民事執行檢察監督實證探究
——以Q市近3年的檢察辦案數據為分析樣本

李 賑,朱 瑞

(安徽省潛山市人民檢察院,安徽 潛山 246399)

一、民事執行檢察監督現狀

2020年至2022年,Q市人民檢察院共受理民事執行監督案件54件,提出檢察建議39件,回復并采納38件,不支持監督申請9件,終結審查6件。對案件數據進行詳細分析可以看出以下特點:

(一)依申請監督較少,依職權監督較多

2020年當事人申請監督的案件數為10件,依職權辦理的案件數為0;2021年當事人申請監督的案件數為9件,依職權辦理的案件數為9件;2022年當事人申請監督的案件數為10件,依職權辦理的案件數為16件。近三年來,當事人申請監督案源較少,穩定在每年10件左右,依職權監督案件數占比較高,且出現上升趨勢。

(二)申請監督理由多為執行效果不佳

當事人申請執行監督案件理由多為法院執行無效果或效果不佳,該案目前仍未執行到位,可能存在消極執行行為,對于具體執行行為或者審查行為違法申請監督的情況較少。近三年來,當事人對執行審查行為違法申請監督的僅3件,占比10.7%,其余均為對執行實施行為申請監督,占比89.3%。

(三)檢察建議采納率高

近三年檢察建議的采納率為97.4%,所提出的39件檢察建議在1個月回復期內回復20件,占比52.6%;3個月回復期內回復38件,占比100%。該數據一方面反映出檢察機關圍繞精準監督作出了實際努力,另一方面也反映出了該市檢察機關與對應的法院存在著良性互動。

(四)檢察建議多為淺層次違法問題

樣本中的檢察建議所針對的問題多為:未聽取當事人意見并未將終本裁定送達給當事人、未窮盡財產調查措施、未嚴格執行相關程序規定、未將相關材料入卷的程序性問題。涉及到審查行為違法以及超標的執行等深層次問題較少,提出執行人員存在嚴重違法問題并移送相關違法違紀線索數尚未實現零的突破。

二、民事執行檢察監督問題檢視

(一)案件受理標準不一

《人民檢察院民事訴訟監督規則》(以下簡稱《監督規則》)第三十七條對于應當依職權監督僅列舉了6種情形,對于其他違法情形是否能從文義角度理解為“可以”依職權進行監督呢?實務中,存在著依職權監督案件受理標準不統一的問題,如部分檢察機關發現法院在執行過程中不存在《監督規則》規定的應當依職權監督的6種違法情形,但存在著程序上或者審查上的違法時,部分檢察機關只要發現屬地法院存在1處違法情形便制發檢察建議,而部分檢察機關則需發現存在3處違法情形時才制發檢察建議督促糾正。

當事人申請監督是否存在前置條件理解不一。《監督規則》第二十八條規定,當事人認為執行活動存在違法情形,向人民檢察院申請監督,法律規定可以提出異議、申請復議或者提起訴訟,當事人沒有提出異議、申請復議或者提起訴訟的,但有正當理由除外。實踐中,大多數申請執行監督的理由均為:執行效果不好,至今仍未執行到位,請求檢察機關予以監督。申請執行監督的案件中幾乎均未向法院提出過書面異議或復議。因此,倘若以復議、異議作為執行監督的前置條件,則幾乎所有案件都不符合受理標準。若不以此為前置條件,基層法院每年執行不到位的案件有上千件,若執行監督案件數量激增,能否順利辦結執行監督案件都將成為檢察機關必須面對的現實問題。

(二)調查核實權運用不夠充分

民事執行監督是針對人民法院在執行過程中存在的違法情形進行監督,其調查核實應為雙向核實,即向法院與當事人雙向查實,而并非聽取一家之言。由于人員配備及機制缺失等方面的問題,檢察機關的調查核實多為查閱法院的執行卷宗,然而僅憑執行卷宗有時很難完整反映出執行工作的全貌,同時對于不配合或者敷衍應付調查的情形也沒有明確手段或措施。對于當事人而言,其在一定程度上存在著功利目的,對于“執行難”與“執行不能”缺乏理性認識,認為可能作出不利于自身的處理結果或認為程序繁瑣,便不愿意配合,也為案件的調查核實增加了難度。

