現(xiàn)行財(cái)政稅收與轉(zhuǎn)移支付的瓶頸探析

王艷麗

在土地財(cái)政不可延續(xù)的背景下，現(xiàn)行財(cái)政稅收與轉(zhuǎn)移支付瓶頸愈發(fā)明顯，基層財(cái)政存在巨大的資金缺口，長期以來地方政府通過依靠大量土地出讓金收入緩解自身的資金壓力，但是在當(dāng)前房地產(chǎn)市場降溫的背景下，土地出讓金無法進(jìn)一步發(fā)展，地方政府的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)加大，給地方各項(xiàng)管理帶來巨大沖擊。解決土地財(cái)政問題的根本途徑是要通過完善財(cái)政稅收體系與轉(zhuǎn)移支付體系，解決基層財(cái)政困難的問題。

相關(guān)概念

財(cái)政稅收主要目的是進(jìn)行財(cái)政與征稅管理，是調(diào)整政府財(cái)政收入的過程，也是以獲得財(cái)政收入為主要目的的方法。轉(zhuǎn)移支付是指政府對(duì)下級(jí)政府補(bǔ)助的方式，轉(zhuǎn)移支付的目的是平衡各地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等因素不同而產(chǎn)生政府收入差距帶來的問題。

財(cái)政稅收與轉(zhuǎn)移支付的瓶頸

第一，財(cái)政稅收體系存在問題。我國自改革開放以來，地方財(cái)政支出占總體支出比例逐步上升，地方財(cái)政承擔(dān)的責(zé)任較重，存在事權(quán)向低級(jí)政府轉(zhuǎn)移的特點(diǎn)。在事權(quán)管理方面，縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府的支出責(zé)任較大，但是長期以來我國的政府間事權(quán)責(zé)任不明確，在地方政府的財(cái)力大幅下降背景下，任務(wù)卻不斷加重，引發(fā)了一系列矛盾。

第二，轉(zhuǎn)移支付體系不合理。轉(zhuǎn)移支付作為彌補(bǔ)資金缺口的重要方式，轉(zhuǎn)移支付給我國地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來了重要的促進(jìn)性作用。但是隨著我國過去幾十年的非均衡性發(fā)展，不同地區(qū)的財(cái)政能力差異較大。同時(shí)轉(zhuǎn)移支付缺乏均等化效應(yīng)，轉(zhuǎn)移支付中還以稅收返還為主，稅收返還不利于提高公共資源配置的均衡性，轉(zhuǎn)移支付有待優(yōu)化。

財(cái)政稅收與轉(zhuǎn)移支付的改革策略

財(cái)政稅收體系改革

1.合理確定事權(quán)

第一，明政府開展市場化管理，要按照以下原則執(zhí)行：首先，落實(shí)政府職能原則。中央政府主要是負(fù)責(zé)分配和穩(wěn)定，并承擔(dān)相應(yīng)事權(quán)。地方政府主要是履行配置的職能，承擔(dān)相應(yīng)事權(quán)。在事權(quán)的劃分方面，近年來中央政府和地方政府的職能逐漸趨同。在劃分事權(quán)時(shí)，要充分結(jié)合政府職能的特點(diǎn)進(jìn)行分析。其次，收益性原則。在劃分事權(quán)時(shí)，要根據(jù)相關(guān)服務(wù)事項(xiàng)所受益的領(lǐng)域來合理確定事權(quán)的范圍，根據(jù)事權(quán)覆蓋的區(qū)域情況不同，對(duì)中央政府的事權(quán)主要是覆蓋全國范圍的相關(guān)公共管理，地方政府的事權(quán)則只覆蓋地方的管理。通過劃分事權(quán)機(jī)制能夠確保管理流程更加科學(xué)。再次，從屬原則。從屬原則指的是地方政府比中央政府更具有效率，能夠更加科學(xué)地分配地方的各項(xiàng)公共物品和服務(wù)，因此國家應(yīng)盡可能將公共管理的職能下放到最低級(jí)別的政府，讓其承擔(dān)相關(guān)工作。

