環境污染損害賠償社會化的完善路徑

任德坤 吳喜梅

［摘 要］改革開放以來，我國在經濟方面創造了舉世矚目的成就。但事物的發展總是一體兩面的，在經濟方面光鮮亮麗的成績單背后，發展所帶來的環境問題也在近些年來集中式爆發，生態文明建設工作面臨著巨大挑戰。環境污染損害賠償問題阻礙著我國生態文明建設的推進。環境污染損害賠償責任社會化是化解該問題的重要方式，然而在社會化的過程中不可避免地出現了一些問題，如何解決成為當前工作的重中之重。

［關鍵詞］環境污染損害賠償；社會化進程；生態文明

［中圖分類號］D922.68 ［文獻標志碼］A ［文章編號］2095-0292（2023）06-0066-05

［收稿日期］2023-09-20

［作者簡介］任德坤，鄭州大學法學院碩士研究生，主要從事環境與資源保護法學研究；吳喜梅，鄭州大學法學院教授，博士生導師，主要從事環境與資源保護法學、國際法學、國際環境法學研究。

隨著幾十年來我國工業化、城市化的不斷推進，生態環境高風險時期也逐步到來，生態環境問題頻發。嚴峻的現實形勢下，黨和國家高度重視生態環境問題，從宏觀方面進行調控。近幾年來來我國也相繼印發《生態環境損害賠償制度改革試點方案》《生態環境損害賠償管理規定》對環境損害賠償進行了框架式的規定。然而現實中，環境污染損害賠償基于其當事人的不平等性、損害后果的嚴重性和污染過度復雜性等特點［1］（P35），再加上環境污染往往涉及歷史遺留問題，導致責任承擔者難以確定以及即使確定也無力承擔等因素，使得難以滿足受害者的賠償需求和公眾利益。并且巨額的賠償往往超出企業的承受范圍，不利于企業的良性運轉。因而如何平衡雙方利益，尋找一種新的損害賠償路徑，成為如今環境損害賠償問題破局的關鍵。在此背景下，環境污染損害賠償社會化分擔制度就此出現。環境污染損害賠償社會化就是將環境污染損害設為一種社會公害，通過基金、保險等制度，在滿足一定條件的情況下，由責任人以及社會各主體乃至國家共同承擔消除此種損害的責任，保障在及時救濟受害者的利益同時，不過度損害加害者繼續發展的能力的一種機制。

一、環境污染損害賠償社會化的必要性

（一）維護社會公共利益的需要

環境侵權不同于傳統侵權中損害賠償介于特定的當事人之間，但鑒于環境污染損害涉及面廣、影響力度強以及造成損害嚴重等特征，環境損害賠償往往涉及部分地區不特定多數人的利益。如果僅僅依靠“污染者負擔”為原則的責任承擔方式，無法負擔因環境損害造成的賠償責任。巨量的賠償使得加害人無力承擔，喪失了可持續發展的能力。不僅無法維護公共利益，而且造成社會經濟問題，進一步影響民生。如果繼續堅持“污染者付費”的原則，將生態環境損害的責任局限于加害人，那么將會造成公共利益的進一步受損。因而，通過環境損害賠償社會化的方式來分擔風險，是維護社會公共利益的現實需要。

（二）環境污染損害賠付不到位，彌補資金缺口的需要

當下，我們正處于生態環境問題高發期，生態修復市場規模逐步擴大。但是環境污染損害賠償卻常常不到位，即使中央財政不斷加大轉移力度，仍無法解決資金缺口，嚴重影響了生態修復工作的推進。據不完全統計，我國早在2020年生態修復市場規模就超過了4000億元。然而，根據財政部相關數據，2022年多項生態環境治理資金預算約為650億元。雖然，中央層面對于生態環境修復的資金支持也逐年增多，但面對資金需求量巨大的生態修復工作也難免捉襟見肘。例如，安徽淮北市綠金湖采煤塌陷地治理項目雖然獲得了中央財政專項資金3.2億的財政支持，但仍然面臨著二十多億元的資金缺口。并且，當今許多生態環境修復工作均涉及歷史遺留問題，生態環境經過了多年、多人次的破壞，責任主體根本無法確定，成為了“歷史欠賬”。生態環境修復的責任落在了政府的肩上，進一步加大了資金缺口。除此之外，鑒于生態環境修復工作的重要性，生態環境修復也關系著人民福祉，也無法“節流”控制支出。無法“節流”，那就必須“開源”，即需要擴寬資金來源渠道，通過社會化的方式來保障生態修復資金安全。

