基于全民健身公共服務供給的城市體育公園發展研究

羅金鳳 陳力全

（1.牡丹江師范學院體育與健康科學學院，黑龍江牡丹江 157000；2.衢州職業技術學院文化旅游學院，浙江衢州 324000）

十八大以來，黨中央領導堅持把全體人民的身心健康放在國家戰略優先發展地位，推動全民健身和全民健康深度融合。如今人民群眾對于健康的理念認識和重視程度也上升到一個新的高度，人們對于通過體育鍛煉加強身體素質的需求空前高漲，但是全民健身公共體育服務供不應求的問題仍然突出。隨著我國城鎮化水平的不斷提高（截至2022年末，常住人口城鎮化率達到65.22%[1]）以及現代城市中人們工作和生活節奏不斷加快，城市體育公園憑借其地理位置的高可達性和“生態+體育”的組合空間形態成為了近年來體育空間的新熱點。2021 年10 月國家發展改革委、體育總局等7 部門聯合發布《關于推進體育公園建設的指導意見》(以下簡稱《意見》)進一步指出：到2025 年，全國新建或改擴建1000 個左右體育公園，逐步形成覆蓋面廣、類型多樣、特色鮮明、普惠性強的體育公園體系[2]。2022 年3 月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于構建更高水平的全民健身公共服務體系的意見》指出，推動體育公園向公眾免費開放，在現有郊野公園、城市公園中因地制宜配建一定比例的健身設施[3]。這是基于城市體育公園有助于擴大全民健身公共體育場地設施供給，滿足群眾便捷化、多樣化、生態化的體育健身現實需求，解決“健身去哪兒”“場地爭奪”等痛點和難點問題，對于助力實現“健康中國”“體育強國”戰略目標有著深刻的現實意義。但是，由于我國體育公園研究起步較晚，體育公園的建設管理還處于初步探索階段。仍然存在總體體量不足、管理不規范、資源浪費和閑置、支撐資金不足等問題，與人民群眾豐富的體育健身需求之間的矛盾逐漸凸顯。

1 城市體育公園的概念

城市體育公園發展至今，其概念定義在學界尚未達成共識[4]。國外學者引用最多的是《世界公園》（1992）里的相關描述：將體育運動元素如運動設施、運動場館設在風景旖旎的綠色園林空間中，在吸引城市居民來此游憩、進行積極休息的同時，可在這些場地設施中舉辦系統的體育訓練活動、體育表演和競技比賽及保健活動[5]。《意見》中將體育和自然生態兩個元素相互交融視作一體，更加強調新時代下體育公園需要滿足人們多樣化需求的復合功能。城市體育公園是在城市規劃區內建設發展的體育公園。結合《世界公園》《城市園林綠地規劃》《意見》等解釋，文章將城市體育公園界定為：在城市規劃區范圍內，將各種體育元素如符合一定技術標準的運動設施和運動場館，與自然生態環境融為一體，形成兼具生態保護、健身鍛煉、賽事表演、運動休閑、娛樂游憩、社會交往、防險避災等多功能開放性的綠色空間。

2 全民健身背景下我國城市體育公園的發展價值

2.1 緩解全民健身場地困難，滿足全齡段多樣化需求

全民健身場地設施是開展群眾體育工作，增強群眾體質的重要基礎。而“去哪兒健身”“一場難求”的現實矛盾指向我國體育場地仍處于供不應求的困境中，在用地緊張的都市圈內如何擴大體育場地也成為了亟待解決的一大難題。截至2021 年底，全國體育場地共有397.1 萬個，全國體育場地面積達34.1 億m2，人均體育場地面積為2.41m2[6]。然而距離《“十四五”時期全民健身設施補短板工程實施方案》提到的“到2025 年，全國人均體育場地面積達到2.6m2以上”的愿景還有一定距離，需要政府、社團組織、市場、市民等多主體持續發力。建設城市體育公園能夠彌補全民健身場地不足的短板，有效擴大全民健身公共服務供給。《意見》明確了體育公園建設數量目標、38 個省（區、市）的具體建設目標以及四類區域（中心城市、縣城、中心鎮、一般鎮）的建設規模和布局要求，為各地城市體育公園建設明確了發展方向。城市體育公園作為社區開放式的公益性體育項目，為廣大市民提供優美的生態環境、充足的體育場地、完善的體育設施、豐富的體育項目，在未來有逐漸衍生為城市生態體育綜合體的趨勢。