第二，明確事權(quán)劃分的方案。在事權(quán)劃分方面，一是要明確中央和地方政府的事權(quán)范圍，根據(jù)其職權(quán)覆蓋的范圍進(jìn)行合理界定，并進(jìn)一步明確地方政府間的事權(quán)，進(jìn)一步確定省級(jí)市級(jí)、縣鄉(xiāng)級(jí)的事權(quán)范圍落實(shí)到具體的地區(qū)。通過嚴(yán)格規(guī)定各級(jí)政府的職責(zé)，合理劃分工作的要求，以確保各級(jí)政府的事權(quán)能夠得到執(zhí)行。同時(shí)要落實(shí)轉(zhuǎn)移支付要求，以便完成各項(xiàng)事權(quán)工作任務(wù)。例如在衛(wèi)生技術(shù)方面，中央政府承擔(dān)重大傳染病防治，省級(jí)政府承擔(dān)公共衛(wèi)生資源的布局以及建設(shè)，地方政府承擔(dān)農(nóng)村與社區(qū)的衛(wèi)生服務(wù)以及公共衛(wèi)生政策。

第三，形成法治化的事權(quán)劃分細(xì)則。在事權(quán)劃分方面，雖然我國出臺(tái)了一定的法律條款，但是事權(quán)劃分環(huán)節(jié)存在地域的區(qū)域性因素，例如在明確事權(quán)時(shí)，往往是下級(jí)政府和上級(jí)政府之間相互妥協(xié)的結(jié)果，沒有形成具體對(duì)各項(xiàng)工作的界定。為解決這一問題，在未來要進(jìn)一步通過形成更為詳盡的法律規(guī)范來明確政府機(jī)關(guān)的事權(quán)。

2.合理分配財(cái)權(quán)

第一，合理劃分稅收。在劃分稅收時(shí)，要對(duì)財(cái)政體制進(jìn)行分級(jí)管理，明確各級(jí)政府的主體稅種，形成更科學(xué)的分稅制方案。在分稅制方案中，應(yīng)該對(duì)當(dāng)前分稅制體系進(jìn)行改革。例如對(duì)于個(gè)人所得稅，作為調(diào)節(jié)全國性整體范圍內(nèi)收入的主要稅種，應(yīng)該歸由中央政府，實(shí)現(xiàn)在全國范圍內(nèi)居民收入的合理分配，解決收入分配公平方面的問題。例如對(duì)增值稅的分享比例應(yīng)該進(jìn)行調(diào)整，提高地方政府對(duì)增值稅分享比例，并通過讓中央和地方政府的所得稅比例進(jìn)行調(diào)整，進(jìn)一步提高地方政府的分享比例，以此解決地方政府在當(dāng)前財(cái)政緊缺的問題。

第二，進(jìn)一步完善地方稅制體系的建設(shè)。地方稅制建設(shè)目標(biāo)是為地方政府的各項(xiàng)工作提供資金，緩解土地財(cái)政無法延續(xù)背景下地方政府財(cái)力緊缺的問題。通過讓地方稅收逐漸成為地方政府主要的收入來源，保障地方各項(xiàng)事權(quán)有序開展。通過增加地方稅收收入，構(gòu)建適合地方的稅收體系，實(shí)現(xiàn)對(duì)地方稅系的改革。首先，進(jìn)一步創(chuàng)建以零售稅為主體的地方稅種。在當(dāng)前社會(huì)保障體系日趨完善，為了強(qiáng)化地方政府的財(cái)權(quán)，要通過進(jìn)一步完善地方稅種，構(gòu)建零售稅。零售稅是在零售環(huán)節(jié)對(duì)商品不再征收增值稅，而是征收零售稅。零售稅的收入全部劃歸省級(jí)政府。同時(shí)通過將增值稅剔除共享稅的范疇，進(jìn)一步強(qiáng)化地方政府的財(cái)權(quán)。在對(duì)地方政府的主體稅種進(jìn)行確定之后，要進(jìn)一步形成更規(guī)范的管理體系，確保稅收保障體系規(guī)范，實(shí)現(xiàn)對(duì)各類財(cái)權(quán)的規(guī)范控制與管理。其次，進(jìn)一步拓展財(cái)產(chǎn)稅。財(cái)產(chǎn)稅作為未來的重要稅種，將成為地方稅的主要稅種。近年來我國逐漸將財(cái)產(chǎn)稅的征收納入了改革日程，例如未來即將征收的房產(chǎn)稅，就是在基于不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度實(shí)施背景下對(duì)房產(chǎn)所征收的稅種，能夠有效緩解土地財(cái)政不可以延續(xù)背景下地方財(cái)政吃緊的問題。