二、我國環境污染損害賠償社會化存在的問題

（一）環境污染損害賠償基金制度

1.基金制度缺乏國家層面的立法保障

目前，我國環境污染損害賠償基金制度模式根據設定主體可以分政府主導和民間自發組織的基金，根據生態環境要素區分又可分為綜合性基金和單一性基金。有關環境污染損害基金的構建仍然存在諸多難題。一方面，雖然有環境污染損害基金的規定數量不少，并在近幾年相繼出臺了《生態修復資金管理辦法》《土地基金管理辦法》，但依然缺乏國家層面關于環境污染損害基金的專門法律對生態修復基金進行明確規定。例如，《生態修復資金管理辦法》明晰了生態環境損害賠償金性質、來源等方面，規定將生態損害賠償金上繳國庫，從一定層面上來講規范了生態修復資金。但依然沒有對環境污染損害基金的性質、來源、管理、監督等重要事項進行統一規定。并且其將生態損害賠償金簡單的上繳國庫，混淆了國家作為生態環境賠償金的“代為管理者”而非其所有的角色定位。另一方面，有關環境污染損害基金的模式眾多，從行政機關主導到司法機關主導再到社會自發組織的基金層出不窮。彼此之間缺乏行之有效的溝通連接機制，無法形成合力。

2.資金來源單一

從資金的來源渠道來看，行政收費為目前環境污染損害基金的主要來源，社會力量參與較少。環境稅、環境責任保險、生態產品價值實現等未納入基金中。其次，《管理規定》明確規定將生態環境損害賠償金納入國庫管理，進一步縮減了生態修復基金的來源渠道。生態損害賠償金作為救濟生態損害的華為話表現形式理應當?？顚Ｓ?，簡單的將其收歸國庫并于稅收混為一談既違背了其性質，也不利于環境污染損害基金的渠道擴展。

3.基金的收益不足

設立基金的一大目的就是通過其經營活動和投資實現資金的增值，從而彌補生態修復的資金缺口。然而因缺乏行之有效的環境損害賠償基金的經營投資體制，過度依賴基金設立之初財政轉移的資金，現實中大多數基金都處于“坐吃山空”的狀態，資金未動起來、轉起來，增值能力弱。長此以往，環境損害賠償基金的未來發展將于設立其時的期望背道而馳。

（二）環境污染責任保險存在的問題

環境責任保險作為重要的生態損害修復社會化主體，雖然起步較晚，但近些年來在我國的發展也十分迅速。國家層面的實踐與嘗試始于2007年的《關于環境污染責任保險工作的指導意見》，提出在地方開展環境污染責任保險試點工作，第一次明確提出在我國范圍內建立環境責任保險制度。自從正式啟動試點工作以來，多省根據當地具體情況發布了指導本地進行環境責任保險的相關文件，并且在制度設計、實施等多個方面取得了一定的突破，很大程度上緩解了生態修復的資金壓力。隨后，在2014年修訂的《中華人民共和國環境保護法》第五十二條明確提出鼓勵投保環境污染責任保險，并且在2018年由環境部審議通過的《環境污染強制責任保險管理辦法（草案）》（以下簡稱《管理辦法（草案）》），相關立法建設正在有條不紊逐步推進。然而，由于我國環境污染責任保險起步較晚、發展歷史較短，在實踐中存在著賠付率較低、缺乏完善的法律體系等諸多問題，總體上并未達到預期。

