關(guān)案件兩類,以及需要實(shí)質(zhì)性化解的行政爭(zhēng)議的類型包括涉及民營(yíng)企業(yè)合法權(quán)益保護(hù)等六類,[5]專項(xiàng)活動(dòng)中劃定的案件類型對(duì)實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議工作的開展起到了極大的指導(dǎo)作用,但是將短期的專項(xiàng)活動(dòng)演化為常態(tài)化檢察監(jiān)督工作時(shí),如果只把專項(xiàng)活動(dòng)中給出的案件范圍作為依據(jù),既不能適用于復(fù)雜多變的社會(huì)實(shí)踐,又導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)開展工作缺乏法律依據(jù)。

行政檢察監(jiān)督倡導(dǎo)穿透式監(jiān)督理念,檢察機(jī)關(guān)參與實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議將權(quán)利救濟(jì)貫穿始終,化解行政爭(zhēng)議的方法多樣,但是規(guī)定的原則性較強(qiáng),可操作性有待進(jìn)一步提升。完善的法律規(guī)范是檢察機(jī)關(guān)依法開展工作的基礎(chǔ)保障,在檢察機(jī)關(guān)開展實(shí)質(zhì)化解行政爭(zhēng)議的工作中,制定完善有效的規(guī)范性文件是重要環(huán)節(jié)。[6]因此,將檢察機(jī)關(guān)實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議的法律依據(jù)、工作模式上升為法律制度,是保障檢察職權(quán)能夠充分發(fā)揮其作用的內(nèi)在要求。

(三)法治現(xiàn)代化的必然要求

黨的二十大報(bào)告系統(tǒng)闡述了中國(guó)式現(xiàn)代化的中國(guó)特色、本質(zhì)要求和重大原則,提出在法治軌道上全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的重大論斷。習(xí)近平總書記指出:“一個(gè)現(xiàn)代化國(guó)家必然是法治國(guó)家。”[7]現(xiàn)代化進(jìn)程不斷對(duì)法治提出需求,完善的法治才能有效保障現(xiàn)代化進(jìn)程。法治的完善是一個(gè)動(dòng)態(tài)的變化過程,不僅要在法律的廣度上進(jìn)行延展,更要在深度上探索,要事事有法可依。我國(guó)社會(huì)主義法律體系框架已經(jīng)形成,但是在某些領(lǐng)域內(nèi)法律規(guī)定依然不夠精細(xì),要想更深切地推進(jìn)法治現(xiàn)代化建設(shè),就要用更加細(xì)致、全面的法律規(guī)定指導(dǎo)行政機(jī)關(guān)執(zhí)法和司法機(jī)關(guān)司法。

檢察機(jī)關(guān)秉持客觀、公正立場(chǎng),以監(jiān)督角色開展實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議活動(dòng),相較于人民法院和司法行政機(jī)關(guān),不管是專業(yè)性還是中立性均具有更高的公信力,是強(qiáng)化行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性解決流程的關(guān)鍵環(huán)節(jié),可以推進(jìn)行政爭(zhēng)議解決體系逐步完善。[8]檢察機(jī)關(guān)作為司法機(jī)關(guān)推進(jìn)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解,引導(dǎo)社會(huì)治理在法治的軌道上進(jìn)行,維護(hù)了法律的權(quán)威,既履行了檢察職責(zé)的應(yīng)有之義,又保證了法治體系的宏觀優(yōu)化效果。因此,檢察機(jī)關(guān)參與實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議相關(guān)法律法規(guī)的制定,有利于我國(guó)完善行政爭(zhēng)議化解體系多元化建設(shè),極大地推動(dòng)了國(guó)家法治體系現(xiàn)代化發(fā)展。

二、法律論證:檢察機(jī)關(guān)參與行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解立法路徑

(一)立法路徑證成

檢察機(jī)關(guān)參與行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解立法旨在通過立法模式解決兩個(gè)問題,一是賦予檢察機(jī)關(guān)參與行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解的法定權(quán)力,即解決權(quán)力來源問題;二是完善檢察機(jī)關(guān)參與行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解的工作方式,即解決細(xì)化規(guī)定問題。由上述兩個(gè)問題展開,對(duì)立法路徑展開分析論證。

