國有企業“大監督、大風控”體系的職能建設與管理應用

趙 威 劉洪國

（中國電子科技集團有限公司，北京 100036）

一、“大監督、大風控”體系建設的現實意義

（一）經濟新常態下國有企業穩健發展的必由之路

近年來，國際環境日趨復雜，不穩定、不確定性因素明顯增加。深刻認識外部環境的變化變局，堅持底線思維，增強憂患意識，準確把握改革發展穩定面臨的新情況新問題新挑戰，提高防控能力，防范化解重大風險，是國有企業持續穩定、健康發展的前提和基礎。深入構建“大監督、大風控”體系，有助于積極構建監督長效機制，提前預判潛在風險隱患，多措并舉開展風險處置，緊密護航國有企業穩健發展。

（二）新發展階段下國有資本監督管理的必然選擇

在國資監管逐漸從“管資產”向“管資本”轉變的背景下，國有企業內部監督機構迫切需要轉變監管思路，加強頂層設計，優化資源布局，強化指導協調，推進統籌聯動，加快形成指導監督有效，相互支持有力，溝通協調有方，共同發展有序的工作機制，按照“監督、保障、服務”的工作定位，堅持目標導向、問題導向、質效導向，持續發揮監督效能，確保實現國有資產保值增值。

（三）新業務形態下民品板塊做大做強的必要保障

穩增長背景下，國有企業在國民經濟中日益發揮著頂梁柱、壓艙石、定盤星的作用，但也不可避免地面臨越發激烈的市場競爭環境，多樣化水平較為復雜、不確定程度較為顯著的民品板塊，倒逼國有企業加速轉變傳統思維，持續優化體制機制，切實錘煉競爭本領，對標一流，深化改革，在新業態中加快構建能夠適應市場化、國際化、專業化競爭需要的“大監督、大風控”體系，抓穩抓好各項市場機遇，平衡效益與風險、機遇與挑戰，行穩致遠，久久為功。

二、“大監督、大風控”體系建設的內涵

在吸收標桿企業管理經驗并結合經營實際的基礎上，有效運用自上而下的統籌規劃與自下而上的調研反饋，經過數年的實踐探索，現已初步形成和融合了法律事務、合規管理、審計監督、內部控制、風險管理、投資評價、監事監督和責任追究，共計八項監督職能的“大監督、大風控”體系，有效強化了國有資產監督和經營風險防控。八項監督職能內涵介紹如下。

（一）法律事務職能

法律事務主要包括法律審核與案件管控。前者通過法律審核意見書的流程形式，嚴格落實重大經營決策、經濟合同、規章制度三項100%法律審核要求，實現重要事項“應審必審”。以經濟合同為例，合同審核作為前置性控制措施，在風險防控過程中扮演著防患于未然的重要角色，能夠有效排除合同條款中的不利條款，及時提示合同執行時可能發生的不利情形。后者在潛在風險轉變為事實風險時及時介入，固定證據，跟蹤協調，明確策略，應訴盡訴，控制損失，減輕影響。此外，探索運用客戶資信黑名單機制，對履約能力或意愿不足的黑名單單位限制新簽和付款，有效降低客戶資信風險和“兩金”風險。

（二）合規管理職能

合規管理主要包括制度建設和合規指引。近年來，國內知名企業因合規性不足導致制裁或被訴的損失案例頻發，呈現“小疏忽”引發“大損失”的不對稱特征。制度建設主要通過組織開展常態化、規范化的“立、改、廢”工作，實現制度的動態發布，確保制度有效滿足監管要求，緊密貼合經營實際。合規指引針對近期熱點問題，例如，主動發布國際貿易風險和新冠肺炎疫情風險等合規管理指引，以及長臂管轄、反壟斷、出口管制等系列合規管理指南，持續提升業務模式的合規性和業務人員的合規意識，發揮對企業持續經營的護航保障作用。

（三）審計監督職能

審計監督能夠高效、及時、深入地發現業務活動全周期存在的各類問題或風險，在維護財經紀律，提高會計信息質量，完善經營決策和管理水平，加強干部監督，助推企業戰略落地等方面均發揮了重要作用。目前，審計監督主要包括傳統審計（經濟責任審計、財務收支審計等），圍繞重點領域關鍵環節開展的管理專項審計（預算執行、物資采購、外協外包、工程招標、發展資金、境外經營等）、整改跟蹤（壓實整改落實責任，促進審計整改與結果運用）等方面。此外，企業通過建立覆蓋全級次的審計計劃管理，以及“上審下”統一管控的審計監督工作機制，加強審計監督工作頂層設計和統籌協調，優化審計資源配置，提升審計工作效率。通過開展審計方案、審計底稿、審計復核等多維度質量控制，持續強化全流程審計質量管控，有效發揮審計監督效能。

