基于問題導向的住房保障政策國際比較研究

張佳鋮

（首都經濟貿易大學，北京 100070）

一、研究背景及文獻綜述

住房保障是我國社會保障制度重要組成部分，現階段經濟社會發(fā)展中面臨著新的問題和挑戰(zhàn)。如何讓居民實現住有所居，成為我國完善社會保障制度的重要問題。

住房保障制度是國家為社會特定群體滿足其基本住房需求的制度安排。西方國家較早地進入城市化階段，面臨住房領域嚴重供給不足的問題，開始探索保障性住房的建設，根據不同階段面臨的住房問題，不斷完善國家的住房保障政策。各國的住房保障政策目標不盡相同，但都反映出各國政府在住房保障政策上承擔的社會職責。因此，通過比較分析各國的住房保障制度經驗，能發(fā)現社會保障制度發(fā)展進程中的普遍規(guī)律與不同國家或地區(qū)的獨特個性（鄭功成，2014）。

學界已經有了大量關于住房保障政策國際經驗介紹的論文，但大多數文獻集中于對一個或者幾個國家或地區(qū)的住房保障政策的使用或某一時期某項具體政策工具的應用（劉志林等，2016）；從時間脈絡來看，多數文獻通過理順歷史脈絡，分析各個時間段的政策實施情況（黃燕芬等，2018；王兆宇，2012）。從不同分析角度來看，許多文獻根據福利體制理論，按照安德森福利三分法，分為自由主義、保守主義、社會民主主義（韋顏秋，2014；陳余芳等，2016），也有從住房權利角度出發(fā)（謝義維，2014），更有從政府參與方式角度（武超群等，2011）出發(fā)來介紹各個國家的住房保障政策。

綜上所述，以往的文章過多地關注了住房保障政策的工具性價值，很少從住房保障政策背后的源頭，即從現實政策中面臨的問題角度出發(fā)，探究各國住房保障中面臨的問題與實施的住房保障政策之間的因果關系。本文從各國住房保障政策面臨的主要問題和挑戰(zhàn)出發(fā)，聚焦于政策目標、法律及政策規(guī)劃、政策制定及管理部門、住房保障具體政策四個角度，探究了美國、英國、瑞典、德國及日本五個國家如何從住房保障問題角度來實現住房保障政策的發(fā)展，并最終為我國住房保障政策提出相關建議。

二、各國住房保障面臨的問題

各國的住房保障中面臨的問題既存在共性，又存在個性問題。城市化的快速發(fā)展以及人口聚集的效應給各國帶來高房價、房價上漲過快、住房短缺（尤其是城鎮(zhèn)地區(qū)）等通性問題。幾十年來，住房的需求一直超過住房的基本供應，政府的規(guī)劃難以真正實現長效的住房保障。同時日本、英國、瑞典等國家，都存在建筑/建材行業(yè)的競爭不足，導致建筑業(yè)過于依賴少數幾家大公司的問題，壟斷問題使效率低下和質量不足問題更加突出。

從個性問題出發(fā)，對于美國來說，產權保護意識較強，現階段，美國住房保障中面臨的主要問題是租賃市場的租住權問題及自住房屋問題。同時，印第安等少數民族群體的住房政策問題顯著突出。而日本人口老齡化情況嚴重，住房供應難以適應快速的人口結構變化，導致住房保障的適老化改造以及建設適老社區(qū)等問題。對于瑞典來說，高生產價格多年來的增長速度遠遠快于總體通貨膨脹，許多家庭難以負擔新租賃住房的房價和租金水平，導致普遍的住房短缺，特別是中低收入家庭負擔得起的住房短缺。

三、各國基于問題導向的住房保障措施

（一）住房保障政策目標

從各國住房保障中面臨的主要問題和挑戰(zhàn)出發(fā)，就可以更好地理解各國主要的住房保障的政策目標。政府提供住房保障的主要目標便是扶持弱勢群體，通過為弱勢群體支持，提供合理的住房，增加住房供應，實現政府的社會保障目標。

例如，英國面對高房價以及住房短缺問題，社區(qū)與地方政府部門明確提出在2020年底支持交付100萬套住房，同時，將在2022年底支持交付50萬套住房，并交付30萬套凈住房，通過增加住房供應，來提升人們的住房負擔能力。英國政府并提出通過幫助弱勢群體和讓住房市場更加公平，讓所謂的家成為現實（Helping vulnerable people and Making the housing market fairer）；德國也提出了2018～2021年開發(fā)150萬套新住宅的目標，通過刺激住房建設投資，不斷推動保障經濟適用房的發(fā)展。