1.立法賦權(quán)。將該制度經(jīng)立法嵌入現(xiàn)行行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解的制度框架中,以實(shí)現(xiàn)賦權(quán)的目的,有兩種立法路徑,一是將該制度分別加入《行政訴訟法》《行政復(fù)議法》等程序法中;二是制定一部整合各種行政糾紛解決機(jī)制的單行立法,將其命名為“多元化糾紛解決機(jī)制促進(jìn)法”,在構(gòu)建行政爭(zhēng)議化解體系時(shí),將檢察機(jī)關(guān)參與的規(guī)定一并納入其中。

筆者認(rèn)為,行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解立法宜采取單行立法的模式,并在單行法中規(guī)范包括檢察機(jī)關(guān)在內(nèi)的多元主體的權(quán)力與工作方式,原因在于:首先,單行法模式可以節(jié)約立法資源,減少立法成本。現(xiàn)行規(guī)范行政爭(zhēng)議解決程序的《行政訴訟法》和《行政復(fù)議法》僅將化解行政爭(zhēng)議作為原則性規(guī)定,如果將檢察機(jī)關(guān)參與規(guī)定于其中,所需要修改的法律數(shù)量大,將產(chǎn)生高昂的立法成本。此外,多位全國(guó)人大代表以及學(xué)者均在倡導(dǎo)推進(jìn)單行立法,且地方立法實(shí)踐中對(duì)行政爭(zhēng)議化解制度的探索較為充分,具有從地方到中央的借鑒價(jià)值。其次,單行法模式可以避免既有制度和條文之間產(chǎn)生沖突。在分別修法時(shí)為滿足立法目的、保障法律體系的一致性,容易導(dǎo)致對(duì)檢察機(jī)關(guān)權(quán)力界定存在矛盾和沖突,可采取修法的方式將檢察機(jī)關(guān)參與該項(xiàng)機(jī)制納入現(xiàn)行法律中,避免這一沖突。再次,爭(zhēng)議化解作為特殊的解紛機(jī)制,與復(fù)議程序、審判程序具有明顯的界限,程序上具有可分性,單獨(dú)立法具備客觀可能性。最后,進(jìn)行多元化糾紛解決機(jī)制單獨(dú)立法是建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系,踐行“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的必然選擇。分別修法模式不利于構(gòu)建起統(tǒng)一的解決體系,可以通過立法明確多元化糾紛解決機(jī)制在法治體系中的重要地位,實(shí)現(xiàn)各機(jī)關(guān)積極參與、多元共治、各取所長(zhǎng)、各盡其能的目標(biāo),構(gòu)建分工配合的社會(huì)治理體系。

2.規(guī)定工作模式。鑒于立法的原則性和模糊性,以單行法模式賦權(quán)于檢察機(jī)關(guān)后,檢察機(jī)關(guān)還需要通過制定司法解釋和內(nèi)部規(guī)范性文件不斷細(xì)化和完善行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解工作方式,為實(shí)際工作的開展提供有力支撐。《人民檢察院組織法》第二十三條第一款規(guī)定:“最高人民檢察院可以對(duì)屬于檢察工作中具體應(yīng)用法律的問題進(jìn)行解釋。”可見,制定司法解釋是法律賦予最高檢的重要職責(zé)之一,最高檢應(yīng)立足于檢察工作實(shí)踐將法律規(guī)定予以細(xì)化。同時(shí),應(yīng)注意與最高法的司法解釋做好銜接工作,避免職權(quán)劃分上的重復(fù)或空白。

此外,檢察機(jī)關(guān)開展行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解的方式也需要以司法解釋的方式確定,案件受理范圍、化解方式等細(xì)化規(guī)定必須涵蓋于其中。最高檢為了更好地規(guī)范、指導(dǎo)行政訴訟監(jiān)督工作,通過了《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》這一部重要的司法解釋,其中對(duì)行政檢察工作作了詳盡規(guī)定。因此,行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解無需單獨(dú)出臺(tái)司法解釋,可以單獨(dú)設(shè)章的方式將其加入到監(jiān)督規(guī)則中。

