數字政府背景下公共數據開放共享優化路徑探索

王彩萍

［摘 要］為加快推動各領域數字化轉型，黨中央和國務院對數據戰略和數字政府建設作出了一系列重大部署和決策。這些部署和決策強調頂層設計的重要性，并統籌推進公共數據的開放共享。文章以江蘇省鎮江市為例，從數據分類分級、數據標準制定、數據安全保障和數據統籌協調等方面分析制約公共數據開放共享的困境，并提出數字政府背景下公共數據開放共享優化路徑，以期實現數字政府高質量建設目標。

［關鍵詞］數字政府；公共數據；數據共享；鎮江市

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2023.22.059

［中圖分類號］D63；G203［文獻標識碼］A［文章編號］1673-0194（2023）22-0182-03

0? ? ?引 言

近年來，黨中央高度重視信息化與數字化建設，并將建設數字政府、智慧社會和網絡強國作為國家及省信息化發展的重大戰略。為推進這一戰略，黨中央相繼出臺了一系列政策，提出了要求和指明了方向。2022年6月，國務院印發了《關于加強數字政府建設的指導意見》，該文件的出臺對各地區、各部門未來中長期數字政府建設具有重要的指導意義，為加快數字化發展、完善治理體系、提高治理能力指明了方向，標志著當前我國數字政府建設已駛入“快車道”，迎來了難得的歷史機遇［1］。在海量數據資源中，政府數據約占80%。如何最大限度地挖掘和開發政府數據價值，尤其是公共數據開放價值，是數字政府建設的基礎性工程，對提高政府治理能力和促進大數據產業發展具有重要意義［2］。本文以江蘇省鎮江市為例，在深刻認識推進數字政府建設重大意義的基礎上，分析鎮江市在推進數字政府建設中公共數據開放共享面臨的困境，并提出促進公共數據開放共享的優化路徑，以期促進政府公共數據安全有效地開放共享。

1? ? ?研究背景

隨著互聯網和大數據技術的發展，我國政府在政務數據、經濟數據、社會數據（如人口數據、教育數據、醫療數據、就業數據等）、地理空間數據、交通運輸數據、環境數據、公共安全數據等方面積累了大量寶貴的數據資源。這些數據資源蘊含著豐富的價值，如果能夠將這些公共數據開放共享，能夠給社會進步和經濟發展帶來重要影響。從國家層面看，公共數據的開放共享可以驅動數字經濟發展，增強國家競爭力；從政府層面看，公共數據的開放共享可以增加政府工作的透明度，提高公共服務效率；從社會層面講，公共數據的開放共享可以為社會各個領域提供原始數據支持，激發社會創新，促進產業升級和新興產業發展。

近年來，經過各方面共同努力，我國數字政府基礎設施基本建成，要素壁壘逐步打破，共享開放程度也不斷加深，政務服務和監管效能大幅提升。黨中央、國務院圍繞實施大數據戰略、加強數字政府建設作出一系列重大部署：2015年，國務院印發了《促進大數據發展行動綱要》；2016年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《國家信息化發展戰略綱要》；2021年9月1日，我國開始施行《中華人民共和國數據安全法》；2021年，中央網絡安全和信息化委員會印發了《“十四五”國家信息化規劃》。在地方層面，各地政府也紛紛出臺一系列法規、辦法，如《北京市公共數據專區授權運營管理辦法（征求意見稿）》《上海市公共數據開放暫行辦法》《浙江省公共數據開放與安全管理暫行辦法》等。這些做法為加強數字政府建設打下了堅實基礎，但仍存在一些突出問題。各地方政府需要從多個方面分析制約公共數據開放共享的關鍵因素，并從多個角度探索公共數據開放共享的路徑，以期實現數字政府高質量建設目標。

2? ? ?鎮江市公共數據開放共享面臨的困境

在公共數據開放共享過程中，鎮江市政府需要進一步厘清數據開放面臨的困境，只有這樣，才能有效探索出公共數據開放共享的優化路徑，進而提升政府服務供給能力，推進數字政府建設更上一層樓。鎮江市公共數據開放共享面臨的困境具體如下。

2.1? ?數據分類分級難

數字政府建設的核心是通過政府信息化平臺建設，推進公共數據有序共享，并提升政府運行的數字化和智能化水平。隨著數字政府建設對數據資源利用的需求不斷增加，在推進公共數據開放共享的同時，因為政府擁有大量的敏感數據，包括個人信息、商業機密、國家安全等重要數據，數據隱私合規成為數字政府建設過程中需要重點關注的內容。另外，政府公共數據來源廣泛、種類繁多，包括文本、圖片、音頻、視頻等多種形式，不同類型的數據可能涉及不同領域和部門，如何對這些多樣性和復雜性的數據進行分類和分級也是一個不小挑戰。公共數據的開放共享一方面提高了數據的利用價值，另一方面也需要保護個人隱私和敏感信息。如何兼顧數據共享開放和隱私保護，既滿足數據開放共享的需要，又滿足數據安全的要求，是數據分類分級工作中的難點。

