行政事業單位推進內部控制監督和評價的意義及策略

黃麗娜

現階段，我國行政事業單位在政策導向下大力推行預算一體化，而內部控制常常與預算管理并行，通過對內部控制制度運行狀態的評價和監督，可以約束基層員工言行、規范管理流程、提高管理質量。與此同時，在內部控制監督與評價的基礎上，并確定評價主體，即單位、主要領導人、各職能部門主營業務以及合同細則等。行政事業單位可結合實際情況應用多種手段，以內部控制理論為切入點對單位內部控制監督和評價中暴露的突出問題展開分析，提升內控風險識別率，確保單位規范化運行。

行政事業單位內部控制監督和評價基本結構

自我評價、內部監督以及外部監督作為行政事業單位內部控制評價和監督體系的三大組成模塊。具體結構如下：第一，自我評價主要針對單位內部的內控制度建設情況以及運行情況，由內審機構、紀檢監察部門負責評價。行政事業單位通過開展自我評價，可以始終堅持以內部控制為導向，約束經營管理行為。第二，內部監督具有較強的綜合性，具體流程包括問題檢查－評價－監督－反饋，行政事業單位通過內部監督，可以及時發現內控建設和執行階段暴露的問題，并以此為基礎制定應對方案，實現單位的內控目標，全方位提升行政事業單位的辦事效率和執行履約能力。第三，外部監督的主體為上級財政和審計部門，行政事業單位必須在對應的約束激勵制度下，實現內部業務的高效控制，確保各部門資金使用安全性和規范性。

行政事業單位內部控制監督和評價策略

明確內部控制監督和評價目標、原則

行政事業單位內部控制監督和評價的核心目標在于進一步完善單位的內部控制制度，確保各項內控工作有序開展。行政事業單位內部評價和監督工作必須秉承公開、公正的原則、嚴格按照對應流程針對單位內部控制體系建設階段的存在的問題和落實成效進行系統化地評價和分析，以此來實現單位的內部控制目標。

行政事業單位在開展內部控制評價和監督工作中，必須遵守以下原則：第一，全面性原則。行政事業單位的內部控制體系覆蓋面必須囊括單位的所有業務和活動，而行政事業單位制定的內部控制評價和監督也必須包括上述內容，這樣才能確保行政事業單位內部控制評價結果的真實性和有效性。第二，適用性原則。行政事業單位制定的內部控制評價目標必須符合各項業務活動目標和單位的實際情況，行政事業單位在設置內部控制評價指標時，要保障設立的各類指標符合單位業務情況且具有實操性。尤其是要重點做好核心活動和風險領域指標建設工作，以此來保障行政事業單位內部控制評價和監督工作質量。第三，重點突出原則。行政事業單位的內部控制實施工作必須有所側重，而內部控制評價和監督也要秉承重點突出原則。行政事業單位要根據單位的實際業務情況突出重點指標，并針對重點指標優化評價和監督體系細則，借此來提升單位內部控制監督和評價工作的有效性。

健全內部控制管理制度

我國《會計法》中規定，我國機關單位、企事業單位等行政機構和社會團體必須要逐步完善內部控制管理制度，確保會計信息的真實性與精準性，以達到國家財產安全的目的。首先，對于行政事業單位而言，在內部控制制度完善過程中，應及時發現和挖掘制度缺陷、明確控制重點，尤其要重視道德體系建設，為單位內部控制工作貫徹落實建立良好的文化氛圍。其次，合理設置內部控制組織結構，確定相關的職能關系，建立授權與責任分配制度，履行“因事設人、權責相對”的原則，從而提高組織機構成員的內部控制意識。最后，對于財政資金控制方面，行政事業單位應加強預算工具應用，將其與資金撥付、費用管理、報銷審批等關鍵業務節點結合，有效防范單位經濟活動運行風險。