(二)多元化糾紛解決機(jī)制單獨(dú)立法路徑

行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解單獨(dú)立法宜采取“從地方到中央”的立法路徑,總結(jié)地方立法經(jīng)驗(yàn),出臺(tái)《多元化糾紛解決機(jī)制促進(jìn)法》。2015年《廈門經(jīng)濟(jì)特區(qū)多元糾紛解決機(jī)制促進(jìn)條例》公布以來,已經(jīng)有14個(gè)省級(jí)行政區(qū)出臺(tái)了條例,此外不乏市級(jí)行政區(qū)也出臺(tái)了條例。從目前14個(gè)省級(jí)行政區(qū)人大常委會(huì)制定的地區(qū)性法規(guī)所積累的經(jīng)驗(yàn)來看,該部法律內(nèi)容主要包括職責(zé)分工、化解體系、銜接程序、保障措施等。根據(jù)地方實(shí)踐,該項(xiàng)立法應(yīng)作出以下規(guī)定。在“職責(zé)分工”章節(jié)中規(guī)定,檢察院依法履行法律監(jiān)督職責(zé),建立參與糾紛化解工作機(jī)制,做好相關(guān)工作。該條文基于憲法賦予的檢察權(quán),將檢察機(jī)關(guān)參與行政爭(zhēng)議化解限定于檢察監(jiān)督權(quán)力行使過程中。在“化解體系”中,當(dāng)事人可依法自主選擇的行政解紛途徑主要包括和解、調(diào)解、行政裁決、行政復(fù)議、訴訟及其他。檢察監(jiān)督中的化解并未單獨(dú)進(jìn)行列舉,檢察機(jī)關(guān)主導(dǎo)的化解可歸類于其他途徑,也可探索參與其他化解途徑。在“銜接程序”章節(jié)中以獨(dú)立條文規(guī)定,檢察院辦理行政申訴案件可以引導(dǎo)當(dāng)事人達(dá)成和解,或進(jìn)行協(xié)商和解。該條文依然未突破檢察監(jiān)督權(quán)的限制,視為對(duì)解紛方式的具體性規(guī)定。

(三)細(xì)化檢察參與規(guī)定路徑

構(gòu)建以《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》為主體,以最高人民檢察院指導(dǎo)性案例為補(bǔ)充的行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解工作指引體系。實(shí)踐中,根據(jù)《人民檢察院開展行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解工作指引(試行)》,各級(jí)檢察院已經(jīng)開始了該項(xiàng)工作,一些檢察院創(chuàng)新性地探索新的化解類型和化解方法,為立法提供了實(shí)踐可能性。由于程序法立法不同于實(shí)體法中對(duì)于權(quán)利以及權(quán)力的創(chuàng)設(shè),法無規(guī)定即權(quán)利(力)不存在,爭(zhēng)議化解程序即使尚無法律規(guī)定,實(shí)踐中也可先行探索,使這種立法方式具備理論基礎(chǔ)。在修改《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》時(shí),可將該制度作為專章置于“第七章 對(duì)行政案件執(zhí)行活動(dòng)的監(jiān)督”一章之后。將爭(zhēng)議化解作為辦理案件的必經(jīng)程序,同時(shí)也是一種案件辦理結(jié)果,適用于生效裁判、審判程序、執(zhí)行活動(dòng)監(jiān)督等三類基本案件的辦理。

除法律規(guī)定化解的工作方式外,仍需以具體案例統(tǒng)一監(jiān)督尺度、指導(dǎo)辦案實(shí)踐,在以制定法為主要司法依據(jù)的中國(guó)建立案例指導(dǎo)制度是創(chuàng)立判例法色彩的“中國(guó)式”案例的使用途徑。[9]根據(jù)《人民檢察院組織法》第二十三條第二款規(guī)定:“最高人民檢察院可以發(fā)布指導(dǎo)性案例。”2021年9月27日,最高人民檢察院發(fā)布第三十批6件指導(dǎo)性案例,這批案例以行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解為主題,以指導(dǎo)性案例的方式補(bǔ)上了立法體系中的最后一塊拼圖,使立法可以全方位指導(dǎo)行政爭(zhēng)議化解工作。隨著行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解工作的持續(xù)推進(jìn),司法實(shí)踐不斷深化,最高檢應(yīng)繼續(xù)出臺(tái)指導(dǎo)性案例,進(jìn)一步統(tǒng)一司法尺度。

三、面向未來:檢察機(jī)關(guān)參與行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解機(jī)制立法建議

(一)厘清檢察機(jī)關(guān)參與化解的角色定位

2021年4月8日,最高人民檢察院檢察委員會(huì)審議通過了修訂后的《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》,意味著檢察機(jī)關(guān)在職權(quán)監(jiān)督范圍內(nèi)的施展空間增大,也為進(jìn)一步實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議提供了法律基礎(chǔ)。雖然第二條規(guī)定要推動(dòng)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解,但是作為一種監(jiān)督性的行政爭(zhēng)議化解,其是主動(dòng)還是被動(dòng)還有待進(jìn)一步明確。此外,該監(jiān)督規(guī)則的效力僅及于檢察監(jiān)督案件,對(duì)于其他案件應(yīng)在立法中單獨(dú)規(guī)定。因此,針對(duì)不同的案件類型,應(yīng)賦予檢察機(jī)關(guān)不同的角色定位。

