行政事業(yè)單位推進(jìn)內(nèi)部控制監(jiān)督和評價的意義及策略

黃麗娜

現(xiàn)階段，我國行政事業(yè)單位在政策導(dǎo)向下大力推行預(yù)算一體化，而內(nèi)部控制常常與預(yù)算管理并行，通過對內(nèi)部控制制度運行狀態(tài)的評價和監(jiān)督，可以約束基層員工言行、規(guī)范管理流程、提高管理質(zhì)量。與此同時，在內(nèi)部控制監(jiān)督與評價的基礎(chǔ)上，并確定評價主體，即單位、主要領(lǐng)導(dǎo)人、各職能部門主營業(yè)務(wù)以及合同細(xì)則等。行政事業(yè)單位可結(jié)合實際情況應(yīng)用多種手段，以內(nèi)部控制理論為切入點對單位內(nèi)部控制監(jiān)督和評價中暴露的突出問題展開分析，提升內(nèi)控風(fēng)險識別率，確保單位規(guī)范化運行。

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制監(jiān)督和評價基本結(jié)構(gòu)

自我評價、內(nèi)部監(jiān)督以及外部監(jiān)督作為行政事業(yè)單位內(nèi)部控制評價和監(jiān)督體系的三大組成模塊。具體結(jié)構(gòu)如下：第一，自我評價主要針對單位內(nèi)部的內(nèi)控制度建設(shè)情況以及運行情況，由內(nèi)審機(jī)構(gòu)、紀(jì)檢監(jiān)察部門負(fù)責(zé)評價。行政事業(yè)單位通過開展自我評價，可以始終堅持以內(nèi)部控制為導(dǎo)向，約束經(jīng)營管理行為。第二，內(nèi)部監(jiān)督具有較強(qiáng)的綜合性，具體流程包括問題檢查－評價－監(jiān)督－反饋，行政事業(yè)單位通過內(nèi)部監(jiān)督，可以及時發(fā)現(xiàn)內(nèi)控建設(shè)和執(zhí)行階段暴露的問題，并以此為基礎(chǔ)制定應(yīng)對方案，實現(xiàn)單位的內(nèi)控目標(biāo)，全方位提升行政事業(yè)單位的辦事效率和執(zhí)行履約能力。第三，外部監(jiān)督的主體為上級財政和審計部門，行政事業(yè)單位必須在對應(yīng)的約束激勵制度下，實現(xiàn)內(nèi)部業(yè)務(wù)的高效控制，確保各部門資金使用安全性和規(guī)范性。

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制監(jiān)督和評價策略

明確內(nèi)部控制監(jiān)督和評價目標(biāo)、原則

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制監(jiān)督和評價的核心目標(biāo)在于進(jìn)一步完善單位的內(nèi)部控制制度，確保各項內(nèi)控工作有序開展。行政事業(yè)單位內(nèi)部評價和監(jiān)督工作必須秉承公開、公正的原則、嚴(yán)格按照對應(yīng)流程針對單位內(nèi)部控制體系建設(shè)階段的存在的問題和落實成效進(jìn)行系統(tǒng)化地評價和分析，以此來實現(xiàn)單位的內(nèi)部控制目標(biāo)。

行政事業(yè)單位在開展內(nèi)部控制評價和監(jiān)督工作中，必須遵守以下原則：第一，全面性原則。行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制體系覆蓋面必須囊括單位的所有業(yè)務(wù)和活動，而行政事業(yè)單位制定的內(nèi)部控制評價和監(jiān)督也必須包括上述內(nèi)容，這樣才能確保行政事業(yè)單位內(nèi)部控制評價結(jié)果的真實性和有效性。第二，適用性原則。行政事業(yè)單位制定的內(nèi)部控制評價目標(biāo)必須符合各項業(yè)務(wù)活動目標(biāo)和單位的實際情況，行政事業(yè)單位在設(shè)置內(nèi)部控制評價指標(biāo)時，要保障設(shè)立的各類指標(biāo)符合單位業(yè)務(wù)情況且具有實操性。尤其是要重點做好核心活動和風(fēng)險領(lǐng)域指標(biāo)建設(shè)工作，以此來保障行政事業(yè)單位內(nèi)部控制評價和監(jiān)督工作質(zhì)量。第三，重點突出原則。行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制實施工作必須有所側(cè)重，而內(nèi)部控制評價和監(jiān)督也要秉承重點突出原則。行政事業(yè)單位要根據(jù)單位的實際業(yè)務(wù)情況突出重點指標(biāo)，并針對重點指標(biāo)優(yōu)化評價和監(jiān)督體系細(xì)則，借此來提升單位內(nèi)部控制監(jiān)督和評價工作的有效性。