美國的住房政策目標中沒有明確體現增加住房供應的目標，而是通過減少經濟適用房的門檻，增加資金援助的方式來實現間接的住房保障。美國針對現有的租賃市場租住權問題及自住房屋問題，提出了支持公平、可持續(xù)的住房所有權以及財務的可持續(xù)性的政策。

社區(qū)建設成為日本住房保障政策的主要目標之一，也是與其他四國的政策目標的重要區(qū)別。由于日本現階段面臨住房供應難以滿足人口結構變化等問題，日本提出了促進住宅相關產業(yè)的發(fā)展，通過住房、城市規(guī)劃、社會福利等機構之間的合作政策實施，促進有吸引力的社區(qū)建設。通過改造公共社區(qū)，支持人民獲得滿足需要的住房，特別是有兒童和老年人的家庭。

從不同國家的情況出發(fā)，住房保障政策發(fā)展已經從單純提供住房即有沒有的問題，逐漸轉變?yōu)楦嚓P注住房質量的新趨勢。比如瑞典提出了翻新現有房屋，提高能源效率的政策目標；美國也有專注于從家庭中去除含鉛油漆危害和其他健康風險的政策方向。

（二）住房保障法律及政策規(guī)劃

各國住房保障法律和政策規(guī)劃可以概括為三個部分：第一部分是公民居住權利的立法和政策，這一部分強調公民的社會權利以及政府有責任為公民提供住房保障。第二部分是住房質量的立法和政策，之前各國的政策問題及政策目標中都提及了住房質量，所以住房質量也成為政府立法和政策的重點關注范圍。這一部分不僅強調居有其所，更強調公民住房的質量與居住環(huán)境。第三部分為住房組織的立法和政策，更加強調對非營利性住房公司的運營的管理和監(jiān)督。

現代政府通過立法明確了為公民提供住房保障的責任，保障公民的合法權利。美國在1949年的《國家住房法》明確聯(lián)邦政府在保障公民住房需求方面有著不可推卸的責任，目標是“讓每一個家庭在適宜居住的環(huán)境中擁有一個屬實的家”，提出具體的住房發(fā)展計劃。

瑞典在《瑞典社會服務法》中明確了公民接受社會援助的權利。公民的基本需求包括住房需求有權獲得滿足，所以政府應提供相應的住房援助，滿足其基本住房需求。

瑞典針對住房老化，住房質量差等問題，通過了《住房更新法》，規(guī)定房產所有者有義務改善不符合居住標準（必須配備供暖、熱水系統(tǒng)等）的住宅，同時政府應該提供補貼；再者，瑞典政府部門頒布了修理等費用稅收扣減計劃，適用于租客以及房主，對房產進行修理和翻新的相關人工成本進行稅收減免。

日本政府為推動住房供應適應人口結構變化，推出房屋改造稅收減免計劃，旨在促進改善老年人住宅的質量。日本在2001年制定了《老年人安定居住確保法》，專門為老年人進行設計，應對人口老齡化帶來的住宅問題。政府對業(yè)主所建設改造的高齡者優(yōu)良租賃住宅進行補助，來實現為老年人提供住房保障。

英國、德國等國家對住房緊缺等問題也不斷通過頒布法律來采取緩解這種現象。德國根據《住房補貼法》中的規(guī)定，申請租賃供給補貼住房，申請人需持有政府福利機構頒發(fā)的“住房福利證”（王陽，2021）。這一部分的供給補貼住房由福利機構、教堂、工會共有，其余大部分由市政部門及國有企業(yè)所有。當然德國也通過減少稅收、提供長期低息貸款等措施扶持住房合作社進行建房，如今合作社已經發(fā)揮了重要的作用。

（三）政策制定及管理部門

各個國家住房保障的政策制定及管理部門主要包括住房政策牽頭部門、中央層面管理部門、地方層面管理部門。不同國家雖然住房政策牽頭部門不同，但都離不開中央層面與地方層面部門的配合。

瑞典住房政策牽頭部門為主管經濟或財政部門，在處理住房短缺、房價上漲及住房質量差等問題時，瑞典政府通過財政預算與相關稅收政策對公民住房支出進行補貼，為購房者減少相應的利息支出。同時，瑞典的國家住房、建設和規(guī)劃局進行合理規(guī)劃實現水源、土地的自然資源合理及可持續(xù)使用，用可控的成本實現住房質量的改善。該局也提供了住房津貼的政策，這種住房津貼的主要目標就是讓收入較低的公民也可以住上質量較好的住房。