2.2? ?數據標準體系構建難

數據標準（Data Standards）是指保障數據內外部使用和交換的一致性和準確性的規范性約束。在推進數字政府建設過程中，統一的數據標準和格式可以提高數據的互操作性和可集成性，降低數據集成和使用的成本和難度。雖然鎮江的公共數據平臺匯聚了17.71億條數據，但由于該平臺的數據信息數量眾多、來源廣泛，數據結構復雜，數據標準難以統一。即使數據具有天然的共享性，沒有統一的數據標準最后也將影響數據共享水平。另外，在公共數據共享和整合的過程中，政府部門之間存在橫向、縱向和橫縱之間的共享和整合障礙，影響了數據的有效流通和整合利用。目前，鎮江的公共數據平臺也僅僅實現了地方各個部門的數據共享，無法實現與同級地市或省公共數據開放平臺的數據連通與交互，其根本原因在于缺乏明確的統一各級平臺的數據規范和標準。這將嚴重阻礙統籌推進整體性數字政府建設。

2.3? ?數據安全保障難

數據安全威脅阻礙了數字政府建設和數據開發共享。一方面，隨著公共數據開放共享的程度越來越深，范圍越來越廣，很多開放共享數據可能包含個人隱私、商業機密或國家安全等敏感信息，保障這些敏感數據的安全性是一項復雜的任務，需要在數據共享的同時確保數據不被濫用或泄露；另一方面，隨著技術的不斷發展，黑客和惡意攻擊者的技術也在不斷進步，他們可能通過各種手段竊取、竄改或破壞共享的數據。基于此，數據安全保障需要與技術發展保持同步，政府部門還要及時采取相應的安全措施，投入大量的資源和精力，以確保數據的安全性。鎮江市在數字政府建設過程中，重點放在了數字政府的基礎設施建設等方面，對公共數據開放共享中的網絡安全和數字安全不夠重視。

2.4? ?數據開放溝通協調難

目前，政府內部的數據管理體系相對分散和碎片化，各個部門和單位可能存在信息孤島和信息壁壘，導致數據的整合和共享困難。一方面，政府部門之間存在不同的利益關系，導致各部門在數據匯聚共享方面有一定的顧慮和限制。每個部門可能更關注自身的利益和權力分割，而缺乏對整體數據共享和系統串聯的認識與意愿。另一方面，政府部門需要與數據使用者、學術界、企業和社會組織等多溝通與合作。這是一個復雜又煩瑣的過程，無法縱向貫通、橫向協同，導致公共數據的開放程度還不夠高，無法徹底消除“數據匱乏”現象。

3? ? ?鎮江市公共數據開放共享的優化路徑

3.1? ?編制數據目錄，分類分級管理

要對公共數據目錄進行分類編制，形成標準化的目錄體系，并記錄數據的分類等級和開放情況，全面掌握數據資源情況。建立公共數據目錄系統，對各地區、各部門的公共數據資源進行分類。由各地區、各部門的公共數據主管部門根據公共數據目錄清單，對本地區、本部門的公共數據進行分類和定級。可以根據數據的重要性、敏感性、可用性等進行分類，并為不同級別的數據制定相應的管理和共享政策。要梳理公共數據資源的數據源，明確數據的來源和采集方式。同時，明確其更新頻率和管理要求，以保證數據的時效性和準確性。依據公共數據目錄清單，指明公共數據的共享屬性和條件。例如，共享屬性可以包括數據的共享范圍、共享方式和共享對象等；共享條件可以包括數據的安全保護、訪問權限和使用限制等；開放屬性可以包括數據的開放范圍、開放方式和開放對象等；開放條件可以包括數據的格式要求、開放平臺要求和開放協議等。根據公共數據目錄清單，按照統一標準規范，對各地區、各部門的數據資源進行歸集和匯聚。目前，鎮江市公共數據平臺新增發布數據目錄

1 190個，但根據《江蘇省數字政府建設2023年工作要點》，鎮江市公共數據平臺不僅要實現地區內數據的開放和共享，還要進一步打通省內各級平臺的連接，確保數據資源的一體化。實現數據的無縫對接和共享，協同構建全省一體化公共數據目錄體系，實現全省公共數據“一本賬”管理。

