我國房地產稅改革的困境、出路及預測

文/汪偉倫

2021年10月23日，第十三屆全國人民代表大會常務委員會第三十一次會議決定授權國務院在部分地區開展房地產稅改革試點工作，為期五年，這意味著房地產稅立法邁出了關鍵性的一步。消息一經公布，立即引起了關注。這意味著中國房地產稅改革試點工作即將全面展開。房地產稅的改革將遵循“試點先行，再推進立法”的漸進思路。妥善規劃論證房地產稅的稅率、征收方式和稅收減免，研究試點城市房地產稅施行效果并對房地產稅的改革困境提出建設性意見，是當下房地產稅研究的重點。

一、我國房地產稅的由來以及重慶、上海的試點效果

（一）房地產稅法律規范早已布局，對民用住宅暫未征收

由于房價近年來的不斷上漲，媒體輿論的廣泛關注，房地產稅近兩年來屢屢被民眾提及，關于房地產稅征收標準以及何時征收的討論熱火朝天。總的來說，公眾對于這一稅種缺乏足夠認知，簡單地把房地產稅作為一種解決房屋短缺、調控房價的工具。房產稅并不是一個全新概念，它是以房屋為征稅對象，按照房屋的計稅余值以及出租總收入，向產權所有人征收的一種財產稅。我國很早就有關于房產稅的法規出臺，如1986年9月15日由國務院頒布的《中華人民共和國房產稅暫行條例》，這為規定開征房產稅、增加地方政府財政收入、強化房產管理設置了法律前提。房產稅的計稅依據是房產的計稅價值或房產的租金收入。按照房產價值征稅的，稱為從價計征；按照房屋出租總收入計征的，稱為從租計征。值得注意的是，個人所有的非營業用的房產免征房產稅，這是《中華人民共和國房地產暫行條例》施行后對普通民眾的私有住房的稅收優惠。個人所有的非營業用房，主要是指居住房，不區分建筑面積多少，全部免征房產稅。個人擁有的營業用房或者出租的房產，不屬于免稅房產，應照章納稅。此外，其他適用稅收優惠政策的還包括：國家機關、人民團體、軍隊自用的房產；由國家財政部門撥付事業經費的單位，如學校、醫療衛生單位、托兒所、幼兒園、敬老院、文化、體育、藝術等事業單位；宗教寺廟、公園、名勝古跡自用的房產；等等。

（二）重慶、上海試點房產稅的成效與反思

自2011年1月上海和重慶率先試點對個人住房征收房產稅，至今已有11年。目前來看，兩個試點城市的房價調控效果以及房產稅征收量均未達到理想水平。根據相關資料，重慶房價從2011年初的6000元/平方米漲到了2021年底的12500元/平方米，漲幅率超過108%，上海房價則從2011年初的23000元/平方米漲到2021年底的52500元/平方米，漲幅率高達128%。通過梳理2011年至2019年間重慶市房產稅中個體經營部分的狀況，可以發現最高峰是2017年的4.7億元，而2017年的財政總收支則是4630億元，財政收支是個體經營部分的985倍，可見這部分稅收占比較小。總的來說，重慶市私人住宅房產稅試點的征收對象范圍偏小且免征力度較大，因此，房產稅對城市稅收收入貢獻較小。“豪宅稅”實施三檔差額累進稅率，對高端消費需求釋放有一定抑制作用，但“三無稅”的免稅門檻偏低且無法控制本市戶籍家庭投資性需求釋放帶來的壓力，因此造成房產稅的征收量相比其他稅種堪比九牛一毛，對當地群眾購房需求抑制以及緩解政府財政壓力作用微乎其微。上海情況與之類似。上海并沒有單獨公開過房產稅的具體數額，只是披露了在2011年上半年符合被征房產稅條件的房屋數量大約僅有7000套。這也從側面說明上海試點開征房產稅的認定門檻高，相當于隔靴搔癢，對房價抑制以及政府財政資金的補充等方面均未產生較大影響。總的來說，重慶、上海試點房產稅效果有限，其主要原因在于稅基較窄、稅率偏低、減免過寬、執行困難。今后兩地的房產稅試點工作不應只圍繞增量房，更應把目光轉向存量房。要逐漸上調房產稅稅率，不僅應高于0.5%，更要逐步向國際上平均1%的房產稅率靠攏。對上海人均免征面積60平方米要進行下調，同時對非上海戶口第一套房就要征稅的規定應出臺相應減免政策，更好地促進實質公平。