（四）內控評價職能

內部控制作為企業管理的重要組成部分，能夠合理保證企業經營管理合法合規、資產安全、財務報告及相關信息真實完整，提高經營效率和效果。企業通過建立健全上下貫通、全面覆蓋、相互融合、協同高效的內控工作體系，逐步推動將內部控制貫穿于整個日常經營管理活動當中。在此基礎上，內控評價能夠對內部控制設計的合理性和運行的有效性進行評價，綜合運用個別訪談、調查問卷、穿行測試、實地查驗等多種方式方法，評估風險，識別缺陷，促進內控體系持續完善。

（五）風險管理職能

全面風險管理是在業務部門對各自職能范圍內業務風險防控的基礎上，對風險進行的進一步綜合性、統籌性防控。企業通過建立一套覆蓋全業務、全流程、全崗位，并滿足風險防控需要和具備戰略支撐能力的全面風險管理體系，實現各類風險有效管控。全面風險管理主要包括五個方面：一是明確崗位風險，夯實風險責任；二是建立重大風險監控預警體系，及時識別風險隱患；三是強化風險事件報送和跟蹤管控，有效開展風險處置；四是印發風險提示函和警示案例，提升全員風險防控意識；五是做好重大投資項目風險評估，防控重點領域風險。

（六）投資評價職能

投資評價主要評價項目的效益性和可持續性，前者關注可研報告設定的投資目的是否達成，后者關注項目繼續推進是否可行以及是否必要。投資評價一并揭示投資項目全過程管理中可能存在的各類問題，識別潛在風險事項，提出后續優化建議。投資評價作為“戰略規劃—投資計劃—經營管控—投資評價”投資閉環管控體系的關鍵環節，作為把控投資方向、規范投資行為、防范投資風險的重要抓手，有助于進一步加強投資項目管控，推動投資決策主體更加全面、系統、深入地掌握投資項目實施和運營情況，提升后續戰略規劃和投資計劃的科學性、合理性、可行性，提高企業投資決策水平和投資效益。

（七）監事監督職能

監事會作為決策科學、制衡有方、管控有力、協同高效公司治理結構的重要組成部分，能夠對經營層起到直接監督作用，有著其他監督職能不具備的全局性和高度性。監事通過列席公司重要會議，充分發揮常駐公司的優勢，第一時間了解重大決策和經營情況，監督重大決策執行的合法性和合規性。監事也可以開展專項監督檢查，聚焦出資人關注重點，發現風險，以監督檢查報告，提醒函、建議函、質詢函、糾正函，履職情況定期報告和重大事項臨時報告等形式披露問題，履行監督職能。

（八）責任追究職能

責任追究是指有關人員違反規定，未履行或未正確履行職責，在經營投資中造成國有資產損失或其他嚴重不良后果，經調查核實和責任認定，對相關責任人進行處理的工作。責任追究作為一種事后措施，通過持續保持對違規經營投資行為的高壓嚴管態勢，不斷加大違規經營投資問題線索查處力度，有效懲戒違規人員，防范重大風險和防止國有資產流失。此外，在對違規經營投資相關責任人嚴肅問責的同時，加大典型案例總結和通報力度，加強警示教育，發揮震懾作用。倒查制度健全性和有效性，提升合規經營水平，堵塞經營管理漏洞，提高經營管理水平，實現國有資產保值增值。

三、“大監督、大風控”體系建設的成效

經過探索實踐和迭代優化，“大監督、大風控”體系在信息溝通、資源配置、協同聯動、質量控制、考核約束以及人才建設等方面，經驗日趨成熟，機制日益完善，成效日漸顯著。

（一）完善溝通機制，實現信息共享

一是集中歸集監督檢查發現問題。各項監督職能在各自將發現的問題、缺陷、風險形成清單的同時，同步納入監督檢查發現問題協同工作表，通過一表通查實現信息共享。全面呈現被監督單位管理弱項和能力短板。二是建立完善問題線索移交機制。各項監督職能在發現涉及其他監督職能問題事項，或需要其他監督職能介入時，通過線索移交表，實現及時準確的信息傳遞，消除信息盲區，豐富監督手段，充實監督力量，加速打造綜合監督效能。三是明確信息知悉范圍，強化信息報送體系。搭建月報、季報、年報、專報的信息報送體系，做到應悉盡悉，豐富決策者的信息供給來源。在“橫向到底，縱向到邊”全面發現問題的同時，“自上而下，高效貫通”積極運用成果。