構建內部控制評價指標并設置指標權重

在內部控制評價指標的設定上，第一，基于環境基礎設置指標。良好的文化氛圍與環境基礎是推動內部控制評價落地的前提。而行政事業單位與傳統企業不同，尤其在組織架構方面，其特征決定了單位的內部控制環境，完善的內控制度可以為營造良好的內控環境保駕護航，因此，行政事業單位的領導班子必須具備責任意識，不斷提升自身的業務能力，通過專業人員配置、修訂規章制度、營造學習氛圍等方式奠定內部控制評價基礎；同時，行政事業單位需要因地制宜，對以上因素進行整合，對指標加以量化，細化評價標準。第二，要明確風險評價指標。行政事業單位開展的各類內控工作必須以風險預防為導向，各職能部門要及時梳理本部門存在的風險，預測風險率，并結合風險率大小選取應對模型、制定預防政策。行政事業單位還需要設定風險預警模型，量化預警指標數值，不斷提升風險甄別能力，進而提升單位的內控管理水平。第三，規范內部控制流程，設置對應指標。在這一過程中，行政事業單位應該積極響應上級部門出臺的內控政策，結合本單位實際的預算收支、業務管理以及合同簽署等內容細化內控監督評價標準，借此來研判單位各職能部門內控管理工作中暴露的風險。第四，選取信息溝通類指標。信息交互頻率、信息共享途徑可以從側面反映單位的內部控制管理水平，并結合實際設置更具體更細化的指標。第五，在內部監督方面同樣需要設置適用的指標。具體來說，事業單位應圍繞監督實施主體的各項工作落實情況展開考核，通過分析各監督主體的內控執行率，及時發現內控執行中存在的問題，并制定應對方案。例如：某公路運輸單位結合其基本情況，針對內部控制執行開展監督與評估，并編制了內部控制報告。該單位的評價工作主要聚焦在內部控制機構組成情況、內部控制機構運行情況、規范權力運行情況、上一年度內部控制問題整改情況、政府會計制度執行情況、職責分離情況、關鍵崗位輪崗情況、業務風險評估覆蓋情況等、內部控制制度執行情況、內部控制信息化覆蓋情況等，并通過評估報告反映單位的內部管理水平，為單位下一年度的工作提供指引。

行政事業單位在設置內部控制評價指標權重的過程中，可采取以下方案：第一，行政事業單位要因地制宜，采用指標研判矩陣，圍繞單位內部控制評價目標，采取部門協商、發放調查問卷等措施。行政事業單位的領導班子還可以創建以專家和領導為主體的評價小組，針對評價指標的科學性以及合理性展開分析，并著手構建內控評價指標矩陣。第二，行政事業單位要安排專人做好各項評價指標權重計算工作。例如，行政事業單位可借助層次分析法、加權平均數法等措施確定本單位的指標評價權重。第三，行政事業單位要明確指標權重的一致性，并做好驗證工作。例如，行政事業單位可安排專業人員借助統計軟件檢驗內控評價指標的一致性，結合檢驗結果分析各個指標的合理性，找出其中的不合理指標并重新計算，進一步提升行政事業單位內控評價體系的全面性。

優化內部控制評價方法

第一，行政事業單位要緊密迎合上級政府部門下發的《預算管理一體化（試行）的通知》（財辦〔2020〕13號）政策性文件，以此為指引對自身的內部控制評價流程和方法進行完善，不斷優化評價模式，細化評價內容，全方位提升內控管理監督評價報告的可行性。第二，行政事業單位挑選內控管理監督評價模式的過程中，要重點針對各職能部門的工作情況進行評價，應用多維度、多層次的評價模式，不斷提升行政事業單位的內部控制評價效果。舉例來說，行政事業單位可專門構建信息化平臺，借助該信息化工具引導單位全體職工參與內部控制管理評價工作。行政事業單位還要統籌部門日常工作和內控管理監督評價工作內容，確保評價活動的有序性。如果行政事業單位需要針對各職能部門的文件進行檢查，可應用審閱法進行調查。第三，為進一步深化行政事業單位領導對內控管理監督工作的理解，還可以借助訪談法進行調查。綜合來看，引入各式各樣的評價方法后，可以顯著改善行政事業單位的內部控制監督和評價成效。