1.法律機制的不夠完善導致“內需不足”

如上文所述，我國環境污染責任保險的立法嘗試眾多，但相關的立法體系發展滯后，尚無專門的法律法規對環境污染責任保險的各個方面做出明確而細致的規定，這使得環境污染責任保險的市場開發缺乏法律的保駕護航。即便國務院部委出臺了《環境污染強制責任保險管理辦法（草案）》，但鑒于其只是指導意見，缺乏法律效力，難以對抗《環境保護法》中倡導性規定。種種因素導致環境污染責任保險的發展缺乏“內需動力”，只能依靠政府的“行政命令式”強制推動。反映到實踐中去，就是相關企業以及負責人缺乏環境法律責任意識、缺乏投保積極性，企業投保金額與先發國家差距較多。例如2017年我國環責險規模僅為3.2億，而同期美國每年的環責險收入超過了50億美元［2］（P2），差距顯而易見！

2.保險公司承包范圍有限、賠付率低

實踐中，保險公司為了規避責任，嚴格控制承保范圍。一方面，大多數環境污染責任保險將漸進式污染列為除外責任，只承保突發意外環境污染事故所導致的賠償責任，而且還排除了環境資源損害賠償責任。保險公司通過風險規避的方式導致企業很難得到相應的賠償，直接影響了環境賠償率，從而導致了企業對于繼續投保的意愿降低。另一方面，基于環境損害涉及面廣、損害亦有逐步擴大的特點，從而導致環責險的風險評估技術難度大［3］（P89-96）；再加上環責險的承包額巨大等因素，保險公司為了確保保費能夠覆蓋賠償費用，不得不通過提高保險費用的手段來規避風險，進一步熄滅了企業對于環責險的投保熱情［4］（P70-73）。

3.除外責任中安全隱患責任歸屬不合理

《管理辦法（草案）》簡單的將安全隱患未整改責任歸屬于被保險人是否合理有待商榷。首先，根據《保險法》第五十一條第二款規定：保險人可以按照合同約定對保險標的的安全狀況進行檢查，及時向投保人、被保險人提出消除不安全因素和隱患的書面建議。被保險人不是應當按照保險人的建議進行整改，而是享受接受與否的權利，這條規定實際上是增加了被保險人的義務。其次，安全隱患責任風險實質上歸屬保險人。根據《保險法》第五十一條第三、四款規定，被保險人對于安全隱患不具有消除義務，而是應當對保險人的消除行為進行配合，只在有在被保險人不履行配合義務的前提下，保險人才可以通過增加保費和解除合同兩種方式維護權益。如果保險人在這種情況仍然繼續承保，也就意味著其接受了這種風險，那么安全隱患未整改不應當成為除外責任。而且《管理辦法（草案）》是環境部審議出臺的部門規章，效力低于屬于法律的《保險法》。因此，《管理辦法（草案）》的將安全隱患未整改列為除外責任有所不妥。