健全內(nèi)部控制管理制度

我國《會計法》中規(guī)定，我國機(jī)關(guān)單位、企事業(yè)單位等行政機(jī)構(gòu)和社會團(tuán)體必須要逐步完善內(nèi)部控制管理制度，確保會計信息的真實性與精準(zhǔn)性，以達(dá)到國家財產(chǎn)安全的目的。首先，對于行政事業(yè)單位而言，在內(nèi)部控制制度完善過程中，應(yīng)及時發(fā)現(xiàn)和挖掘制度缺陷、明確控制重點，尤其要重視道德體系建設(shè)，為單位內(nèi)部控制工作貫徹落實建立良好的文化氛圍。其次，合理設(shè)置內(nèi)部控制組織結(jié)構(gòu)，確定相關(guān)的職能關(guān)系，建立授權(quán)與責(zé)任分配制度，履行“因事設(shè)人、權(quán)責(zé)相對”的原則，從而提高組織機(jī)構(gòu)成員的內(nèi)部控制意識。最后，對于財政資金控制方面，行政事業(yè)單位應(yīng)加強(qiáng)預(yù)算工具應(yīng)用，將其與資金撥付、費用管理、報銷審批等關(guān)鍵業(yè)務(wù)節(jié)點結(jié)合，有效防范單位經(jīng)濟(jì)活動運行風(fēng)險。

構(gòu)建內(nèi)部控制評價指標(biāo)并設(shè)置指標(biāo)權(quán)重

在內(nèi)部控制評價指標(biāo)的設(shè)定上，第一，基于環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)置指標(biāo)。良好的文化氛圍與環(huán)境基礎(chǔ)是推動內(nèi)部控制評價落地的前提。而行政事業(yè)單位與傳統(tǒng)企業(yè)不同，尤其在組織架構(gòu)方面，其特征決定了單位的內(nèi)部控制環(huán)境，完善的內(nèi)控制度可以為營造良好的內(nèi)控環(huán)境保駕護(hù)航，因此，行政事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)班子必須具備責(zé)任意識，不斷提升自身的業(yè)務(wù)能力，通過專業(yè)人員配置、修訂規(guī)章制度、營造學(xué)習(xí)氛圍等方式奠定內(nèi)部控制評價基礎(chǔ)；同時，行政事業(yè)單位需要因地制宜，對以上因素進(jìn)行整合，對指標(biāo)加以量化，細(xì)化評價標(biāo)準(zhǔn)。第二，要明確風(fēng)險評價指標(biāo)。行政事業(yè)單位開展的各類內(nèi)控工作必須以風(fēng)險預(yù)防為導(dǎo)向，各職能部門要及時梳理本部門存在的風(fēng)險，預(yù)測風(fēng)險率，并結(jié)合風(fēng)險率大小選取應(yīng)對模型、制定預(yù)防政策。行政事業(yè)單位還需要設(shè)定風(fēng)險預(yù)警模型，量化預(yù)警指標(biāo)數(shù)值，不斷提升風(fēng)險甄別能力，進(jìn)而提升單位的內(nèi)控管理水平。第三，規(guī)范內(nèi)部控制流程，設(shè)置對應(yīng)指標(biāo)。在這一過程中，行政事業(yè)單位應(yīng)該積極響應(yīng)上級部門出臺的內(nèi)控政策，結(jié)合本單位實際的預(yù)算收支、業(yè)務(wù)管理以及合同簽署等內(nèi)容細(xì)化內(nèi)控監(jiān)督評價標(biāo)準(zhǔn)，借此來研判單位各職能部門內(nèi)控管理工作中暴露的風(fēng)險。第四，選取信息溝通類指標(biāo)。信息交互頻率、信息共享途徑可以從側(cè)面反映單位的內(nèi)部控制管理水平，并結(jié)合實際設(shè)置更具體更細(xì)化的指標(biāo)。第五，在內(nèi)部監(jiān)督方面同樣需要設(shè)置適用的指標(biāo)。具體來說，事業(yè)單位應(yīng)圍繞監(jiān)督實施主體的各項工作落實情況展開考核，通過分析各監(jiān)督主體的內(nèi)控執(zhí)行率，及時發(fā)現(xiàn)內(nèi)控執(zhí)行中存在的問題，并制定應(yīng)對方案。例如：某公路運輸單位結(jié)合其基本情況，針對內(nèi)部控制執(zhí)行開展監(jiān)督與評估，并編制了內(nèi)部控制報告。該單位的評價工作主要聚焦在內(nèi)部控制機(jī)構(gòu)組成情況、內(nèi)部控制機(jī)構(gòu)運行情況、規(guī)范權(quán)力運行情況、上一年度內(nèi)部控制問題整改情況、政府會計制度執(zhí)行情況、職責(zé)分離情況、關(guān)鍵崗位輪崗情況、業(yè)務(wù)風(fēng)險評估覆蓋情況等、內(nèi)部控制制度執(zhí)行情況、內(nèi)部控制信息化覆蓋情況等，并通過評估報告反映單位的內(nèi)部管理水平，為單位下一年度的工作提供指引。

