澳洲否決電信商網絡共享協議的啟示

文/姚文霞 孫伯龍

否決案旨在保障澳大利亞人繼續從數字經濟和其他重要行業的競爭中受益

ACCC專員麗莎·卡維爾表示：“移動網絡對我們的生活、福祉以及與親朋好友保持聯系都至關重要。電信市場競爭減少會對消費者產生顯著的影響，例如價格上漲、服務質量下降以及網絡覆蓋范圍縮小等。”

2022年12月21日，澳大利亞競爭與消費者委員會（ACCC）否決了國內兩大電信巨頭澳大利亞電信集團（Telstra）和德州太平洋電信（TPG）之間的網絡共享協議。根據該協議，雙方將在澳大利亞偏遠地區和城市邊緣地區共享移動網絡基礎設施以及4G和5G頻譜。經過廣泛咨詢和詳細審查，澳大利亞競爭與消費者委員會認為：該網絡共享協議雖然存在一定的好處，但從長遠來看，會導致國內電信市場競爭減少并損害公眾利益。

兩大電信巨頭網絡共享案始末

澳大利亞電信集團（Telstra）是澳大利亞最大的移動網絡運營商，在全國運營著11000多個移動基站，網絡覆蓋率達99.5%。德州太平洋電信（TPG）是澳大利亞第三大移動運營商，在全國運營著5600多個移動基站，網絡覆蓋率達96%。

2022年2月，為促進多運營商核心網絡共享（MOCN），Telstra和TPG簽訂了三項相互關聯的協議：MOCN服務協議、頻譜授權協議和移動站點過渡協議（以下統稱“網絡共享協議”）。根據該協議的安排，Telstra通過在偏遠地區和城市邊緣地區（覆蓋約17%的澳大利亞人口）為TPG提供共享移動網絡服務，使TPG能夠在覆蓋區域內提供4G和5G零售及批發服務。與此同時，TPG將會授權Telstra使用大部分的移動頻譜，并向Telstra轉讓覆蓋區域內的169個現有移動站點，然后停用其余的站點。

2022年5月，兩家公司就網絡共享協議向澳大利亞競爭與消費者委員會（ACCC）提出批準申請。ACCC作為澳大利亞的競爭監管機構，擁有調查反競爭行為的權力，還負責兼并許可以及授權和通知。經過4個月的審查，ACCC發布了一份初步意見聲明，聲明中提到：電信市場中的基礎設施和頻譜會影響移動網絡運營商的覆蓋范圍和速度，這方面的市場競爭削弱會對消費者產生重大影響；在ACCC批準之前，必須確保在任何情況下，移動網絡共享協議都不會產生顯著削弱市場競爭的效果，更不會損害公眾利益。

為消除ACCC在初步意見聲明中提出的擔憂，2022年11月，Telstra和TPG提供了兩份法庭可執行的承諾。然而，ACCC認為：這兩份承諾沒有解決網絡共享后的競爭問題，不能改善公眾利益。在審議了170多份案卷、40份證人證詞和外部報告后，ACCC最終予以了否決。

網絡共享影響市場競爭格局

在案件調查階段，Telstra和TPG提出，在國際電信領域網絡共享協議普遍存在并且能夠顯著提高效率和效益。但是ACCC認為：與其他司法管轄區不同，澳大利亞地理環境獨特，大都市以外的人口密度低且城市化程度高，兩大電信巨頭之間的移動網絡共享將阻礙覆蓋區域的市場競爭。

對于作出不予批準的決定，ACCC還給出了具體的理由：

其一，移動網絡共享可能會對覆蓋范圍、網絡質量和創新產生負面影響。根據協議的安排，TPG獲得Telstra的網絡服務后，4G人口覆蓋率將從96%提高到98.8%。盡管可能進一步節省成本并提高效率，但從長遠來看，這將持續減少移動網絡的基礎設施市場競爭。要知道：基礎設施競爭是推動移動公司投資更廣泛、更深入、更快捷的移動覆蓋的源動力；一旦市場競爭減少，網絡運營商在偏遠地區和城市邊緣地區改善服務質量和網絡覆蓋范圍的積極性也將大幅降低。

