現階段義務教育“縣管校聘”的幾點思考

文/張寧

一、縣管校聘的意義

“縣管校聘”改革措施是針對當前教育人事管理工作現狀及未來教育發展趨勢做出的重大改革部署。該政策的科學有效實施可以減緩當前教師不易流動產生的學校活力不足,學校師生配置比例失調等矛盾,促進教師資源的有效流動,暢通城鄉一體配置渠道,進一步擴大優秀教育的覆蓋面,更深刻地體現教育公平[1]。

首先,“縣管校聘”政策有利于解決師生配置比例失調問題。措施開展前,一方面，教師此時是“學校人”而不是“系統人”不易流動,所以很難改變這城鄉之間師生配置比例問題。另外一方面，縣城學校出于自身學校發展,減輕授課壓力,提升教學質量的需求會招聘一些社會上的代教,這導致了國家資源的浪費。新改革實施后,當地教育局或者教育系統會根據學校學生實際數量及未來學校周圍生源的發展變化趨勢重新核定學校編制數。接下來通過設定崗位,進而引導教師有序流動,極大解決了城鄉之間的師生配置比失調問題,使各方學校得以更加合理地開展教學,保證教育教學質量和實現教育資源最大化。

其次,“縣管校聘”政策有利于滿足教師自身發展需要。馬斯洛的需求分層學說認為人的需求從低等向高層次方面發展。大部分在城市義務教育階段工作的老師,以及除少部分家境較富有的教師對于社會、家庭尊重等需要外,其余生活的大部分精力都是放在了掙錢養家方面,以及關心家長的贍養問題、對孩子的教育問題、家人良好的醫療保障條件等。“縣管校聘”的改革,有利于促使流動師資提高自身教育水平和對環境適應能力。此外,在職稱評定上,拿我們市區學校為例，市區教師申報高一級職稱的條件是要有不少于兩年的農村工作經驗。流動教師在鄉村任職期間可以享受當地相關補助政策。另一方面,大部分縣城教師包括縣城優秀教師雖然在所在學校評上了中高級職稱,但是相應待遇沒有得到落實,那么他可以通過競聘上崗等方式聘任到縣城薄弱學校或者農村學校來獲得更好的待遇。當然,另一方面，農村教師可以通過不同的競聘手段回到縣城任教,以獲得更好的工作環境與平臺、更方便的生活等。“縣管校聘”的這種雙向選擇流動機制滿足了各類教師生活和個人專業發展的需要。

最后,“縣管校聘”有助于促進教育均衡化,深刻體現教育公平。受當前城鄉二元格局的沖擊,有學者指出教師來源的城鄉差異、校際隔閡、城鄉教師結構性失調等現象長期影響到義務教育的優質教育資源均衡開發,各家庭在子女教育方面展開盲目的攀比與競爭。另一方面,政府出臺的一系列與人才選拔和培養有關的制度設置和教育政策加強了社會資本和家庭文化、經濟對孩子在教育獲得和學校學業成就獲取的作用。長此以往,教育事業的發展進入非良性循環的趨勢中,教育公平問題凸顯。“縣管校聘”這項政策使得教師的身份歸屬發生改變,由“學校人”變成“系統人”,由“一成不變”到“隨時會變”。在各類政策的引導下,優質教師資源流向薄弱學校、農村學校，這在一定程度上提高了縣域教育公平程度,從實際上詮釋了教育公平的內涵。

二、縣管校聘的困境

首先,“縣管校聘”政策層面存在有一定的困境。從宏觀上來看,影響“縣管校聘”制度實施的首要因素、前提和基礎是教育政策。雖然截止到目前,國內許多省市已經相繼制定了各主管部門共同出臺的教職工輪崗交流專項文件,但許多省市的政策文件中“縣管”范圍不明,教師以專業、職務、數量相等的時間開展跨校交流,有關制度問題沒有得到妥善處理；促進政策法規落實與執行的完善的機制缺乏呈現,且缺乏可操作性。有專家發現部分教育行政部門片面地將教師看作物質化的教育“資源”,忽略了教師本身的能動性、激發性和情感因素,這不利于將教師轉變成為變革中的積極推動和落實因子。而且,現階段的中小學教師流動忽視了副科教師的發展需要；此外,由于教師流向與學歷、職稱和績效掛鉤,加之一些學校的執行方式不夠科學、公平,違背了“縣管校聘”的初衷,把教師交流輪崗變成了教師績效與人際關系的公開競爭,變成了對部分教師的“發配”或淘汰,從而導致縣域內教育師資的“馬太效應”[2]。