行政事業(yè)單位在設(shè)置內(nèi)部控制評價指標(biāo)權(quán)重的過程中，可采取以下方案：第一，行政事業(yè)單位要因地制宜，采用指標(biāo)研判矩陣，圍繞單位內(nèi)部控制評價目標(biāo)，采取部門協(xié)商、發(fā)放調(diào)查問卷等措施。行政事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)班子還可以創(chuàng)建以專家和領(lǐng)導(dǎo)為主體的評價小組，針對評價指標(biāo)的科學(xué)性以及合理性展開分析，并著手構(gòu)建內(nèi)控評價指標(biāo)矩陣。第二，行政事業(yè)單位要安排專人做好各項評價指標(biāo)權(quán)重計算工作。例如，行政事業(yè)單位可借助層次分析法、加權(quán)平均數(shù)法等措施確定本單位的指標(biāo)評價權(quán)重。第三，行政事業(yè)單位要明確指標(biāo)權(quán)重的一致性，并做好驗證工作。例如，行政事業(yè)單位可安排專業(yè)人員借助統(tǒng)計軟件檢驗內(nèi)控評價指標(biāo)的一致性，結(jié)合檢驗結(jié)果分析各個指標(biāo)的合理性，找出其中的不合理指標(biāo)并重新計算，進(jìn)一步提升行政事業(yè)單位內(nèi)控評價體系的全面性。

優(yōu)化內(nèi)部控制評價方法

第一，行政事業(yè)單位要緊密迎合上級政府部門下發(fā)的《預(yù)算管理一體化（試行）的通知》（財辦〔2020〕13號）政策性文件，以此為指引對自身的內(nèi)部控制評價流程和方法進(jìn)行完善，不斷優(yōu)化評價模式，細(xì)化評價內(nèi)容，全方位提升內(nèi)控管理監(jiān)督評價報告的可行性。第二，行政事業(yè)單位挑選內(nèi)控管理監(jiān)督評價模式的過程中，要重點針對各職能部門的工作情況進(jìn)行評價，應(yīng)用多維度、多層次的評價模式，不斷提升行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制評價效果。舉例來說，行政事業(yè)單位可專門構(gòu)建信息化平臺，借助該信息化工具引導(dǎo)單位全體職工參與內(nèi)部控制管理評價工作。行政事業(yè)單位還要統(tǒng)籌部門日常工作和內(nèi)控管理監(jiān)督評價工作內(nèi)容，確保評價活動的有序性。如果行政事業(yè)單位需要針對各職能部門的文件進(jìn)行檢查，可應(yīng)用審閱法進(jìn)行調(diào)查。第三，為進(jìn)一步深化行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)對內(nèi)控管理監(jiān)督工作的理解，還可以借助訪談法進(jìn)行調(diào)查。綜合來看，引入各式各樣的評價方法后，可以顯著改善行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制監(jiān)督和評價成效。

引入PDCA理論完善監(jiān)督評價機(jī)制

行政事業(yè)單位可引入PDCA循環(huán)理論來不斷完善內(nèi)部控制監(jiān)督和評價機(jī)制，具體如下：

首先，在P階段（計劃階段），行政事業(yè)單位要著手構(gòu)建綜合內(nèi)控評價指標(biāo)，樹立各職能部門的評價要點，從內(nèi)控環(huán)境、內(nèi)控制度、信息溝通渠道、內(nèi)部監(jiān)督等層面入手開展內(nèi)部控制監(jiān)督和評價工作。

其次，在D階段（執(zhí)行階段），行政事業(yè)單位要對各類內(nèi)控指標(biāo)進(jìn)行優(yōu)化，并將其充分落實到執(zhí)行環(huán)節(jié)，從組織層和業(yè)務(wù)層面入手，做好單位內(nèi)部控制建設(shè)和應(yīng)用效果評價工作。例如，行政事業(yè)單位可專門設(shè)立獨立性強(qiáng)的內(nèi)控工作組，由單位直屬領(lǐng)導(dǎo)直接負(fù)責(zé)牽頭管理，重點針對各職能部門的人力資源配置、工作規(guī)范程度進(jìn)行評價。