二、房地產稅改革中遇到的多重困境

（一）征稅程序缺乏科學性

征稅程序缺乏科學性主要體現在計稅依據缺少定時評估，房屋價格評估體系不完備、房產信息登記體系不完善、征管體制不健全等問題。采用交易價格而不是評估價格來征稅，雖然簡化了收稅程序，但結果卻與市場價格嚴重背離，是典型的懶政表現。例如：重慶試點房產稅時對存量獨棟別墅仍按多年前的成交價格計算征收。一方面，房屋價格前后相差巨大，按照多年前的交易價格征收會導致大量的稅額流失，無法起到開征房地產稅補充稅源的首要目的；另一方面，新建別墅按照目前交易價格征稅，新舊別墅房產稅差異巨大，不利于房屋交易市場的穩定有序發展。房產信息登記體系不健全的矛盾，主要表現為目前國家的不動產登記工作劃分給多個部門。住建、國土、農業、林業、海洋等部門“各管一片、各自為政”，各自工作面臨碎片化的現狀，使得社會管理成本居高不下。稅務部門在查找個人房屋信息時容易受到干擾，如夫妻雙方通過離婚等各種辦法逃避納稅、跨行政區無法查到不動產的真實狀況，這都極大地增加了稅務機關征稅成本。除此之外，我國的房產稅稅收征管體制還面臨著職責不夠清晰、執法標準不夠統一、辦稅不夠便捷、管理制度不夠科學、服務機構不夠健全等問題，這些問題都嚴重制約著房地產稅的征收。

（二）征稅合法性缺乏論證

房地產稅的全面出臺應審慎嚴格，要權衡各方面的相關因素進行考量。征收房地產稅要“立法先行”，如果立法進度還不成熟，不完善，就無法支撐房地產稅的開征。立法需要程序和時間，在當前經濟下行、新冠疫情反復時，房地產稅難以啟動立法草案的制定，這主要是因為房地產稅不能在經濟具有下行壓力時開征。經濟良好時房價有堅實的支撐，房地產稅的后果就比較可控，如果在經濟下行區間突然給房地產市場悲觀預期，會給經濟整體帶來較大負面影響。雖然國家需要收稅來維持政府運轉、改善民生，但是稅收不是越多越好，而是要對社會整體有利。取消農業稅就是因為農業稅負面影響大，政府從農業稅中得到的收益遠小于征收成本。經濟下行的時候，征收房地產稅的負面影響會大于收益，所以房地產稅也許會擴大試點，但是短期全面開征不太可能，只有在經濟重新進入上升周期的時候才會全面開征。即使立法通過全面開征房產稅，也還需要落地操作，在稅收征管方面還有一系列工作需要去準備，包括核實、評估、征繳等，總的來說需要從長計議，立法先行。