第三，完善地方政府自主發(fā)債的管理機(jī)制。自分稅制改革以來，地方政府的事權(quán)較大，財(cái)政收入不斷增加，地方政府在土地財(cái)政無法延續(xù)的背景下，財(cái)政資金的缺口不斷加大，基層財(cái)政困難問題較為普遍，在未來要進(jìn)一步通過增加地方財(cái)政收入的方式，緩解地方政府只能通過節(jié)省開支的問題。在當(dāng)前城鎮(zhèn)化體系不斷建設(shè)背景下，要求地方政府擁有配套資金，不能僅通過節(jié)流獲得發(fā)展，還要進(jìn)一步通過完善上級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付以及依靠自身的稅收返還等方式獲得發(fā)展。但是當(dāng)相關(guān)者收入無法彌補(bǔ)自身的資金缺口時(shí)，就應(yīng)該探索發(fā)債，以避免地方政府進(jìn)一步對(duì)土地出讓金過度依賴的問題。通過適當(dāng)開辟新的融資渠道，有助于讓地方政府職能正常履行，提高公共物品供給水平，從而緩解地方財(cái)政困難的現(xiàn)狀。近年來地方的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)模不斷增長，地方政府有必要開辟新的融資渠道。地方政府發(fā)債方式，能夠緩解地方基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目中投資高、回收期長的難題，解決銀行貸款中過多約束性條件導(dǎo)致難以滿足基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求的問題，并通過發(fā)揮社會(huì)各主體購買債券的方式，以優(yōu)化地方的管理體系。在規(guī)范地方政府舉債的過程中，要設(shè)置一系列規(guī)范的管理制度以及防火墻控制機(jī)制，從舉債主體、舉債用途、舉債方式等環(huán)節(jié)形成嚴(yán)格限制，以確保相關(guān)資金得到規(guī)范使用，并保障所發(fā)行的債務(wù)能夠有序償還。

轉(zhuǎn)移支付體系改革

第一，強(qiáng)化分稅制改革體系的執(zhí)行。轉(zhuǎn)移支付設(shè)立之初其本質(zhì)是為了應(yīng)對(duì)財(cái)權(quán)上移之后基層政府的財(cái)力問題，緩和不同層級(jí)之間財(cái)權(quán)匹配不均衡產(chǎn)生的矛盾問題，讓各級(jí)政府擁有充足的資金來發(fā)揮本級(jí)政府的職能。隨著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，部分地方政府對(duì)轉(zhuǎn)移支付嚴(yán)重依賴，基層政府的財(cái)政困難局面凸顯，產(chǎn)生這一問題主要原因是財(cái)權(quán)和事權(quán)不匹配。解決轉(zhuǎn)移支付制度的問題，就要進(jìn)一步深化財(cái)政體制的改革，進(jìn)一步減少財(cái)政層次。例如，通過積極落實(shí)省直管縣等一系列管理制度，減少政府層級(jí)與精簡機(jī)構(gòu)，讓中間環(huán)節(jié)盡可能壓縮，提高轉(zhuǎn)移支付的效率，并讓轉(zhuǎn)支付的資金落實(shí)到基層政府。