2.2 營造全民健身運動氛圍，調動市民鍛煉的積極性

如今，“全民健身”促“全民健康”已成為全社會共識。全民健身是全體人民增強身體素質、追求健康生活的基礎和保障，人民的身體健康是全面建成小康社會的重要內涵。根據全民健身活動狀況調查結果顯示，2020 年全國經常參加體育鍛煉的人數比例為37.2%[7]，數據表明仍有大量的人群缺口有待提高，距離實現“全民健身”國家戰略還有很大距離。城市體育公園旨在構建市民家門口的運動空間，具有低參與門檻和高可達性的特點，為市民參與體育鍛煉提供了便捷豐富的公共體育服務。城市體育公園的熱建熱享在滿足現階段市民健身需求的同時，也有助于激發全民健身意識，營造全民健身新場景，引領全民健身新風尚。公園是城市的脈搏，城市體育公園兼具宜人的生態自然環境和多元化的運動場景，將吸引更多人參與到運動健身中來，享受體育帶來的樂趣。

2.3 促進身心健康和諧發展，推動全民健康戰略實施

《世界衛生組織憲章》將“健康”定義為“一種身體、精神和社會完全安樂的狀態”，強調了人的健康應同時滿足身體、心理、社會三個維度的健康標準。首先，體育鍛煉對市民身心健康具有促進作用。但是顯而易見的是無論是從個體參與體育鍛煉的主要動機，還是從體育運動對于人體影響的可視化評判指標來看，體育鍛煉更加強調健康的身體維度。其次，生態公園對市民身心健康具有促進作用。相關研究表明，個體心理、生理恢復程度與城市公園空間綠視率呈正相關，環境綠視率越高，個體身心恢復效果越好[8]。需要強調的是，城市體育公園對于個人的社會健康也起到了積極的促進作用，有利于城市居民社會資本的積累。城市體育公園主要由三種方式構成：一是由大型綜合的體育賽事場館后期改建而成；二是由一般體育健身場館和城市公園改建而成；三是專門規劃設計的小面積社區型城市體育公園。我國目前還是以小面積城市體育公園為主，為了響應國家“全民健身補短板工程”號召，在城市用地資源緊張的現實困境下，各地積極利用城市的金角銀邊改建成親民便利的社區型“迷你”城市體育公園。這種靠近社區的城市體育公園主要服務周邊半徑的社區居民，通過開展體育鍛煉能夠有效增加社區成員之間的聯系，維系社區成員與成員之間、成員與社區之間的情感交流，幫助市民個體建立人際關系，擴大個體的社會資本網絡。通過社會資本的積累，從而從身體、心理、社會三重維度促進個體健康發展，推動全民健康戰略實施。

3 城市體育公園公共服務供需矛盾

3.1 區域間數量分布不均，場地供給不足

隨著全民健身上升為國家戰略，城市體育公園近幾年發展迅速，部分省市如廣東、江蘇、重慶和貴州等已經取得顯著的階段性成果。但是全國體育公園的總量和面積仍然較少，由于“體育公園綠化用地占公園陸地面積的比例不得低于65%”的規定，導致城市體育公園中體育空間被壓縮而面積不足，導致以城市體育公園促全民運動風尚的愿景難以更好的落實。在2021 年中國體育用品業聯合會發布的《2021 體育公園研究報告》中提到，江蘇和廣東的體育公園建設工作非常突出；重慶、貴州、廣西、安徽、福建和北京是成功試點的代表性地區；而其他地區進展則相對緩慢。由此可見，我國城市體育公園發展起步慢、總體量較小、地區差異大。根據最新的全國各省市人口排行榜顯示，山東、河南、四川都是我國的人口大省，但是這些省份城市體育公園的工作進展與市民需求存在較大差距，所提供的體育公共服務的數量與質量無法與其人數匹配。

3.2 體育元素特色不鮮明，同質化問題嚴重

目前我國城市體育公園存在建設內容趨同，體育元素特色不鮮明，同質化現象嚴重等問題。究其原因，一方面是規劃團隊缺乏專業的體育開發管理人員，前期規劃參與人員主要包括住房和城鄉建設、自然資源和建筑或園林規劃人員，通常采用一般性和基礎性體育場地設施供給，導致在實際建設中存在功能布局、流線組織和空間布局相似的情況；另一方面是地區政府部門重視具體的量化數據，在2025 年全國新建或改擴建1000 個左右體育公園的總體目標任務分別落實到各省市州，各地政府也面臨著巨大的挑戰和壓力，在財政支持有限的情況下，造成政府部門重數量、面積等可視化指標，輕體育公共服務質量和特色。在規劃建設目標上，應該舍棄“面子工程”，把建設成果量化指標轉換為以市民滿意度評價為工作評價指標。在開發管理理念上，需要意識到城市體育公園不僅是市民家門口的健身休閑新載體，同時也是城市文化的新地標和城市宣傳的新名片。