除了“立法先行”問題，還應考慮“縱向授權”。根據稅收法定原則以及《立法法》關于稅收基本要素屬于“法律相對保留”事項的規定，稅收授權立法的授權機關僅限于全國人大及其常委會，不能是國務院，而結合不得越級授權原則，被授權機關包括國務院和地方人大及其常委會，后者為縱向的授權立法。縱向授權能夠使地方人大及其常委會充分考慮各地特殊情形制定地方稅的地方性法規，法規僅在本地區發生效力，且授權的情形、范圍和方式往往會受到更多限制。換言之，全國人大及其常委會在滿足一定條件時，可以采取法條授權或者特別授權的手段，就地方稅的基本稅收事項向下一級的地方人大及其常委會進行立法授權，并且不得再做轉授權。但我國地方稅授權立法的一些法律規范文本和制度實踐未能嚴格貫徹稅收授權立法的基本準則。考察我國稅收分權的歷史與現狀可以發現，地方的稅收立法權一直缺乏穩定的制度性保障，并且在權力的主體、內容、程序等方面存在明顯的錯位，地方非規范性分權現象層出不窮。在地方政府的公共服務與經濟管理職能不斷增強的情況下，地方政府的財稅權力依舊在原地踏步，遠遠落后于公共財政的要求，導致了地方財源匱乏、實際籌資無序、自主治理薄弱等諸多弊病。因此，房地產稅作為補充地方財政的有力解決對策，更要注重地方稅立法落實稅收法定的原則。

集體納稅認同感的缺失是房地產稅合法性存疑的又一大原因。“無代表，不納稅”，一旦轉向直接稅，我國稅收制度的改革就不可避免。開征房產稅，需要達成“集體共識”。在美國，房地產稅一直是飽受詬病和爭論最大的一個稅種，一度被納稅人公認為最壞的稅種。當缺乏“集體自愿”共識機制時，房地產稅很容易成為社會矛盾根源。因此，對人民群眾講明房地產稅的最終用途和征稅原理是尤為關鍵的。可以用“兩個弱勢群體理論”來論證這個問題。現代城市建設以及更新需要大量的資金，如果不征房產稅，我國的城市建設費用就必須向另外兩個群體征收，這也是目前我國確實存在的困境。第一個弱勢群體是農民，政府廉價征農民土地并在二級市場高價拍賣，把本來應當屬于農民的利益拿到城里來，農民所得甚少。第二個弱勢群體是年輕人，土地通過平整后被拿到了城里，廉價的土地最終變成了高價房，賣給了最后買房的那群人，一般是年輕人買房居多。年輕人作為社會低收入群體，本是需要社會幫助的一個群體，結果因為不征房產稅，政府只能從應當被扶助的人群身上拿錢來補貼城市建設，使那些已經有房甚至有多套房的人成為最大的利益獲得者，這個政策顯然是出了問題。所以開征房地產稅能夠更好地推進共同富裕，補貼社會弱勢群體，縮小貧富差距。只要我們能解釋清征收房地產稅的最終目的，就能最大程度凝聚民眾共識，減少征收房地產稅的阻力。

三、房地產稅改革建議及未來出路探索

（一）設計一套高效便捷的征稅標準

首先，明確房地產稅的征稅范圍：見房皆征。除了農村宅基地上的房屋不征外，應擴大房地產稅的征稅范圍。對宅基地上的房屋不征稅的原因是農村自建房難以準確地評估其價值，耗時耗力，并且農村自建房所產生的房地產稅占整體房地產稅的比重較小，對地方財政的貢獻有限。考慮到農民群體相較于城市居民收入偏低，對農民群體的自建房免征房地產稅體現了我國一貫追求的實質公平，可促進縮小城鄉貧富差距，從而更有利于實現共同富裕。其次，每個成年人可以憑自己的身份證在一套房中一定范圍內免稅，具體每個城市都可以設置不同的稅率標準，但全國應統一免稅范圍，如房屋總價款的30%或40%。可以賦予群眾自己選擇退哪一套房的部分稅款。例如：全國統一的范圍是30%，那么假如某人在A城里有多套住房，他可以選擇價格最高的那套房申請30%減免房地產稅。或者某人在A城、B城均有多套住宅，那他同樣可以選擇任意一城市的任意一套住宅減免其30%房地產稅。通過部分讓利，使人民自愿選擇稅收減免的住房，來減少稅務機關行政成本，杜絕各地區稅務局五花八門的減免優惠。此外，每座城市都要制定符合本城市房價的超額累進房地產稅率，一城一稅率。比如：A城住房均價為10000元/平方米，那么在總價80萬元以內按0.5%征收，80萬到150萬元以內按0.8%征收，超過150萬元的部分按照1%征收，具體金額和稅率由各城市具體研究論證，強調發揮地方的自主性。與此同時，中央政府要進行監測與評估，既要保證各地房地產稅稅收負擔不至于過重，以免影響人民的生活水平，也不能讓某些地區房地產稅稅收收入明顯偏低，因為這會導致地方財政收入減少，陷入債務危機，過低的房地產稅也會使得部分富人群體趁機巧妙避稅，若某市利用這種不正當的競爭吸引資本進入，會使得其他城市房地產稅收入下降，該市大量涌入炒房投機客，也不利于該市樓市的健康穩定發展。