其二，移動網絡共享將進一步鞏固Telstra在移動網絡市場的主導地位。4G和5G頻譜是一種稀缺且有限的資源，是移動網絡運營的重要投入，其稀缺性使其成為行業進入或擴展的重大障礙。由于這些原因，適合移動網絡運行的頻譜往往受到電信市場主體的高度重視和緊密持有。Telstra在澳大利亞擁有非常高的客戶份額，網絡共享協議的安排將導致Telstra在偏遠地區和城市邊緣地區獲得TPG的大部分頻譜，這意味著Telstra在這些地區的關鍵頻譜持有比例將不斷提高。將有限的頻譜（集中）鎖定在Telstra的手里，這會加大移動網絡市場進入和擴張的障礙，并降低競爭對手的競爭動力和能力。

其三，當事人的承諾沒有解決競爭問題或者改善公共利益。Telstra和TPG曾依據澳大利亞《2010年競爭與消費者法》第87B條的規定，向ACCC提供過兩份法院可執行的承諾，分別是Telstra和TPG提供的聯合承諾以及TPG提供的場地承諾，兩份承諾指出ACCC可以在8年后重新評估交易的競爭效果并有權要求停止實施該交易。但是ACCC認為，網絡共享交易將對澳大利亞的移動網絡基礎設施競爭產生直接且深遠的影響，即使在8年后中止雙方的移動網絡共享，也無法消除其對移動網絡市場競爭產生的負面影響。

《2010年競爭與消費者法》是澳大利亞反壟斷和反不當競爭的主要法規依據，它的第四部分旨在通過禁止或監管反競爭協議和行為來維護及促進市場競爭，其規定了一系列法律所禁止的反競爭行為。其中，第45條對可能造成市場競爭大幅減少的行為做出了明確的禁止性規定，“如果擬議的合同、安排或諒解的某一條款具有或將要或可能具有大幅度減少競爭的效果，公司不得訂立合同、安排或達成諒解。如果某項規定具有或已經或可能具有顯著減少競爭的效果，則合同、安排或諒解中的該項規定無效”。因此，根據以上規定，ACCC必須進行相關的競爭測試或公共利益測試，以確保網絡共享協議不會限制競爭或損害公眾利益。

在對Telstra與TPG移動網絡共享協議展開調查的過程中，ACCC對兩項測試的結果均不滿意，其得出的結論是：Telstra和TPG之間的移動網絡共享屬于法律禁止的反競爭行為，這將減少基于關鍵基礎設施的移動網絡市場競爭，并且可能對所有移動網絡用戶造成損害，因此無法獲得批準。

本案帶來的啟示

通常來說，移動網絡市場的準入門檻很高，移動網絡運營商為了獲得優于競爭對手的優勢，主要在以下方面展開競爭：其一，在為客戶提供的移動服務的覆蓋范圍、速度和其他質量方面進行競爭，這些因素直接受到網絡基礎設施質量和范圍的影響。運營商們不斷決策在其網絡覆蓋范圍和質量方面的投資額度，這些基于網絡投資的競爭通常被稱為動態競爭或基于基礎設施的競爭。其二，在產品的價格和內容方面進行競爭。移動網絡運營商無法快速提高其產品質量（網絡覆蓋范圍、速度、技術和密度等），他們主要根據價格和內容爭奪網絡的訂閱，這種類型的競爭通常被稱為“靜態競爭”或“價格競爭”。兩個維度的競爭相互關聯、相互影響。

正如ACCC對Telstra與TPG移動網絡共享案中的分析邏輯：所有移動網絡運營商都在全國范圍內定價，因此價格變化的影響將從共享協議覆蓋區域的用戶擴大至澳大利亞所有的移動網絡用戶。兩大巨頭間的移動網絡共享可能在短期內對靜態競爭產生一些積極影響，但將進一步鞏固Telstra的市場地位，并實質性改變移動網絡運營商在覆蓋區的網絡基礎設施投資，從而影響移動網絡運營商在未來幾年的定價決策。因此，即使是市場競爭的微小變化也會對消費者和經濟造成重大損害。