再次，在C階段（檢查階段），要求小組工作人員需要重點做好各個職能部門內(nèi)控效果檢查工作，除了要針對各部門的自評報告、內(nèi)外部階段報告進(jìn)行檢查，還要針對其內(nèi)部控制工作覆蓋情況、程序合規(guī)性進(jìn)行檢查。

最后，在A階段，（改進(jìn)階段）。相關(guān)工作人員需要及時總結(jié)各部門在內(nèi)部控制評價和監(jiān)督工作中存在的突出問題，并在此基礎(chǔ)上出臺對應(yīng)的整改方案，以備下一個循環(huán)階段使用。

加強(qiáng)外部監(jiān)督并優(yōu)化單位信息披露

第一，行政事業(yè)單位開展內(nèi)部控制監(jiān)督和評價工作的過程中，上級執(zhí)法機(jī)關(guān)、監(jiān)管部門需要對單位各部門的資金使用情況和收支情況進(jìn)行監(jiān)督。行政事業(yè)單位還要構(gòu)建長效監(jiān)督機(jī)制，確保監(jiān)督信息的公開化和透明化。第二，受行政事業(yè)單位結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級因素影響，導(dǎo)致單位外部監(jiān)督主體趨于多樣化發(fā)展。對此，行政事業(yè)單位要打造事前—事中—事后的閉環(huán)外部監(jiān)督體系，并將監(jiān)督內(nèi)容落實到內(nèi)控管理環(huán)節(jié)。根據(jù)單位的業(yè)務(wù)內(nèi)容不斷優(yōu)化外部監(jiān)督措施，細(xì)化監(jiān)督內(nèi)容，并設(shè)置合理的監(jiān)督時長，確保外部監(jiān)督向制度化規(guī)范化發(fā)展。第三，上級財政部門和審計部門要加強(qiáng)溝通和聯(lián)系，通過信息交互及時發(fā)現(xiàn)行政事業(yè)單位在內(nèi)部控制監(jiān)督和評價工作中存在的細(xì)節(jié)性問題和內(nèi)控風(fēng)險，根據(jù)外部監(jiān)督結(jié)果給出優(yōu)化意見，確保行政事業(yè)單位的各項內(nèi)部控制工作朝著制度化和精準(zhǔn)化方向發(fā)展。第四，行政事業(yè)單位要不斷優(yōu)化信息公示制度，讓廣大民眾參與內(nèi)部控制監(jiān)督和評價工作。

充實內(nèi)部控制評價報告并應(yīng)用

第一，行政事業(yè)單位要對內(nèi)部控制評價程序進(jìn)行拓展和完善，除了要出具書面性內(nèi)控評價報告之外，還要對單位內(nèi)控管理中暴露的問題進(jìn)行匯總。行政事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)可以在掌握單位內(nèi)控工作實際情況的前提條件下，引導(dǎo)各部門主管積極參與到報告編制環(huán)節(jié)，為內(nèi)控評價報告編制工作出主意、想對策。第二，行政事業(yè)單位的內(nèi)控評價報告由自我評價報告和第三方審計機(jī)構(gòu)評價報告組成。在應(yīng)用評價報告的過程中，要明確報告使用主體。例如，內(nèi)部報告的使用主體主要包括單位紀(jì)檢監(jiān)察部門和單位領(lǐng)導(dǎo)，而對外報告的使用主體則是監(jiān)管部門。第三，行政事業(yè)單位通過自我評價，可以及時發(fā)現(xiàn)自身在內(nèi)控管理中存在的問題，并提出針對性的應(yīng)對措施，以此來切實發(fā)揮內(nèi)控評價制度的意義。舉例來說，行政事業(yè)單位各部門通過匯報自我評價報告，可以及時幫助領(lǐng)導(dǎo)發(fā)現(xiàn)部門在內(nèi)控管理工作的存在的問題，并連接審計部門督促部門迅速整改，切實提升各職能部門的內(nèi)控管理水平。

綜上所述，行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制評價和監(jiān)督體系包括自我評價、內(nèi)部和外部監(jiān)督三大模塊，每個監(jiān)督主體的評價內(nèi)容不盡相同，可以為行政事業(yè)單位健康發(fā)展，改革升級夯實基礎(chǔ)條件。行政事業(yè)單位可借助PDCA循環(huán)理論、加強(qiáng)外部監(jiān)督并優(yōu)化單位信息披露、充實內(nèi)部控制評價報告并應(yīng)用等措施來有效提升內(nèi)部控制監(jiān)督和評價工作水平，充分發(fā)揮行政事業(yè)單位的公共價值，助力單位改革創(chuàng)新。

（作者單位：贛州市農(nóng)村公路管理所）