（二）對小產權房的房地產稅要適當高征

小產權房已經是一個現實的問題，一直沒有得到妥善解決。資料顯示，小產權房占我國目前房屋總量的35%。對于地方政府來說，小產權房在其建設與交易過程中沒有經過國家征收等程序，因此，各級政府很難針對小產權房的開發過程征收相應的稅費或獲得土地出讓金。由于小產權房建造和交易程序不合法、只有使用權而無所有權，導致其不受現行房地產法律法規保護。筆者認為稅法可以和其他政策相銜接，通過征房地產稅順便解決小產權房的合法性問題。小產權房的稅率設定要比大產權房適當提高，使其可以成為地方政府的長期稅源，可以為保留它原來的永久地權性質而設置成本費用，這也是對當初小產權房建設時未繳納土地出讓金的補償，這是行政成本最低、阻力最小，能夠解決小產權房法律認定、買賣交易問題的絕佳時機。值得注意的是，這里所說的小產權房是指農村違章建造的房屋以及城中村的自建房，不包括農民在自家宅基地上建造的房屋，農村宅基地上建造的房屋不征房地產稅的原因前文已提及，在此不一一贅述。由于適當高征小產權房的房地產稅能夠遏制小產房的交易，打擊違章建造小產權房的現象，城中村對于政府改造、征收的積極性將會增加，有利于城市更新改造提升，促進城市面貌提升和加快城市發展進程。

（三）稅收優惠政策應符合社會主流價值

稅收優惠政策的制定要考慮其他社會功用，可以與鼓勵結婚、贍養老人、多生子女相結合。目前我國存在多達2.6億單身適齡未婚人口，可以通過對結婚后房地產稅的減征促進適齡未婚人口盡快結婚，打破消費疲軟格局，促進國內消費循環。對于年輕夫妻雙方貸款買房，可以進一步研究房貸利息抵房地產稅優惠措施的具體細則，促成買房、繳稅、消費、結婚的四贏局面。對主動贍養老人的子女，同樣適用減征房地產稅政策，這樣就會緩解人口老齡化帶來的贍養危機，在全社會弘揚孝道美德，培育敬老愛老社會風尚。針對人口生育率逐漸走低的問題，可完善生育人口與減征房地產稅相掛鉤的政策，加快論證撫養子女抵扣房地產稅的可行性研究。總之，在全社會營造一種鼓勵結婚、生育、養老、買房的氛圍，讓房地產稅有區別于一般稅的功能效用，在為地方政府補足土地財政缺口的同時更多聚焦社會效益，讓稅收優惠減免的政策更多惠及普通群眾，弘揚社會主流價值觀，從而促進社會發展、經濟增長、人民群眾安居樂業。

四、對房地產稅全面普及的效果評估和預測

（一）短期沖擊房價，長期房價穩中有升，房地產業持續穩健發展

短期來看，由于房地產稅的全面開征，部分持有多套房的投資客可能會迅速拋售，整個樓市供大于求，因此房價可能會短暫下降，但是長期來看，房價依舊是穩中有升的。從歐美和日韓等發達國家房地產稅的征收效果來看，開征房產稅并沒有改變這些國家房價上漲的態勢。以稅制完整的美國為例：美國在2008年金融危機之前經歷了一輪房價暴漲周期，房產稅抑制房價上漲的作用完全失效。不管各州的房地產稅率高低，房價普遍大漲，美國樓市均價目前相較20世紀末平均增長150%。