3.3 前期重量化指標建設，后期管控不到位

目前，我國的城市體育公園多由當地園林或城管部門進行維護管理，體育部門和體育企業參與程度較低，并且由于財政經費等客觀原因，后期管理不足或缺失，導致市民體驗感較差。在實際的運營管理過程中，體育部門和企業對于城市體育公園的管理，主要存在兩個困惑，一是“后續的運營維護經費該由誰出”；二是“面向市民開放該不該收費”。管理主體權責不明和管控監督不到位導致實際運營過程中，存在以下三個方面問題：（1）體育場地設施維護不到位。根據部分使用者反饋，有的場地存在不收費不管理的問題，雖然不收費降低了參與門檻，但是由于管理部門缺位，不文明使用、設施場地舊化損壞、暴力搶奪場地等相關問題得不到及時的管控和解決，同樣也會降低市民使用體驗次數。（2）運動安全管理缺位。因為城市體育公園公益性、開放性的特殊性，管理存在一定的困難，市民對于科學運動指導和運動損傷救助的需求得不到及時的滿足。（3）收費管理不規范。公益屬性與財政經費的矛盾和市場無序進入等原因導致收費問題一直是城市體育公園管理的重點難題。

3.4 忽視了少數群體需求，缺乏人性化關懷

城市體育公園作為全民健身新載體，在為市民提供體育公共服務時應充分考慮到全人群、全年齡市民的不同體育鍛煉需求。但是在實際服務中，體育場地設施和基礎硬件配置沒有充分考慮到高齡人群和殘障人士的體育鍛煉需求，在體育場地設施供給方面，應該提供特殊人群能夠參與的體育器材和活動，為這部分人群的康養保健需求提供體育手段介入的場地服務支持；在基礎硬件配置方面，充分考慮步道、休憩場所、衛生間、急救設施等無障礙設施建設。另外，城市體育公園規劃目標主要從體育基礎設施供給和公園游憩方面出發，便民化設施供給不到位，缺乏人性化關懷。在之后的工作中應該加強對體育公園自助飲料機、免費自來水、停車位供應等方面的改造和服務提升。

4 城市體育公園公共服務的精準化供給策略

精準對接市民對城市體育公園多樣需求而提供的公共服務，有利于減少和避免無效供給和資源浪費，提高供給效率和供給質量。體育公共服務體系是由滿足公共體育需求的要素構成的有機整體[9]。因此，城市體育公園公共服務供給應該結合場地設施需求、運動安全需求、人性化關懷需求、互動社交需求、多元體驗需求五大基本需求進行要素整合，再通過精準的供給主體、供給對象、供給內容及供給政策完成。

4.1 精準供給職責

城市體育公園公共服務供給應該由多元主體協同提供，不同主體都有其工作局限性，只有依靠多方合作、共同支持才能提供更完善的公共服務產品以滿足市民的需求。然而，現有政策僅明確地方政府作為建設城市體育公園的主體責任，對引導社會主體參與的具體內容表述模糊，導致城市體育公園“重建設、輕管理，重融資、輕運營”，同時面臨空間資源短缺與運營機制效率低下、社會資本融入難與維護費用偏高等問題[10]。現有供給管理模式的弊端以及市場化的必然趨勢表明有必要探索政府、社會組織和社區、市場共同搭建一體化協同管理模式。（1）政府的主導作用。政府和體育各行政部門在城市體育公園公共服務供給中處于主體地位。在實際供給工作中，政府要積極主動提供城市體育公園發展建設政策指導，明確城市體育公園服務的具體供給計劃、政策支持等。（2）社會組織的中介作用。由于社會團體和組織與公眾直接接觸的特殊性，因此政府可以借助社會組織的力量協同運營管理為公眾提供更準確、更高效的服務。在實際管理中可以充分引入社會體育指導員人才和高校志愿者隊伍共同管理，截至2021 年底，全國社會體育指導員總人數已突破270 萬人[11]，但是實際服務人數卻遠遠低于數據，其人才資源沒有得到充分利用。（3）市場協同供給。市場機制下，企業資本參與公共服務供給能夠為城市體育公園提供強大的發展動力。體育企業可以作為體育項目和產品供給的主體，積極引入社會體育賽事、體育培訓和體育表演以滿足市民多樣化的體育鍛煉需求。