引入PDCA理論完善監督評價機制

行政事業單位可引入PDCA循環理論來不斷完善內部控制監督和評價機制，具體如下：

首先，在P階段（計劃階段），行政事業單位要著手構建綜合內控評價指標，樹立各職能部門的評價要點，從內控環境、內控制度、信息溝通渠道、內部監督等層面入手開展內部控制監督和評價工作。

其次，在D階段（執行階段），行政事業單位要對各類內控指標進行優化，并將其充分落實到執行環節，從組織層和業務層面入手，做好單位內部控制建設和應用效果評價工作。例如，行政事業單位可專門設立獨立性強的內控工作組，由單位直屬領導直接負責牽頭管理，重點針對各職能部門的人力資源配置、工作規范程度進行評價。

再次，在C階段（檢查階段），要求小組工作人員需要重點做好各個職能部門內控效果檢查工作，除了要針對各部門的自評報告、內外部階段報告進行檢查，還要針對其內部控制工作覆蓋情況、程序合規性進行檢查。

最后，在A階段，（改進階段）。相關工作人員需要及時總結各部門在內部控制評價和監督工作中存在的突出問題，并在此基礎上出臺對應的整改方案，以備下一個循環階段使用。

加強外部監督并優化單位信息披露

第一，行政事業單位開展內部控制監督和評價工作的過程中，上級執法機關、監管部門需要對單位各部門的資金使用情況和收支情況進行監督。行政事業單位還要構建長效監督機制，確保監督信息的公開化和透明化。第二，受行政事業單位結構轉型升級因素影響，導致單位外部監督主體趨于多樣化發展。對此，行政事業單位要打造事前—事中—事后的閉環外部監督體系，并將監督內容落實到內控管理環節。根據單位的業務內容不斷優化外部監督措施，細化監督內容，并設置合理的監督時長，確保外部監督向制度化規范化發展。第三，上級財政部門和審計部門要加強溝通和聯系，通過信息交互及時發現行政事業單位在內部控制監督和評價工作中存在的細節性問題和內控風險，根據外部監督結果給出優化意見，確保行政事業單位的各項內部控制工作朝著制度化和精準化方向發展。第四，行政事業單位要不斷優化信息公示制度，讓廣大民眾參與內部控制監督和評價工作。

充實內部控制評價報告并應用

第一，行政事業單位要對內部控制評價程序進行拓展和完善，除了要出具書面性內控評價報告之外，還要對單位內控管理中暴露的問題進行匯總。行政事業單位的領導可以在掌握單位內控工作實際情況的前提條件下，引導各部門主管積極參與到報告編制環節，為內控評價報告編制工作出主意、想對策。第二，行政事業單位的內控評價報告由自我評價報告和第三方審計機構評價報告組成。在應用評價報告的過程中，要明確報告使用主體。例如，內部報告的使用主體主要包括單位紀檢監察部門和單位領導，而對外報告的使用主體則是監管部門。第三，行政事業單位通過自我評價，可以及時發現自身在內控管理中存在的問題，并提出針對性的應對措施，以此來切實發揮內控評價制度的意義。舉例來說，行政事業單位各部門通過匯報自我評價報告，可以及時幫助領導發現部門在內控管理工作的存在的問題，并連接審計部門督促部門迅速整改，切實提升各職能部門的內控管理水平。

綜上所述，行政事業單位的內部控制評價和監督體系包括自我評價、內部和外部監督三大模塊，每個監督主體的評價內容不盡相同，可以為行政事業單位健康發展，改革升級夯實基礎條件。行政事業單位可借助PDCA循環理論、加強外部監督并優化單位信息披露、充實內部控制評價報告并應用等措施來有效提升內部控制監督和評價工作水平，充分發揮行政事業單位的公共價值，助力單位改革創新。

（作者單位：贛州市農村公路管理所）