其次,學校層面對于“縣管校聘”的實施也有深刻的影響。造成“縣管校聘”與教師交叉輪崗現象的最主要原因,在于教師的機會成本。由于社會對教師職業成長的高要求,加之在同個區域中的校際差距較明顯的現象出現,部分教師不愿選擇相對較為落后的或薄弱院校。有學者指出,現實實踐中,很多學校以行政為主導來決定學校輪崗人員名單,交流輪崗沒有作為經常性制度,而是對少數教師進行輪換,這是“縣管校聘”管理體制的最大阻礙之一。再有,各學校的領導對于“縣管校聘”是否利于學校發展也存有疑慮和不安。優秀教師是學校的寶貴資源,多數優秀學校的領導并不希望本校優秀教師參與交流輪崗；而對于水平相對落后的學校而言,校領導既渴望優秀師資的注入,同時也會顧慮人員流入的管理難處。“縣管校聘”后期的評審標準、督查評審激勵機制以及學校師資交流課題的執行能力,均還有待于后期考查。更值得關注的是,“縣管校聘”教師交流輪崗的實際執行過程中,執行主體并沒為教育均衡的大格局著想,更多的是因為一紙行政命令。

最后,在作為政策的執行者的教師層面上也存在著一定的落實困境。參與交流活動的老師必然會面臨發展問題,如交流機制的產生,將使得一直參與交流活動項目的老師沒有歸屬感,對其交流氛圍的適應、自身素質的發展都產生一定的影響。現實中由于受教師多種心理因素影響,教師流動意愿差強人意。老師在工作位置上的慣性心態、事業與家庭矛盾,擔心失去成長機會等原因降低了教育流動能力。作為優質老師資源相對緊密的城市學校,內部老師人群的流轉意向較為薄弱,部分老師甚至出現抵觸的問題。“縣管校聘”優惠政策中老師“管用分離”與我校自主監督管理形成沖突。“縣管校聘”跨區域交流使得老師的認同感弱化,對老師的未來發展、校園的教育以及跨校教育質量,均有可能形成影響。

三、縣管校聘的對策

1.健全“縣管校聘”的制度,提高實際操作性

首先,從宏觀層面考慮,國家有關方面應該及時發布“縣管校聘”改革專項政策文件。所以,應該從高位出發,做好頂層設計工作,早日從全國方面出臺科學合理、成體系的“縣管校聘”相關政策文件。其次,在政策實施方面,還必須提高區域內部“縣管校聘”政策措施的現實針對性。縣區部門在有關政策的制定進程中要摒棄對其他部門政策措施的過度依賴與效仿,要立足現實,始終以現實問題為指導,超前性的預見區域內部“縣管校聘”變革可能性會發生的情況,根據本地經濟社會文化發展及其教育現狀制訂出可控的、適合本土教育生態的“縣管校聘”政策措施改革方案。除此之外,“縣管校聘”變革的相關政策措施還需要繼續健全。“校聘”環節是“縣管校聘”政策實施的困難與關鍵,其存在的問題主要體現在：一方面是優質學校師資不愿意去薄弱學校,而城鎮老師又不希望去鄉村學校；另一方面是落聘老師的安置問題，需要從基本的政策角度來回答這些問題。筆者認為可以一方面完善教師布局調整,合并范圍內薄弱教師,加強農村教師的補貼力度和職務評聘的力度,努力提標擴面,通過提高工資、提高待遇等實際方面引導城市師資與鄉村師資公開競聘。同時也要穩妥安排落聘人員,打消競聘老師的思想疑慮。加強對落聘教師的培養與學習,激勵落聘教職工主動應聘,同時針對一些確實無法再勝任學校教育工作的落聘教職工,對他們做好政治教育思想安撫,并盡力支持其進入社區再就業或者對落聘教師做好新的就業培訓。此外,由于“互聯網+”時代和“大數據”時代的來臨,中國網民數量迅速增長,相關部門還應該發展相關的平臺,引導社會大眾主動為“縣管校聘”制度建言獻策。