三、國外環境損害賠償社會化制度的經驗

（一）美國《綜合環境反應、賠償與責任法》下的超級基金

美國在1980年通過的《綜合環境反應、賠償與責任法》（又稱超基金法）作為美國歷史上最為嚴格的環境損害賠償體系，其中有許多先進的方面值得我們借鑒?？傮w上來看，《超級基金法》其具有追溯性特征，即對于該法生效前污染環境的行為仍然具有追溯性，而且不受時效限制，污染環境者不能依靠時效來逃避責任。這一措施在解決歷史遺留問題上有一定效果。另外，為了超級基金能夠長久有效的運轉，杜絕寅吃卯糧現象發生，超級基金的使用也有嚴格的規定。譬如，1986年前對自然資源損害賠償申請使用超級基金的的條件極為苛刻，必須在用盡行政和司法手段之后仍無效果才可申請，并且在1986年修改之后，除了對于自然資源損害的評估費用，其他方面均予以禁止。從資金來源方面看，超級基金的來源渠道廣泛，將環境稅、聯邦財政資金、石油等某些行業征收的專門稅、罰款已經對于污染者的追索費用都納入其中，初始資金16億美元來源主要依靠政府財政、專門稅，后期通過不斷擴充形成良性循環。到1986年修訂之時，資金規模已達85億美元，其中有3億來自于基金利息。從管理與使用層面來看，《超級基金法》明確規定了管理體制和使用方面，雖然管理機構未作明確的規定，但賦予了美國國家環保局實施超級基金項目的權力。與之相對應的石油信托基金則明確設立了國家油污基金中心作為獨立信托基金法人對基金的來源和使用進行管理。另外也擴充了資金來源渠道，不僅依靠財政投入，也將石油稅、基金利息、罰款等作為資金來源。

（二）哥斯達黎加的森林基金

哥斯達黎加的森林基金是由本國政府于1996年成立，經過二十余年的發展，在基金運營和基金來源渠道等方面頗有成效。該基金由政府與私人合作成立基金理事會負責基金的使用、管理與監督，另外，其資金渠道也十分豐富。森林基金不僅包括常規的國家財政支持，而且也將公眾或者私人公司作為其資金來源。譬如，弗羅里達冰雪農場保護組織每年提供4.5萬美元的資金支持［5］（P2）。除此之外，森林基金還將社會捐助、生態產品價值實現等方面作為資金來源渠道。豐富的來源渠道以及市場和政府結合的管理體制是森林基金能夠發揮效用的重要手段！

（三）美國環境責任保險

美國的環責險發展早，實踐案例多，雖然并未有統一的立法對其進行規定，但借助于多個環保單行法對其進行規定，已經形成了一個相對完備的環責險法律體系。從承包范圍來看，雖然經歷兩次改革后，累積性的環境污染依然排除于保險責任范圍外，但是在實踐中，法官做法莫衷一是。尤其是面對嚴重的環境問題時，往往采取不利于保險人的解釋。

從承保機構來看，與我國沒有專業的環責險承保單位不同，美國采用專業的環境保險機構予以承保。不僅于1988年成立了一個專業承保環境污染風險的環境保險公司，而且針對于漸進式的環境污染責任無人承保的困境出臺專門的政策性保險公司予以化解。

從除外責任來看，美國責任保險承保的范圍也極為嚴格。譬如，《超級基金法》就將傾倒有害廢物的責任排除在保險人的保單之外，由當前的土地所有者承擔。另外，美國的環境責任保險也通常將被保險人自己所有或者持有的財產因為環境污染而遭受的損失作為除外責任予以規避風險［6］（P55-57）。與法律規定的不同的是，有的美國法院的判例從公共健康與安全的角度處罰，認為公共利益高于保險單的規定，除外責任不能排除保險人對被保險人的責任。

從社會化運作來看，美國采取了設立專門的基金的措施來分攤保險公司的承保風險?；馂榄h責險做好了兜底保障工作，兩者相得益彰，使得保險公司可以在降低保費的情形下能夠覆蓋賠償，從而增強企業投保的熱情。

（四）歐盟環境責任保險

歐盟的環責險發展十分成熟，其中具有代表性的為德國、瑞典。

德國的環責險制度一直是激進、嚴苛的代表。首先，“德國將累積性污染引起的損失”列入了承包范圍。其次以列入特定名錄的方式強制經營者采取保險措施，并且對不遵守規定投保的經營者予以刑事處罰［7］（P47-50）。更為嚴苛的是經營者對于可能造成某種危險的停運設備等也應當采取相應的措施防止危險。

瑞典的環責險極為嚴格，采取了同美國相似的模式，即強制責任保險為原則。略有不同的是瑞典的環責險承擔是侵權責任的補充責任，也就是說只有在通過侵權訴訟得不到賠償時，保險才發揮作用。另外對于未按照要求繳納環境損害賠償費的企業，在滿足時間條件的情況下保險人有權向監督機構報告。監督機構相應的督促企業履行責任，處以罰款，而且對于監督機構的命令也不得起訴。