3.2? ?加快數據立法，完善標準制度

數據標準包括采集標準、規范化標準、安全標準等，是保證數據操作與交換規范性的約束條件。數字政府通過統一數據標準規范，能夠提升數據治理質量，完全釋放數據價值［3］。

從法律法規層面看，完善相關法律法規體系，為公共數據開放與共享提供合理保護機制，包括明確數據的開放和共享條件、規范數據使用的行為準則、加強數據安全保護的法律措施等，為公共數據的開發利用提供法律保障。明確公共數據的產權歸屬和使用權限，保護數據創造者的合法權益，并鼓勵數據合法利用和創新應用。

從標準制度層面看，建立公共數據的管理制度體系，包括數據采集、存儲、處理、共享、開放等環節的規范和流程。同時，制定相關標準和規范，確保公共數據的質量、安全性和互操作性。自上向下制定全面兼容的數據標準和規范，確保公共數據的互操作性和共享性。鎮江市政府應立足鎮江實際，在借鑒優秀標準的基礎上體現鎮江特色，在標準指定上應與省級數據標準高度一致，掃除橫向、縱向和橫縱之間的共享和整合障礙。

3.3? ?提升數據質量，加強安全保障

數據安全是數字政府的“生命線”，也是數據開放的前提。政府必須充當好數據“安全保障員”和數據“秩序維護者”的雙重角色，實現數字政府建設與數據安全同步規劃、同步建設、同步運行［4］。

圍繞數據全生命周期，提升數據質量。首先，明確數據質量管理的責任主體，按照“誰管理誰負責、誰提供誰負責、誰使用誰負責”的數據治理原則，建立數據質量標準體系，明確不同類型數據的質量要求，如準確性、完整性、一致性等，確保數據高效共享。其次，建立數據安全檢測機制，對數據存儲、傳輸、處理等環節進行常態化的安全檢測和監控。對老舊的信息化基礎設施進行更新和升級，提升系統的安全性和可靠性。采用先進的安全技術和設備，建立數據“可用不可見”的安全可信計算環境，確保數據的安全性。對個人隱私、商業秘密等重要數據加強保護。進行數據脫敏處理，隱藏能直接識別個人和企業的信息，對不同級別的用戶實行細粒度的訪問控制，限定不同用戶只能訪問授權范圍內的數據，確保數據的機密性和完整性。建立面向數據的信息安全技術保障體系，采用加密、脫敏、權限控制等技術手段，確保數據在存儲、傳輸和處理過程中的安全性。

3.4? ?明確部門職能，健全協調機制

加快制定公共數據資源統籌協調的宏觀制度，特別是共建共享制度、協作開發制度等［5］。首先，為了明確政府部門數據歸集的職能，應該采取“定職責、定機構、定人員、定職能數據清單”的制度，確保政府部門數據采集工作符合規定要求，并按照相關數據清單進行采集和匯總。其次，建立公共數據資源開發利用組織架構，由政府部門和社會各界代表，實現跨部門協作，內部設立數據開發和應用促進小組，負責開發數據產品和服務，推廣應用案例。再次，在條件成熟的地區設立首席數據官，負責公共數據資源的開發利用和數據治理工作。明確首席數據官的責任和權限，建立激勵機制，促進首席數據官的統籌協調和數據治理能力的提升。

4? ? ?結束語

數字政府建設對于推進數字中國建設和實現經濟高質量發展具有重要意義。在當前階段，鎮江市正處于高質量發展的新階段，在積極推進公共數據共享和開發利用過程中，鎮江積極性明顯。與此同時，鎮江市公共數據開放共享仍存在一些突出問題，如數據標準規范不統一、體制機制不健全、安全保障不到位等，影響了公共數據開放共享和開發利用效果。本文在具體分析了鎮江市公共數據開放共享困境的基礎上，提出了公共數據開放共享的優化舉措，以期推動更多公共數據資源實現安全高效的互通共享。

主要參考文獻

［1］張培勇，王旭，劉曉紅.在數字政府建設中發揮大數據管理部門作用研究：以江蘇省為例［J］.江蘇科技信息，2021（14）：24-26.

［2］謝真強，唐春生.數據要素驅動下的政務數據共享開放體系研究［J］.中國自動識別技術，2023（3）：53-59.

［3］游雯雁.數字政府視域下政務數據治理風險研究［J］.數字通信世界，2022（10）：140-142.

［4］于江.數字政府建設的意義、困境及路徑：以江蘇省泰州市為例［J］.中共合肥市委黨校學報，2023（1）：25-28.

［5］劉義豪，席健評.我國數字化政府建設現存問題與改善路徑［J］.公關世界，2022（15）：58-60.