1.復(fù)議階段、審判階段的案件,檢察機(jī)關(guān)應(yīng)處于被動(dòng)參與的角色。憲法賦予的檢察權(quán)無法及于該階段,客觀上無權(quán)開展化解工作。在行政訴訟階段,雖然檢察機(jī)關(guān)擔(dān)任監(jiān)督角色,但是檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)僅為程序性的權(quán)力,它只能監(jiān)督審判權(quán)的行使是否合乎法律規(guī)定,不能代替審判權(quán)直接作出終局性的處理結(jié)果,所以不能直接作為權(quán)力主體將爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解。當(dāng)行政爭(zhēng)議仍然在行政復(fù)議或者行政訴訟階段處理時(shí),檢察機(jī)關(guān)需要對(duì)復(fù)議機(jī)關(guān)和人民法院保持足夠的謙抑,經(jīng)邀請(qǐng)方可參與化解,并以發(fā)表法律專業(yè)意見、承擔(dān)見證等輔助性角色參與。

2.檢察機(jī)關(guān)辦理的行政監(jiān)督案件,以及非復(fù)議階段、審判階段的所有案件,檢察機(jī)關(guān)應(yīng)處于主動(dòng)、主導(dǎo)化解的地位。不言自明,檢察機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)正常受理的監(jiān)督案件主動(dòng)開展?fàn)幾h化解工作。對(duì)于經(jīng)復(fù)議、審判救濟(jì)仍存在爭(zhēng)議,但不符合行政檢察監(jiān)督案件受案范圍的案件,應(yīng)規(guī)定檢察機(jī)關(guān)將其以“爭(zhēng)議化解案件”單獨(dú)立案。該類型案件要進(jìn)行兩項(xiàng)重點(diǎn)工作,一是促進(jìn)爭(zhēng)議當(dāng)事人和相關(guān)部門交流溝通,以釋法說理等方式為行政爭(zhēng)議雙方當(dāng)事人搭建溝通、交流的橋梁,引導(dǎo)雙方合理表達(dá)訴求,并在法律規(guī)定的范圍內(nèi)尋求理性的解決方案;二是在行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解工作中主動(dòng)整合行政、司法和社會(huì)各界資源,建立健全行政爭(zhēng)議多元協(xié)調(diào)化解平臺(tái)和長(zhǎng)效機(jī)制,從源頭上防范與化解行政爭(zhēng)議,確保權(quán)力在法治的軌道上運(yùn)行。

(二)明確案件化解范圍

最高檢明確行政檢察監(jiān)督案件應(yīng)進(jìn)行“一案三查”,將行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解作為必經(jīng)的辦案程序,有必要將該程序法定化,同時(shí)明確檢察機(jī)關(guān)參與實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議的范圍和重點(diǎn)。此外,以下三種案件類型應(yīng)一并納入檢察機(jī)關(guān)辦理的行政爭(zhēng)議化解案件范圍。

1.未進(jìn)入實(shí)體審理的案件。一些因超過起訴期限或者不能滿足其他起訴條件的案件,未進(jìn)入實(shí)體審查環(huán)節(jié),行政相對(duì)人的利益訴求未經(jīng)法定解紛程序調(diào)處,矛盾逐漸放大,行政相對(duì)人仍不斷申訴、信訪,為社會(huì)增添了不穩(wěn)定因素,不利于法治政府和法治國(guó)家的建設(shè)。應(yīng)當(dāng)將此類案件納入實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議的案件范圍中,檢察機(jī)關(guān)通過重點(diǎn)審查未進(jìn)入實(shí)體審理的案件原因,有針對(duì)性地開展化解工作。