4.2 精準人群分析

全民健身旨在全面提高國民體質和健康水平，面向的是全年齡、全階層的所有人群，并以青少年兒童和老年人為重點。因此城市體育公園服務供給應堅持全面供給和重點供給相結合的策略，不斷優化城市體育公園公共服務供給內容和供給形式。在“均等化”工作推進中，應按照年齡和需求維度進行功能分區，確保服務供給涵蓋全年齡人群，功能滿足市民多樣化需求。針對兒童、青少年、老年人等重點人群的特定行為和心理特征開展工作，加強兒童游戲益智類產品、青少年時尚運動街區及適老化場地設施等方面供給。其次，需要重視家庭體育互動場景的搭建，尤其面對親子組合這一普遍群體，親子運動空間的搭建可以使家庭借助體育互動的方式促進成員間的情感交流和溝通。在重點供給上，需要精準聚焦青少年群體。二十大報告中提到“廣泛開展全民健身活動，加強青少年體育工作”，由此可見，青少年體育群體是我國體育工作中的重中之重。需要加強城市體育公園與學校的合作，充分利用體育公園的場地設施，聯合市場主體積極承辦豐富多彩的青少年體育賽事和體育交流活動，豐富學校體育開展的校外形式，共同促進青少年體質健康。

4.3 精準產品設計

城市體育公園的產品服務是市民進入體育公園進行體育鍛煉活動的主要吸引力要素，是市民持續參與其中并產生場所依賴的重要基礎。因此，供給主體需要基于市民的多樣化需求，聚焦市民對于城市體育公園的痛點，精準產品供給。具體可以從智慧化、體驗化和特色化幾個方面入手。（1）智慧化。國家發展改革委社會發展司司長歐曉理表示，“十四五”時期，全民健身供給工作在繼續解決“有沒有”問題的同時，要更多地關注“好不好”“優不優”的問題。大數據、人工智能等數字技術賦能讓“智慧健身”成為全民健身提質增效的有效方案。從使用者角度而言，運動體驗智能化、運動反饋數據化和運動參與信息化有助于提升參與者運動體驗質量；從管理者角度而言，能夠有效地降低場地人工服務成本，提升運營管理效率。（2）體驗化。服務供給方可以通過豐富不同的設施供給形式、引入多樣的小型賽事和群體活動為參與者帶來更高層次、更豐富的參與體驗，使參與者在城市體育公園場所中獲得更多的幸福感和滿足感。（3）特色化。目前城市體育公園同質化發展困境需要通過各地結合自身特色，創新產品供給內容和形式來突破。而文化是其賴以生存和持續發展的根本所在，借助“地方文化”這一得天獨厚的差異優勢，積極開展地方民俗體育項目和活動，把城市體育公園建設發展與城市文化發展融為一體，支持各地探索建設特色化城市體育公園示范點，以求為更多城市體育公園提供成功的經驗借鑒。

4.4 精準政策支撐

城市體育公園發展還處于起步上升階段，各主體對于公共服務供給還處于“摸著石頭過河”的階段，因此城市體育公園服務供給離不開政策的引導和推動，同時政策也需要根據其發展程度進行動態的變化和調整，發揮政策的前瞻性引領作用。政策是城市體育公園公共服務精準發力的著力點，也是精準供給的方向標。城市體育公園政策支持從縱向上看，國家、地方各級政府和體育相關部門各司其職，分別落實好城市體育公園宏觀、中觀、微觀層面的政策支持和意見指導；從橫向上看，政策需要加強城市體育公園與體育演藝、康療保健、青少年研學、體育旅游等相關領域合作的支持和指導。精準政策的制定需要時刻關注城市體育公園發展變化，因此一方面需要從問題導向和需求取向出發，根據具體發展現狀制定調整政策，精準發力以帶動城市體育公園高效發展。另一方面，政府需要加強地方和市場對政策落實情況的監督反饋，建立城市體育公園發展可視化成果的具體評價指標和評價體系，督促地方政府工作效率和工作質量。

5 結語

“全民健身”國家戰略下，城市體育公園對于擴大全民健身場地，優化全民健身公共服務供給的作用毋庸置疑。站在系統角度，明確城市體育公園發展價值有助于正確認識和定位城市體育公園；對供需矛盾的分析是城市體育公園主體供給的關鍵；城市體育公園服務供給需要精準供給主體、供給人群、供給內容和供給政策來對接各維度需求。需要明確，新發展理念下的體育公共服務供給是需要主動思考、主動作為的，因此城市體育公園公共服務供給不能滯后于市民實際需求，應該以需求為導向，積極創新服務供給內容和形式，引導市民主動進行體育鍛煉。政府協同社會力量創新性支持和推動城市體育公園發展，推動我國“健康中國”和“體育強國”戰略目標實施。