第二，進(jìn)一步完善轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)，逐步取消稅收返還。稅收返還作為我國轉(zhuǎn)移支付的重要內(nèi)容，是分稅制以來所實(shí)施的重要機(jī)制，有效調(diào)動(dòng)地方政府開展各項(xiàng)工作。但是近年來稅收返還產(chǎn)生的問題不斷凸顯，主要原因是難以起到均衡地區(qū)發(fā)展的作用，導(dǎo)致大量資金流向發(fā)達(dá)地區(qū)，落后地區(qū)的服務(wù)水平相對(duì)較弱。雖然當(dāng)前稅收返還的比例在轉(zhuǎn)移支付中相對(duì)下降，但實(shí)際上還留有較大的規(guī)模。在未來要通過進(jìn)一步完善轉(zhuǎn)移支付制度，逐步取消稅收返還機(jī)制，構(gòu)建更加規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付體系。

第三，針對(duì)轉(zhuǎn)移支付情況形成合理的監(jiān)督機(jī)制。通過審查資金的情況，確保每筆轉(zhuǎn)出的資金都得到規(guī)范化檢查和監(jiān)督，以確保基層政府的資金得到規(guī)范控制。在轉(zhuǎn)移支付方面，要形成完善的法制化監(jiān)督機(jī)制，逐步推行各項(xiàng)監(jiān)督策略，進(jìn)一步強(qiáng)化預(yù)算管理系統(tǒng)。為了進(jìn)一步完善相關(guān)法規(guī)規(guī)章，避免轉(zhuǎn)移支付的資金使用去向不透明等問題導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)。通過形成科學(xué)、透明的轉(zhuǎn)移支付制度，明確資金支付過程中的具體權(quán)利和義務(wù)，對(duì)違反轉(zhuǎn)移支付的主體明確責(zé)任，形成責(zé)任追究體系。

第四，完善轉(zhuǎn)移支付的形式。轉(zhuǎn)移支付在各級(jí)政府中有著重要的作用，也是各級(jí)政府財(cái)政收入中的重要組成部分。在開展轉(zhuǎn)移支付時(shí)，要明確資金流向的要求，確保財(cái)政資金的分配合理，采取有效的措施解決基層政府財(cái)力困難的問題，實(shí)現(xiàn)財(cái)權(quán)和事權(quán)之間的匹配，以確保中央安排的轉(zhuǎn)移支付資金能夠順利分配到基層政府。在執(zhí)行轉(zhuǎn)移支付時(shí)要形成科學(xué)的轉(zhuǎn)移支付形式，通過轉(zhuǎn)移支付確保資金的用途得到控制。在對(duì)轉(zhuǎn)移支付制度進(jìn)行優(yōu)化時(shí)，要切實(shí)解決管理工作的問題，重視以下要求：首先，進(jìn)一步完善一般性轉(zhuǎn)移支付。通過提高一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，確保在基本公共服務(wù)方面能夠符合均等化支出的要求，為人民群眾創(chuàng)造良好的條件，以提高政府在社會(huì)公共事務(wù)管理工作中的價(jià)值，幫助基層政府實(shí)現(xiàn)順利開支，提高管理質(zhì)量。其次，規(guī)范專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的體系，保障專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的總量得到控制，確保專項(xiàng)資金應(yīng)用到最需要之處，形成專款專用的原則，減少款項(xiàng)被挪用等方面的風(fēng)險(xiǎn)，控制資金浪費(fèi)的可能性，確保專項(xiàng)資金由各級(jí)政府根據(jù)地區(qū)的需要形成合理分配與控制機(jī)制。