四、生態損害賠償社會化的完善措施

（一）環境損害賠償基金制度完善路徑

1.通過立法保障基金運轉

無論是美國超級基金還是哥斯達黎加的森林基金制度全都是借助于一套專門性的法律來構建的，并且都取得不錯的效果。目前，我國有關環境損害賠償的基金立法十分分散，并且多為國務院各部門頒布的規范性法律文件，彼此之間的規定有時候還會沖突，嚴重阻礙了基金制度構建的推進進程。另一方面，有關環境損害賠償基金的性質、來源、管理、監管等多個方面尚無框架式規定，多種基金處于“頭痛醫頭”“腳痛醫腳”的境地，無法正本清源。只有通過完善的立法保障，才能確保基金能夠有條不紊的運營。因此，我們建立一部國家層面的專門性法律來保障環境損害賠償基金制度的勢在必行。

2.擴寬基金的資金來源渠道

資金充足是環境損害基金能夠運營下去的必要條件，但目前我國基金的來源過于單一，過度依靠國家財政支持，無法形成良性循環，長此以往可能難以為繼。美國的超級基金法擺脫了過度依賴聯邦財政的窠臼，將各種專門稅、基金利息、罰款等納入資金池，實現了“錢生錢”。哥斯達黎加的森林基金則通過將生態產品的價值實現進一步豐富了資金來源渠道。因此，我國基金的資金來源不僅應當包括中央財政支持、社會捐贈等，還應當將環境保護稅、基金利息納入其中保障基金的可持續發展。另外，生態環境損害賠償金有“專款專用”的性質，當今收歸國庫的做法有所不妥，理應當納入生態環境損害基金中。符合法律規定的基金的投資收益也可以作為擴充資金池的重要來源。除此之外，美國超級基金法針對年收入超過兩百萬美元的企業，按照營收額征收環境稅。雖然該項稅收在之后予以取消，但仍然給我們提供了一條思路。即，對可能對環境造成損害的企業按照其營業額征收相應的稅來確保基金資金充足。

3.建立健全環境損害賠償基金使用、追償機制

環境損害賠償基金并非在任何情況下均可使用，也應當設置前置條件。譬如，美國超級基金法為了防止資金支出超過資金總額，規定只要在責任方無力承擔、無法確認以及不可抗力、戰爭等引起事故的情況下，超級基金才能介入。因此，應當將責任方無力承擔、無法確認以及不可抗力、戰爭設置為基金啟動的前置條件。與此同時，對于責任方無力承擔、無法確認的情況，基金先行承擔責任后也應當獲得相應的追償權，在責任方獲得承擔能力或者確認之后行使權利，進而保障基金的可持續性。

（二）環境損害責任保險的完善路徑

1.彌補立法缺失

通過發達國家的經驗來看，一個完善的環責險法律體系是其能夠發揮效用的制勝法寶。無論是美國還是歐盟，都有強有力的法律支持環責險的開發、應用。同時，鑒于《管理辦法（草案）》只是指導意見，缺乏強有力的法律效力，其內部規定又與高位階的《保險法》相沖突［8］（P1-4）。我們應當制定高位階的、專門的環責險的法律，明確其具體程序、賠償范圍等方面，為環責險的未來發展保駕護航。

2.多元化的環境污染強制責任保險承保機構

承保機構的選擇也是關乎著環責險能夠平穩發展的重要因素。目前，國際上承保機構的模式選擇大致可歸納為三種形式：一是成立專門的環境污染責任保險機構，二是由多個現有的保險公司成立環境污染責任保險的聯保集團，三是由現有的保險公司自愿承保。譬如，美國就成立了專門的承保機構對環責險進行管理［9］（29-31）。但基于我國環境污染數量多、情況復雜等現狀，可以采取多元化的承保機構承保模式。即不僅設立專門的承保機構對于一般的環境污染承保，針對于漸進式環境污染則通過財政支持的方式由政策性承保機構承擔責任。另外，對于現有保險公司自愿承保模式也應當充分發揮好市場化優勢，彌補專門的承保機構機制上可能存在的僵化，起到替代作用。