(三)執行監督質效不高

所有執行案件進入執行程序都經歷了較為繁瑣的訴訟環節,而向檢察機關申請執行監督大部分又必須為案件已執行結案,此時當事人已經飽受“訟累”。檢察機關的監督是一種外部監督與柔性監督,大多數人愿意首先選擇尋求法院內部的其他救濟渠道,部分當事人存在不窮盡法院內部救濟途徑就不愿與法院“翻臉”的心態,從而不愿向檢察機關申請監督。同時法院在執行的過程中必定會對被執行人的財產狀況進行查詢,幾乎不存在有可供執行的財產而拒不執行的情況,因此申請監督人期望在檢察機關的介入下執行到位存在一定困難。

(四)檢察建議缺乏跟蹤落實

根據樣本數據進行分析,38份檢察建議均得到了回復與采納,但回復的內容大多簡單,都表述為:“你院××號檢察建議我院已收悉,我院已按要求采納并整改?！贝蠖嗳狈Τ浞值牟牧嫌枰宰糇C。同時由于受考評規則的影響,基層檢察機關片面追求檢察建議采納率,多注重提出檢察建議后能否收到回復函予以結案,而缺乏對回復函的真實性跟蹤落實。

三、民事執行檢察監督問題原因探究

(一)執法理念上的差異

人民法院的執行理念大多側重于案件的實體效果,即實際執結率,而對于其他程序性問題關注較少。基層法院執行案件“案多人少”的問題更加突出,以Q市法院而言,執行局的人數為20人左右,具有辦案資格的員額法官僅為3人,而每年受理的案件數為3000件左右,法官助理以及一些聘用制人員成為協助開展財產線索調查和執行和解工作的主力,部分人員能力素質有待提高。綜合案件體量以及部分執行人員業務素質的原因,不可避免地出現重實體結果輕程序規范的現象。當前倡導民事執行檢察監督工作要做到“監督與支持并重”,在此背景下,法院更渴望檢察機關能夠在法院破解執行難以及息訴罷訪問題上給予支持,而不愿過多地監督。但監督是檢察機關的主責主業,必須通過在監督中支持,脫離了監督則支持也失去了存在的基礎,因此業績考核中提出檢察建議數與檢察建議采納數便成為了核心指標。

(二)案件受理標準缺乏明細規定

監督范圍的規范是構建科學有效民事執行檢察監督制度的基石。[1]《民事訴訟法》第二百二十四條規定,人民檢察院有權對民事執行活動實行法律監督,而《監督規則》規定了6種應當依職權受理的情形,屬于系統內部的限縮性解釋。但是其他情形能否依職權受理,目前沒有具體的規定,屬于存在爭議的條款,因而造成在實務中,出現依職權監督案件受理標準不統一的現象。同時,對于當事人申請監督的案件,是否必須以復議、異議為前提,在實踐辦案中也存在著不同的理解。《監督規則》第二十八條規定,當事人認為執行活動存在違法情形,向人民檢察院申請監督,但法律規定可以提出異議、申請復議或者提起訴訟,當事人沒有提出異議、申請復議或者提起訴訟的,人民檢察院不予受理。倘若完全按照此條規定審查案件能否受理,則對于大部分當事人而言較為嚴苛,比如針對消極執行的行為,當事人除了不斷跟進外,沒有異議或復議的渠道,此舉可能就會導致當事人救濟無門。

(三)監督缺乏剛性制度保障

實踐中,法院的民事執行監督在很多方面缺乏著剛性制度保障,例如,對于檢察人員行使調查核實權時,法院或當事人不配合的情形,沒有剛性處理措施,只能向有關單位提出處理的檢察建議。對于法院逾期回復、甚至不回復的情形,除了提請上級檢察院監督外,也無較好手段抗衡,同時部分法院的回復僅為一紙回復函,對其真實整改情況無法深入調查?！睹袷略V訟法》第一百一十四條規定,人民法院在調查核實過程中,對有義務配合但拒不配合或妨礙的相對人,擁有一定的強制權。而在憲法中,與審判權具有同等地位的檢察權,在有關單位或者個人拒絕或妨礙人民檢察院調查核實時,只能向有關單位或者上級主管部門提出檢察建議,責令其糾正。此處的檢察建議手段本身就是一種柔性的處理方式,倘若是單位不配合,在提出檢察建議后或許會得到一定的懲戒。但如果是個人不配合,其沒有上級主管部門,因此由哪個單位對其予以處理依然缺乏相關指引。相較于公安機關與法院的懲戒措施,檢察機關的處理建議明顯剛性不足,對于不配合的情形缺乏強有力的保障。即便有關單位或主管部門采納檢察建議責令糾正,由于辦理建議程序的滯后性,可能給調查對象轉移、隱匿甚至銷毀重要證據以可趁之機。[2]