2.未得到實(shí)質(zhì)處理的案件。法院對(duì)行政爭(zhēng)議的裁判確有錯(cuò)誤,檢察機(jī)關(guān)可以采用抗訴、再審檢察建議等監(jiān)督法院的方式,促使法院?jiǎn)?dòng)審判監(jiān)督程序,實(shí)現(xiàn)當(dāng)事人合法利益訴求。針對(duì)裁判結(jié)果明顯缺乏合理性的案件,檢察機(jī)關(guān)可以采用協(xié)商解決等方式促成化解。法院雖然判決原告勝訴,但是沒有能夠解決其真實(shí)訴求的案件,根據(jù)《行政訴訟法》規(guī)定,能夠直接終局性確定當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)關(guān)系的只有變更判決,但是該類判決涉及情形較少,較多的撤銷判決、履行判決仍無法觸及實(shí)體訴求,檢察機(jī)關(guān)應(yīng)主動(dòng)介入并提出可行的解決方案,避免案件再次拖入法律程序,仍不能實(shí)現(xiàn)相爭(zhēng)相對(duì)人訴求的情形。

3.未申訴案件。將三類未申訴案件納入化解范圍也至關(guān)重要:一是“潛在之訴”,即處在行政復(fù)議階段的行政爭(zhēng)議,如果在行政復(fù)議階段反復(fù)化解依然未能成功,依照程序就會(huì)進(jìn)入行政訴訟,將進(jìn)一步浪費(fèi)訴訟資源,如果檢察機(jī)關(guān)能夠及時(shí)介入訴前的復(fù)議階段、化解紛爭(zhēng),不但能夠讓群眾盡早滿意,更能夠節(jié)約大量的司法資源;二是“過期之訴”,即法院以超過訴訟期限為理由不予受理的行政爭(zhēng)議,此類爭(zhēng)議雖然超過起訴時(shí)限,但是行政相對(duì)人確實(shí)有訴求沒有得到滿足;三是“遺落之訴”,即行政相對(duì)人對(duì)于行政決定并沒有行使復(fù)議、起訴和申訴的權(quán)利,但在非訴執(zhí)行階段提出合法訴求而引起的行政爭(zhēng)議。

(三)把控行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解方式

《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》第六條規(guī)定,人民檢察院辦理行政訴訟監(jiān)督案件,應(yīng)當(dāng)查清案件事實(shí)、辨明是非,綜合運(yùn)用監(jiān)督糾正、公開聽證、釋法說理、司法救助等手段,開展行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解。

1.監(jiān)督糾正。監(jiān)督糾正指檢察機(jī)關(guān)辦理案件時(shí),經(jīng)審查符合抗訴或者提出再審檢察建議條件的,應(yīng)當(dāng)依法抗訴或者提出再審檢察建議。做出監(jiān)督糾正有以下兩種情況:一是人民法院審判活動(dòng)、執(zhí)行活動(dòng)存在違法;二是法院裁判并無不當(dāng),但是行政行為存在違法或者程序瑕疵,損害了行政相對(duì)人、利害關(guān)系人的合法權(quán)益。人民檢察院向人民法院提出抗訴或者再審檢察建議后,可以協(xié)同審理案件的人民法院共同開展行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解工作。

2.公開聽證。公開聽證是指通過為各方平等交流對(duì)話、辨法析理提供平臺(tái),充分保障當(dāng)事人的知情權(quán)和參與權(quán),可以消除當(dāng)事人的疑慮,為行政爭(zhēng)議化解奠定基礎(chǔ)。[10]在公開聽證的立法中應(yīng)明確以下原則:一是要堅(jiān)持平等性原則。行政相對(duì)人一般處于弱勢(shì)地位,通過構(gòu)筑平等討論的平臺(tái),相對(duì)人可以通過公開聽證充分講明自己的意見、訴求,切實(shí)保障相對(duì)人的知情權(quán)、參與權(quán);二是要查明案情。解決行政爭(zhēng)議的前提是要查清案情原委,使?fàn)幾h雙方對(duì)化解結(jié)果真正信服,真正實(shí)現(xiàn)爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解的目的;三是要增強(qiáng)聽證效力。借助社會(huì)力量參與,由專業(yè)人士對(duì)行政相對(duì)人的疑問進(jìn)行解答與說理,引導(dǎo)和解。

3.釋法說理。一方面,對(duì)于行政相對(duì)人來說,無論其訴求是否合理,都要解釋清楚立法意志,回應(yīng)其爭(zhēng)議訴求;另一方面,也要向被訴行政機(jī)關(guān)闡明法理,促進(jìn)糾正行政違法行為,減少同類行政爭(zhēng)議發(fā)生。釋法說理時(shí),應(yīng)當(dāng)將工作記錄在案。相對(duì)人作出息訴服判意思表示的,應(yīng)當(dāng)形成聽取意見筆錄、息訴承諾書或者當(dāng)事人意見反饋記錄等書面材料。