第五，進(jìn)一步加大省市級(jí)政府對(duì)財(cái)政支出的責(zé)任。隨著我國財(cái)政稅收體系的不斷改革，在轉(zhuǎn)移支付的環(huán)節(jié)中要進(jìn)一步強(qiáng)化省市級(jí)政府的支出責(zé)任。首先，在未來要進(jìn)一步強(qiáng)化省市級(jí)政府的支出責(zé)任，對(duì)縣鄉(xiāng)級(jí)義務(wù)教育提高補(bǔ)貼的標(biāo)準(zhǔn)，確保農(nóng)村地區(qū)的義務(wù)教育普及，并且要將農(nóng)村中小學(xué)教師工資納入到分配機(jī)制中。其次，進(jìn)一步完善農(nóng)村醫(yī)療保障體系。我國推行新農(nóng)合以來，在一定程度上解決了看病問題。但是農(nóng)村地區(qū)存在著人口數(shù)量大、比重高的特點(diǎn)。在醫(yī)療器械工作中存在管理水平低、覆蓋度低的特點(diǎn)，在未來要進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)農(nóng)村合作醫(yī)療的補(bǔ)助水平，省市兩級(jí)政府在未來要進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)農(nóng)村合作醫(yī)療補(bǔ)助水平。通過形成完善的扶持機(jī)制，促使醫(yī)療衛(wèi)生隊(duì)伍得到規(guī)范建設(shè)。再次，進(jìn)一步完善社會(huì)保障體系。隨著城鎮(zhèn)化水平不斷提高，農(nóng)村地區(qū)大量人口進(jìn)入城鎮(zhèn)就業(yè)。為形成社會(huì)保障機(jī)制，解決人口就業(yè)需求，要根據(jù)公共物品的服務(wù)原則，由上級(jí)政府承擔(dān)一定的財(cái)政支出比例執(zhí)行就業(yè)補(bǔ)助。通過加強(qiáng)化省級(jí)、市級(jí)對(duì)于鄉(xiāng)級(jí)和縣級(jí)的就業(yè)扶持力度，形成完善的專項(xiàng)補(bǔ)助機(jī)制，構(gòu)建完善的就業(yè)保障體系。

第六，規(guī)范基層資金使用情況的公開機(jī)制。為確保轉(zhuǎn)移支付的資金能夠得到規(guī)范監(jiān)督，要針對(duì)資金使用的內(nèi)容予以公開。在基層的工作公開過程中要強(qiáng)調(diào)內(nèi)容全面性，確?；鶎庸ぷ魉薪?jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)事項(xiàng)都能夠公開，尤其是對(duì)于日常財(cái)務(wù)收支、專項(xiàng)資金收入和支出情況、專項(xiàng)資金管理情況等進(jìn)行重點(diǎn)公開，對(duì)于基層地區(qū)群眾關(guān)心的重點(diǎn)事項(xiàng)深入公開，讓群眾能夠及時(shí)參與到對(duì)專項(xiàng)資金的監(jiān)督工作中，做到全面公開與細(xì)致公開，讓群眾有效參與到對(duì)專項(xiàng)資金的監(jiān)督環(huán)節(jié)。在公開的過程中，要堅(jiān)持實(shí)事求是的原則，確保專項(xiàng)資金管理的相關(guān)內(nèi)容能夠全面受到群眾監(jiān)控，并主動(dòng)接受群眾反饋意見，提高專項(xiàng)資金管理的規(guī)范性。

地方財(cái)政體系的完善是我國財(cái)政稅收體系改革以及轉(zhuǎn)移支付的重點(diǎn)，從分稅制改革以來，我國不斷加大對(duì)相關(guān)工作的研究。在當(dāng)前管理體系日趨完善，但是在土地財(cái)政無法延續(xù)的背景下，地方政府的支出責(zé)任加大，很多地方政府出現(xiàn)沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)。鑒于當(dāng)前的問題，有必要針對(duì)財(cái)政稅收與轉(zhuǎn)移支付工作進(jìn)行研究，形成規(guī)范的管理體系，解決管理流程中的問題和矛盾。同時(shí)財(cái)政稅收與轉(zhuǎn)移支付體系的建設(shè)是一項(xiàng)與時(shí)俱進(jìn)的工作，在未來還要進(jìn)一步完善相關(guān)管理，以促使財(cái)政稅收與轉(zhuǎn)移支付適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的要求。

（作者單位：漯河市沙澧河建設(shè)運(yùn)行保障中心）