德國面臨著住房短缺的嚴重問題，為了實現住房保障，德國的主要聯(lián)邦政府部門主要執(zhí)行社會住房建設、安排住房補貼資金支持等職能。而德國當地的政府部門，先由規(guī)劃局進行住房建設和保障的計劃規(guī)劃，再由住房局進行資格審查和發(fā)放補貼券等具體措施。

英國與德國情況類似，為了緩解住房短缺的問題，英國政府重新改革，推行“可負擔住房”政策，實現住房供給方式和內容的多元化來保障低收入階層的住房需求（黃燕芬等，2018）。

日本面對日益加重的老齡化現狀，國土交通省住宅局不斷滿足國民的多樣化居住需求，改善居住環(huán)境，提升國民的居住質量。日本的都市再生機構中的住宅經營部，主要解決住宅設施的維持和修繕、更新以及住宅設備的改善等問題，適應老齡化下住房需求。同時，日本的住宅金融支援機構除了從事融資業(yè)務等，還負責育兒家庭和高齡者家庭租賃住宅建設等職能。日本住房保障的部門為了解決面臨的住房質量以及住房需求等問題，不斷在調整其部門職能，以實現公民的住房保障。

各個國家雖然有政策牽頭部門，但是，由于住房保障涉及面廣泛，單一部門無法完全實現保障，仍然需要多個國家政府部門分擔住房保障責任。例如，瑞典包括財政部、司法部（大多數住房和房地產相關立法），以及衛(wèi)生和社會事務部（住房福利、無家可歸、老年人住房）。

（四）住房保障措施

五個國家的住房保障制度政策可以按照支持的主體分為對房屋所有者的支持、對租房者的支持以及對租賃市場的支持三個方面。

由于美國更加關注租賃市場的租住權問題及自住房屋問題，美國的住房保障政策集中于對房屋所有者以及對租房者的支持上，更多聚焦于家庭補貼以及住房津貼來實現，而對租賃市場的扶持政策相對較少。

英國、德國、瑞典面對住房質量以及住房短缺問題，采用了較為全面的住房保障政策，對房屋所有者、租房者、租賃市場的政策都有所涉及。對房屋所有者采取自置稅所得稅款減免、補貼抵押貸款以及擔保等措施；而對租賃市場則采取租賃費用的稅收減免、租賃房屋的最低質量規(guī)定等措施，推動解決住房問題。而日本的住房保障政策傾斜于房屋所有者以及租賃市場。相關政策對翻新進行適老化改造房屋的房東進行資金補助，同時，對租賃市場進行規(guī)范，實現租金的控制，來保障租客的住房利益。

當然，隨著各國住房保障政策的發(fā)展及住房保障制度認識的深化，各國的政策將趨向于更加全面，更加完善。未來對于住房市場主體中多元主體的援助將會成為住房保障發(fā)展的趨勢。

四、對我國住房保障的啟示及建議

（一）以問題導向為抓手，制定和完善住房保障政策

從各國的住房保障政策來看，各國均是以現有的住房保障中存在的問題為抓手，不斷推動住房保障政策向前發(fā)展。例如，日本針對住房供應難以滿足人口結構難題，頒布促進適老化改造的相關法律法規(guī)；美國面對住房所有權及租賃問題，住房保障政策也向房東及租客傾斜。我國現行住房保障政策制定要抓住現有住房環(huán)境的難度和痛點，以解決問題為目標，實現住房保障的長效管理。

（二）推動住房保障目標由追求數量轉向居住質量與社區(qū)發(fā)展

根據五國的政策演進來看，住房保障政策目標已經并非單純追求住房的數量，逐漸增加改善住房質量、推動社區(qū)建設的保障目標。西方國家的一開始住房保障政策為了滿足“二戰(zhàn)后”大規(guī)模的住房數量短缺等問題，但20世紀70年代以后，政策目標更多轉向將住房保障與社區(qū)建設結合起來，適應人口結構的變化。當前我國城市化的快速發(fā)展，人口老齡化帶來了人口結構變化，因此，需要制定全面的住房保障政策，更應該從社會和諧、可持續(xù)發(fā)展角度考慮政策制定。

（三）加快住房保障立法，完善各級政府職能分工

健全的法律是加強住房保障政策的根本保障。我國要通過立法確定住房保障政策的最終目標是保障公民的居住權，滿足公民的基本住房需求。同時要在法律上明確中央和地方在住房保障上的責任范圍，明確職能分工，實現從中央到地方的合力配合，提升人們的住房滿意度。