理論上來講，如果房地產稅的全面出臺能夠導致房價的全面下跌，那么起碼要滿足兩個預設條件:其一是國家想要打壓房價，其二是國家需要通過房產稅打壓房價。目前，國家并不是想要打壓房價，從“十四五”綱要到地方政府相關文件，所有關于地產的表述都是維護房地產市場平穩健康發展，這基本上是未來五到十年我國對于房地產行業的一貫態度。房價大跌是不平穩健康的，甚至可能引發系統性金融風險，造成經濟硬著陸。同理，房地產市場的暴漲也是不健康平穩的。所以長遠來看，在不影響地方政府融資信用和地方金融體系穩定的前提下，在通貨膨脹、貨幣超發等外界因素的干擾下，房價以穩中有升為主。第二個條件不成立的原因是國家控制房價的工具有很多，作為唯一能夠真正控制房價的主體，我國政府多以行政手段維護房地產市場平穩，這是最柔和的介入方式。比如2021年供地兩集中的方式讓各地土拍市場一次性集中把土地掛出來賣，通過限制房地產商資金周轉，減少土地炒作空間。這種調控手段僅僅是把賣地的時間集中統一，甚至并未加大土地的供應，就達到了降低地價的目的。可見政府如果真的想要穩定房價，有相當多的手段和方法。最有效的就是加大土地供給，通過增加供給導致樓市橫盤，但是這樣一來，政府的土地出讓金收入就會下降，土地財政就會吃緊，城市的規劃建設也將會受到一定影響。因此，地方政府對房價的態度是希望其保持穩定，提供穩定的財政收入和經濟環境，而不是群眾所期望的房價越低越好。有相當一部分人認為，房地產稅的全面開征以及隨之而來的城鎮化進程的結束會造成房地產行業一蹶不振，從支柱型產業變為普通產業。這種觀點是錯誤的。美國樓市發展迄今已有144年的歷史，如今美國樓市還在發展，連續六年的房價上漲造就了大量房產富豪。現在美國雖然由于新冠疫情反復、產業空心化、貨幣超發等因素出現超高的通貨膨脹率，但是由于房價處于上漲期，總體上資產不縮水，整個國家依舊一片欣欣向榮，仍以世界第一強國的姿態傲視全球。穩中有升的房價是支撐美國經濟蓬勃發展的關鍵。只要房價上漲，美國經濟就向好發展，這對于我國房價預測也具有啟示意義。美國144年的房地產業依舊在國民經濟中占據重要地位，我國的城市住房制度改革才不過24年，城鎮化率還有15年才能趕上發達國家。因此，對于房地產行業要保持足夠的信心，我國房地產市場目前遠遠未達到飽和程度，房產稅對于房價的波動長期來看并沒有較大影響。