2.完善政策監督體制,規范執行者的利益行為

需要進一步完善改革機制,以規范變革行動人的利益活動范圍。筆者認為對變革行動人的監管,在內涵上大致包括兩個：一是落實監管那些在改革中的消極懈怠、不作為的變革行動者；二是實施監管變革行動人在改革中的徇私活動。具體可從如下幾個方面著力完善“縣管校聘”改革發展監督機制：首先,監察縣教育局、人社局等政府部門在改革過程中的行為表現,強化監督機制的權威，加強對不同政策執行主體的問責力量,縣政府機構層面可以設立新部門，成立“縣管”的行政監督組織。重點督查其作為“縣管校聘”管理改制的主要實踐者是否履行了相關的社會責任,重點核查是否與上級部門虛與委蛇,以及在改制的過程中有沒有存在權利濫用的情形；落實監管重心放在人社局、財政局、中央編辦等地方行政部門是否全力協助地方教育部門進行“縣管”。再次,設立“校聘”執行監督機制在學校教育機關之內,設立學校“縣管校聘”教師代表大會和職工代表會或設立相應區專職督導組負責管理督導區域內公辦中小學校。為了保證“校聘”的透明、公平和正義，針對在“校聘”進程中出現消極懈怠、暗箱運作、因公徇私的學校教育管理人員應嚴厲指責與處置[3]。

3.科學健全素質教育績效評估機制,引導大眾建立合理的素養教育觀

眾所周知，制約著教學行政、學校和班主任老師課堂教學表現決定的主要風向標,是我們自己的課堂教學績效與評價管理系統。雖然素質教育的主張已經被明確提出了很多年,并已納入國家的基礎教育體制當中,但當前國內仍然存在“學生考試成績至上”“提高學生分數至上”等與素質教育發展相悖的教育現況。實行“縣管校聘”管理改革中,這個分數至上的考核文化極易出現兩種極端情況：一方面,教學工作行政部門和校方懼怕變化會直接負面影響老師的績效以及學生的成績，對“縣管校聘”措施沒有落實甚至弄虛作假的應付；另一方面,該校老師們希望競聘業績,也想要利用學生成績積分來展示自身的教學水平,最終有可能間接地把應試教育的效果發展最大化。因此,為了使“縣管校聘”策略措施在實踐中不至于走偏走遠,必須主動回應中共中央的戰略號召,轉變現行的教學考核評估體系。具體可以有以下幾點：第一,在教育行政層面上考慮。即對區域教學行政的考核不要僅僅以當年全區域的畢業生的升學率作為重要考核依據。提升教育比率的確可以從某種程度上體現出一定區域的教育教學管理水平,但這并不是唯一的標準。結合相關教育教學經驗，在考核中,也要把區域內義務教育事業均衡發展的現狀、學校控輟保學現狀、小學薄弱校改造現狀和該區域內居民教育情況等因素作為主要考慮點。其次,對于某個學校的考核，除看該校的綜合素質教育效果以外,在教學主管對義務教育管理工作及中小學校學生實際情況的整體綜合性績效評價工作過程中也要著力注意該學校教育的校風、班風、學風、教風及其對學校教育主管團隊的集體凝聚力等現狀,并要以發展的目光，全局的意識，把學校發展的實際情況視為評價該校的關鍵因素。再有,個人主張拔除應試主義之風的頑疾,需以社會大眾的思想觀念轉變為突破口,用合理的政策和官方輿論引領社會大眾建立合理的素質教育觀,并辯證地對待中小學生的成長和發展，正確看待成功人生等的定義，積極發揚正能量，正確看待分數。社會大眾對學生分數和高校升學率的超高期望值,是應試主義之風經久不衰的主要原因。因此,轉變大眾觀念對于教育的科學導向也是有重要的輿論影響的[4]。

結語

綜上所述，義務教育階段“縣管校聘”政策對于國家整體教育體系的發展有著較強推動性作用和優化作用。目前來看，即使在具體落實過程中存在一定的困境與阻礙,多方面因素會影響政策實施效果,但是在完善化的實施方案、合理化的實施機制與管理策略輔助作用下,縣管校聘政策體系將會逐漸完善,以合理且科學的方式進一步深化教育公平的要義,推動我國基礎教育資源配置的不斷優化,教師的核心素養與教學水平逐步提高,從而促進實現教育優化與均衡發展的根本目標。為我國“科教興國”戰略的進一步實施提供了新思路和新方向，有利于我國教育事業向更快更優更科學的方向發展，具有鮮明的時代特征和意義。