四、民事執行檢察監督機制的完善

(一)更新辦案理念,發揮“一手托兩家”作用

“理念新則天地寬”,理念轉變到位,辦案監督自然就會有新思路、新方法、新局面,就會與其他部門形成良性互動的工作關系,這其實就是監督過程中的雙贏多贏共贏。[3]在民事執行監督領域,對于人民法院執行過程中確實存在錯誤的,應當及時制發檢察建議督促其糾正,同時及時告知當事人,縮短辦案周期,以此提高檢察機關案件辦理的社會效果;對于人民法院執行工作確無錯誤,屬于執行當事人申請監督的,檢察機關應當配合好法院做好當事人的釋法明理工作,促使當事人息訴。

法院在辦理執行案件中,還曾遇到有關單位不配合的情形。如我院2022年辦理的黎某申請執行監督案,該案的申請人黎某因某村委會拖欠其勞務工資7000元,歷經數年仍未償還,后經過訴訟進入執行程序,然而執行過程中仍然效果不佳。當事人向我院申請執行監督后,我院及時與法院執行案件承辦人進行了溝通,檢察機關向屬地鄉鎮政府進行了溝通對接,告知盡快安排財政所支付黎某工資。后該鎮政府及時通知法院進行了扣劃。對于行政單位不配合執行的,及時發出檢察建議督促其予以協助與配合。因此,在執行監督程序中,若發現法院執行工作受阻,檢察機關可以發揮“一手托兩家”的作用,積極與行政部門溝通對接,既做好監督,也做好支持工作。

(二)完善民事執行檢察監督啟動機制

當事人向檢察機關申請監督民事執行活動的案件,檢察機關一般都會予以受理。但不少情況下,如:去年開展的政法隊伍教育整頓活動中,各地受理了許多依職權監督的案件,其中有很多案件不符合《監督規則》規定的6種情形,依規定之外的違法情形能否依職權受理,一些輕微違法的案件是否需要監督,以及何種違法程度需要監督亟需完善。筆者認為,該規定屬于檢察系統內部的規定,即使突破內部的限縮性規定也并未與《民事訴訟法》的相關規定產生沖突。結合《中共中央關于加強新時代檢察機關法律監督工作意見》的規定,目前法律的執行和實施仍是亟需補齊的短板,檢察機關法律監督職能作用發揮還不夠充分。因此,應當理解為其他違法情形檢察機關也可以依職權進行監督,但是監督需堅持比例性原則。即發現民事執行案件中存在1處程序瑕疵等輕微違法問題時,可以提出口頭檢察建議,當一個案件中存在2處及以上問題時則可以依職權立案,提出書面檢察建議。若發現該執行案件中存在損害當事人合法權益的問題時,則不考慮問題數量直接制發檢察建議。

(三)完善民事執行檢察監督運行機制

實務中,在辦理民事執行監督案件時,調查核實手段大多運用較為單一,多為調閱案件卷宗的方式。與此同時,部分案件的卷宗并不能夠全面完整反映出當時的執行情況。如,在財產查詢反饋清單中可以看出被執行人有可供執行的財產,但是前往銀行或者在系統里進行劃扣的時候卻由于被執行人轉移了財產而無法采取相關措施。適時通過詢問的手段,耐心傾聽當事人的聲音可以在執行不能案件以及執行和解案件中發揮不可忽視的作用。只有建立在傾聽基礎上的民事執行監督,才能在彼此之間充分溝通的前提下達成共識,保障民事執行監督正當性的合理實現。[4]同時探索跟蹤問效措施,如針對相關文書未送達的,要求其提供送達回證復印件或者郵寄底單;針對案件可以恢復執行的,可以要求其提供案件受理通知書等;同時可以詢問當事人,法院是否已經采取相應措施,防止檢察建議的回復僅是一份回復函。