（二）我國地方財政過分倚重土地出讓金問題有待解決

土地財政施行至今近三十年，這基本上也是中國經濟發展最快的三十年。它是中國城鎮化高速發展的最強動力，如果沒有土地財政，我們的城鎮化不可能做到如此迅速，用三十年就追上了西方發達國家一百多年的城鎮化進程。目前我國地方政府收入的一半都來自賣地，長春、太原、福州等城市的財政則完全靠賣地在支撐。我國城鎮化率從90年代初的26%漲到2021年的63%。高房價雖然使購買者面臨較大的生活成本和壓力，但是也促使中國的城市變得越來越繁華，基礎設施變得越來越便利。早期買房的普通人由于城市驚人的發展速度，收獲了巨大的回報，這是一個邏輯自洽的正循環，實現了國家和人民的雙贏局面。雖然土地財政帶來了一些產能過剩、房價過高的弊端，但是比起改革開放之初的一窮二白，這種過剩完全在可接受范圍內。不過隨著城鎮化率的不斷提高，再有十五年我國就能達到目前發達國家的70%的城鎮化率，追上之后，城市繼續規劃新的區域，再去大規模地建學校、建鐵路、建醫院，是不現實的。基于此，中國房地產行業的大建設高潮很快就會結束。在這以后政府如何獲取維護城市建設、養護的費用成為一道難題，而房地產稅的全面開征無疑給地方政府送來了及時雨。以上海市為例，上海目前住宅存量7億平方米，2021年12月二手房成交均價52000元/平方米，意味著上海房產總市值為364000億元。假設按照1%的稅率計算，房地產稅約為3640億元，而去年上海收取了3142億元土地出讓金。在未來土地出讓金極度萎縮的情況下，開征房地產稅可以有效緩解上海市財政收入不足的危機。不過透過數據也可以看到，如果首套房免征房地產稅，則會使房地產稅收入大幅下降。因此，研究房地產稅的免征、減征政策還需多方論證，在保障地方政府財政收入沒有較大變動的前提下盡可能地讓利于民，而不是一昧通過減稅來獲得民眾的支持。

（三）不同區域房價分化嚴重，人口流向大城市問題加劇

這里依舊參考美國發展案例。明面上看，美國房價整體上處于上升趨勢，但是具體到各個城市進行研究，我們會發現房價上漲的地方主要集中在美國的東西海岸，尤其是富人扎堆的地方。美國的中部地區由于供求關系的影響，一直處于陰跌的狀態。因此，隨著我國開始全面開征房產稅，各個地區城市的房價會產生分化效應，兩極分化嚴重。小城市因為缺乏優質的教育、醫療、養老等資源會變得更加破敗，缺乏人口流入，導致群眾不想支付房地產稅而拋售房屋，房子也會越來越便宜，而大城市由于具有各種資源與機會，人口流入速度加快，虹吸效應進一步強化，房價上漲，雖然要交高昂的房地產稅，但政府用這筆收入繼續投入城市建設，從而形成正反饋，導致大城市核心地段的房子越來越貴。由于房地產稅是地方稅種，稅基大小直接決定城市收入。北京、上海、廣州、深圳這樣的一線城市與三、四線城市房地產稅體量差異懸殊，甚至有可能大于目前地方政府賴以為生的土地出讓金。這會讓城市之間的競爭更加激烈，擁有更多地方收入的大城市有更好的產業政策、更好的城市建設、更好的城市治理。因此，一線城市相比以往會變得更加具有吸引力，這將會加劇小城市人口流失問題。

（四）促進共同富裕，縮小貧富差距，讓資源得到充分利用

諾貝爾經濟學獎得主斯蒂格利茨曾說過: “二十一世紀對世界影響最大的有兩件事: 一是美國高科技產業，二是中國的城鎮化。”中國三十年的城鎮化進程使得至少有6億人從農村進入城市，城鎮化使得大量農村勞動力能夠在城市里找到效益良好的穩定工作，這不僅為中國脫貧事業作出巨大貢獻，也為世界的扶貧工作提供了思路。在當前共同富裕背景下，房地產稅還起到削峰填谷、促進社會公平的作用。首先，房地產稅能夠促進實體經濟的高質量發展，增加居民的可支配收入。國家通過稅收這一強有力的管治工具，引導資本“脫虛向實”，進入制造業、消費業，最終促進經濟循環，提高普通群眾的收入，增強幸福感。其次，對于由于拆遷、炒房等擁有多套房產的拆二代、炒房客，通過房地產稅使得他們為社會納更多的稅，調節過高收入群體，維護社會的公平正義。最后，通過房地產稅，使得擁有多套住宅用于投資的富人拋售房產，有利于普通群眾購買稀缺、優質、價低的房產資源。通過房地產稅來增加富人住房閑置的成本，從而將閑置資源流轉利用，猶如一輛正在行使的公共汽車，有座位的乘客一下車，空位便可被別人占據，從而最大程度上減少資源浪費的現象。這種資源優化的措施可極大地促進了城市的繁榮與發展。