（二）優化資源配置，提升監督效率

一是加強計劃管理。年初根據外部經濟環境，上級監管要求，企業發展戰略以及監督工作重點等因素，研究制定年度監督檢查計劃，針對同一事項或同一被檢查主體，明確工作思路，優化檢查策略，避免多頭檢查，重復檢查，低效檢查，力克形式主義，降低被監督對象的負擔和對接成本，發揮出“N-1＞N”的效果。二是做好前置研判。監督力量在進場前，分析研判前期監督檢查成果，遠端獲取各類經營管理數據，主動了解被檢查單位經營狀況和風險分布，盡早明確檢查方向和資源分配，充分提升監督效率，降低整體監督成本。三是夯實整改成效。各項監督職能形成互為起始的整改閉環，持續跟蹤事項進展，審慎評估整改情況，嚴肅懲治屢改屢犯和敷衍整改，確保問題整改取得實效。

（三）推動職能統籌，加強協同聯動

建立聯席會議協調工作機制，在處置涉及改革發展穩定的重要事項或重大重要風險事件時，各項監督職能積極協同聯動，強化職能統籌，形成一盤棋、一張網、一股勁，有效推動事態進展，提升工作質效，賦能改革發展。推動監督職能與業務職能的有效融合，強化監督職能與業務職能交互的全局性、綜合性和系統性，通過法律審核、合規管理和內部控制等前置性監督手段，有效介入業務流程，積極發揮戰略規劃、財務監督、產權及資本運營管理、考核分配、干部管理、委派監事監督、紀檢監察、審計巡視等相關職能的聯動合力，實現經營活動過程全覆蓋，及時發現風險，處置隱患，減少損失，降低成本。

（四）強化質量控制，提升監督質量

一是在不同層級、不同職能間構建“回頭看”的自我評價以及優化機制，推動相關職能有效履職盡責。例如，在投資評價中，逆向查驗項目實施主體法律審核和風險評估的效果。責任追究中，延伸關注被追責主體審計監督、內控評價和風險防控職能的審慎盡職情況等。二是探索建立監督質效量化考核機制和評價標準，多措并舉提升監督質量，同時降低下屬單位內部同級考核對監督職能獨立性的影響，避免形式化監督、傾向性表述和選擇性披露，推動相關職能切實直言敢諫。三是適度提升監督冗余度，降低錯判漏報風險。在監督資源允許的情況下，適當擴展監督界限，延伸檢查范圍，消除認知盲區，控制項目風險。

（五）拓展成果運用，關聯考核約束

一方面，積極探索監督成果在被評價對象考核評價方面的應用，對于監督檢查過程中發現的違反國家法律法規和規定，導致重大決策失誤、較大及以上重大質量責任事故、重大違紀和法律糾紛案件、偏離核定主業盲目投資、惡性競爭等重大風險事件，造成不良影響或國有資產損失的，給予扣分、降級處理，嚴重的直接給予年度考核不合格等級。另一方面，根據監督檢查發現問題情況，綜合考慮審定的經營業績、資產負債與資產質量、業務負荷程度、風險控制能力等，動態調整被評價對象的授權，定期跟蹤掌握授權事項的決策、執行情況，適時組織開展專題監督檢查，對授權行使效果予以評估。對授權事項和額度實施動態調整，并根據需要及時變更授權范圍、標準和要求，確保授權對象依法行權履職，避免“一管就死，一放就亂”的情況。

（六）搭建人才隊伍，夯實監督力量

一是發揮職能集中模式下的人才隊伍建設規模效應，通過招聘或選調科研生產隊伍中優秀人員等方式，打造一支政治素質過硬，專業技能嫻熟，業務背景兼悉的監督風控人才，持續優化監督風控人員專業結構，適當充實熟悉法律、工程、信息技術等方面的人才，切實解決人員資源不足、監督風控隊伍難以滿足業務發展需要問題。二是搭建監督風控區域交流平臺，溝通監督工作中形成的新理念、新手段、新技巧，發揮頭腦風暴和發散思維對工作的創新推動作用。積極組織相關人員培訓，聚焦改革發展中的重點難點，面向實際工作中的焦點問題，以創新理論和先進知識賦能實踐，提升執業能力和專業素質。三是推動上下級以及同級之間人才交流機制，在緩解個別區域人員緊缺的同時，加速新人成長進步，促進人才合理流動，增強隊伍的凝聚力和戰斗力。