3.優化除外責任的設置

現階段將被保險人的安全隱患的整改責任不履行列為環責險的除外責任不僅與《保險法》的相關規定不符，而且擴大了保險人的權利邊界。在此我建議，應當將整改責任的建議權交由相關的行政機關行使，只有當相關行政機關對安全隱患提出整改意見，被保險人仍不整改的，再將其歸于除外責任。

4.實行差別保險費率

當今，我國環責險發展緩慢、企業投保熱情較低的一大原因就在于保險費過高且為固定費率，因此有人提出實行完全自由的保險費率，通過市場化的手段來解決此問題。但是，盲目的實行完全自由的保險費率，可以會造成市場的混亂，效果反而與我們的預期背道而馳。因而，市場需要的是一套相對的自由的保險費率制度［10］（P29-31）。而差別保險費率恰恰滿足這個要求。差別保險費率就是環保部門根據投保企業的行業差別、同行業內部差異實習差異費率，加以借助一定的量化指標實行可浮動的費率。具體而言，就是根據不同行業的污染環境的風險大小確定不同的費率，再根據企業對于環境問題的重點程度、排污措施等在同種企業內實行差異化費率，然后根據環境風險、市場需求的變化以及被保企業的過往記錄及時調整保險費率來確保保險費率適應市場需求。另外，實行差別費率要求保險公司擁有專業的技術人員對風險進行評估，風險評估的準確性是該制度能夠發揮效用的前提，因此，環境污染風險評估專業技術人員的培養也不能懈怠。

［參 考 文 獻］

［1］劉倩，季林云，常紀文，等.環境損害鑒定評估與賠償法律體系研究［M］.北京：中國環境出版社，2016.

［2］王政，張天楊.環境污染強制責任保險除外責任實然評析——基于《環境污染強制責任保險管理辦法（草案）》的思考［J］.湖北經濟學院學報，2023，20（8）.

［3］張瑞綱，倪興蕓.我國環境污染責任保險制度建設研究［J］.西南金融，2019（9）.

［4］賈君望.環境侵權損害賠償社會化的研究［J］.環境保護，2017，45（8）.

［5］武靖州.國外生態補償基金的實踐與啟示——基于政府與市場主導模式的比較［J］.生態經濟，2018，34（10）.

［6］王向楠.美國環境污染責任保險的特點及借鑒意義［J］.金融與經濟，2015（9）.

［7］王學冉.國外環境污染賠償責任保險的制度涉及對我國的啟示［J］.上海保險，2012（5）.

［8］杜曦明，王緒瑾.我國環境責任保險研究［J］.市場周刊，2023，36（7）.

［9］宋源.論我國環境污染責任保險推行的困境與出路［J］.河北企業，2022（12）.

［10］賈愛玲.環境責任保險制度研究［M］.北京：中國環境科學出版社，2010.

The perfect path of socialization of environmental pollution damage compensation

REN De-kun， WU Xi-mei

（Zhengzhou University Law School， Zhengzhou 450000，China）

Abstract：Since the reform and opening up， China has created remarkable achievements in the economic aspects. However， the development of things is always two sides. Behind the bright results of the economy， the environmental problems brought about by the development have also exploded in recent years， and the construction of ecological civilization is facing great challenges. Among them， the compensation problem of environmental pollution damage is like a mountain in front of us， hindering the promotion of ecological civilization construction in China. The socialization of environmental pollution damage compensation liability is a panacea to solve this problem. However， in the process of socialization， how to solve it has become the top priority of the current work.

Key words：environmental damage compensation; socialization process; ecological civilization

［責任編輯 孫蘭瑛］