一是加大外部案件線索移送力度。即對于在辦理案件過程中發現的執行人員可能存在貪污受賄等嚴重違法情形的,及時向紀委監委移送案件線索。同時對于有關單位妨礙檢察機關調查核實、法院拒不配合調查或者拒不接收檢察建議的,亦可向紀委監委移送相關線索,以保障檢察履職。

二是加大內部案件線索移送力度。訴訟監督如果只有監督違法行為、錯誤決定的權力,而無必要的職務犯罪偵查權作為支撐,訴訟監督就會軟弱無力。[5]市級以上檢察機關具有十四項罪名的偵查權,其中涉及民事行政審判與執行領域的罪名占有較高的比例。而四大檢察業務最廣泛的案件仍然是在基層檢察院辦理,基層檢察院對發現司法工作人員涉嫌違法犯罪線索有著天然的地域優勢。因此,不妨定期由各基層檢察院向市級檢察院報送自偵案件的線索,由市級檢察院篩查后予以處理,以此補強自身的訴訟監督職能。

(四)完善民事執行檢察監督保障機制

首先,推動建立案件卷宗調閱登記制度。即前往法院調閱相關電子卷宗或者復印紙質版卷宗時無需待領導審批,只需登記后即可調閱。同時調閱卷宗應當調閱該案件的完整卷宗,而并不只限于該案的部分材料。雖然當事人申請監督存在固定的理由與請求,但是檢察機關的監督不應僅限于當事人的請求開展,而應對該案進行全面排查與分析,此時調閱案卷的全部卷宗則應當是進行調查核實的最基本要求。

其次,推動建立總對總財產查控機制。如A省S縣檢察院在該省的檢察?？鹘涷灲涣鲿r,介紹該縣檢察院在辦理申請執行監督案件中,對法院可能存在怠于履職情形的,可積極到銀行、不動產中心、深圳財付通公司等單位調查被執行人財產。但此種調查核實方式也存在著諸多不便,如對于當事人的財產不知道在哪個銀行時,則需要“大海撈針”,可以借鑒人民法院的總對總查控系統,將檢察機關的專線也接入其中,以此方便查詢當事人財產信息,核實人民法院是否存在消極執行的行為。

再次,推動建立檢察建議內容跟蹤落實制度。對于公益訴訟檢察以及其他的執法檢查活動,都存在“回頭看”這一程序環節,而民事執行監督領域卻鮮有所見。部分民事執行活動的回復僅一紙回復函,亦無佐證材料,筆者認為,可以從兩方主體的角度共同努力。對于法院可以要求其提供佐證材料,其對于檢察機關可以采取詢問當事人的方式來了解法院是否已經采取相應的措施。同時,上級有權監督的機關對于下級檢察機關在民事行政監督案件中僅以一份回復函結案的案件可以加大抽查力度,發現法院并未實際整改的,應當對辦案人員在考核中予以扣分。

最后,推動建立檢察履職不配合懲處協作機制。由于立法上沒有對檢察機關賦予懲戒的權力,但《監督規則》中規定“拒絕或者妨礙調查核實的,人民檢察院可以向有關單位或者其上級主管部門提出檢察建議,責令其糾正;涉嫌違紀違法犯罪的,依照規定移送有關機關處理?！崩碚摻缬杏^點提出,在立法上賦予民事檢察調查核實剛性措施。但是,一個制度的修改應當經過充分的調研、論證,未經論證、考察,通過立法直接賦予檢察機關調查核實的強制性措施,顯然不合時宜。[6]故在缺乏立法規定的前提下,可以由檢察機關申請,以地方黨委政法委牽頭,會同相關部門簽訂關于配合檢察機關履行法律監督職責的相關文件。其中,檢察機關行使調查核實權需提供相應的保障,當出現當事人或者其他單位不配合的情形時,檢察機關可以及時移送線索或者處理的檢察建議,相關部門及時對相對人予以懲戒。