中國師資配置政策的研究綜述

逄世龍　張婉瑩

【摘 要】教育資源的有效配置是義務教育高質量均衡發(fā)展的關鍵。文章從現(xiàn)實問題、政策分析和政策建議三個方面，對我國的教師增量配置政策和教師存量調整政策進行了梳理。當前對師資配置政策的研究路徑和方法存在一些局限，具體包括：思辨研究居多，經驗研究和實證研究偏少；針對政策內容的研究過多，對政策過程的關注不足；已有研究的理論視角亟待拓展。在審視以上局限的基礎上，本研究進一步探討如何推動這一領域的研究更加全面、深入。

【關鍵詞】師資 師資配置 教師政策

【中圖分類號】G451? 【文獻標識碼】A? 【文章編號】1002-3275（2023）23-01-05

教育資源的有效配置是義務教育高質量均衡發(fā)展的關鍵，而教師資源是教育資源的重要組成部分。從政策演進的角度，全面發(fā)展期的師資配置政策實現(xiàn)了從“均衡化”到“一體化”的轉變，城鄉(xiāng)教師隊伍的差距進一步縮小。從研究發(fā)展的角度，教育和人力資源管理等領域的學者尤其關注師資配置政策，研究者詳盡描述師資配置方面的問題，深入揭示這些問題的成因，并據(jù)此提供寶貴的對策建議，為該領域積累了豐富的文獻資料。

從以往研究中可以發(fā)現(xiàn)，“均衡”是師資配置問題的核心關鍵詞，有研究者將師資均衡配置概括為“配置主體根據(jù)義務教育均衡發(fā)展的需要對師資的合理分配與安置”［1］。有研究者認為，師資配置就是政府權力部門（配置者）通過法律法規(guī)（配置力）在教育系統(tǒng)中實行對教師的安置和調配，根據(jù)配置者的不同及配置力對配置主體賦權的差異，將會出現(xiàn)政府、市場和學校分別占據(jù)主導的三種配置方式。［2］一些研究者對師資配置政策相關問題進行了有意義的探索。［3］有研究者認為，基礎教育師資配置的關鍵在于均衡，師資的增量補償和存量調整是師資均衡配置的兩個主要方面。有研究者深入探究了教師配置問題的內涵，他們歸納出其具有主觀人為性、教育性、相互關聯(lián)依賴性以及歷史動態(tài)發(fā)展性四方面的特征。［4］有研究者指出，我國中小學教師配置問題比較嚴峻，如師資流動不充分、教師儲量不足、師資質量不高。［5］有研究者提出師資配置政策的發(fā)展具有漸進主義特性，在詳細分析改革開放以來近六十份義務教育師資配置的政策文件后，他將核心的政策規(guī)定劃分為三類：教師質量提升、教師存量調整和教師增量配置。［6］這些領域是教育政策研究者關注的重點，圍繞著具體的師資配置政策，教育政策研究者開展了細致的探討。

雖然中國的師資配置政策研究取得了一定的成就，但是仍存在一些局限性，尤其是在研究方法和研究路徑方面，有待深入審視與改進。本文將探討中國師資配置政策研究的發(fā)展歷程，同時強調當前研究中存在的挑戰(zhàn)和需要解決的問題。師資配置政策研究的深入和完善將有助于更好地支持中國教育政策的制定和實施，以實現(xiàn)教育高質量均衡發(fā)展的目標。

一、教師增量配置政策

教師增量配置政策，是指現(xiàn)有教師不流動的情況下，為缺編地區(qū)及學校招聘新教師的政策法規(guī)。具體來說，師資增量配置政策包括“特崗計劃”、“碩師計劃”、師范生免費教育政策、“三支一扶計劃”等。其中，學界對“特崗計劃”和師范生免費教育政策關注較多。

（一）現(xiàn)實問題

在當前教職工的編制標準下，以統(tǒng)一師生比標準為城市和農村地區(qū)義務階段學校配備師資，在一定程度上緩解了鄉(xiāng)村學校的教職工編制壓力，但區(qū)域內教師總體超編與結構性缺編的問題依然沒有得到解決。［7］研究者通過對百余名教育行政系統(tǒng)負責人進行訪談和問卷調查，詳細區(qū)分出城鄉(xiāng)教師配置不均衡問題的不同表現(xiàn)形式，城區(qū)主要體現(xiàn)為優(yōu)質師資總量不足，而縣城則表現(xiàn)為總量缺編與結構性缺編并存。［8］根據(jù)研究者的調查研究數(shù)據(jù)，某地城區(qū)中小學校超編1114人，而縣鎮(zhèn)中小學校缺編328人，農村中小學校缺編998人之多。［9］由此，當前教師缺編現(xiàn)象主要集中在鄉(xiāng)村，農村義務教育師資亟待補充。

（二）政策分析

如今，師范生免費教育政策已出臺多年，其在吸納優(yōu)秀師范生生源、改善師范生就業(yè)、補充農村師資等方面成效明顯，但也面臨著諸多問題。有研究者指出，高中畢業(yè)生報考免費教育師范生具有一定的盲目性，入學后學習缺乏動力，部分地區(qū)難以保障所有免費師范生畢業(yè)后“有編有崗”，此外還存在免費教育師范生的服務年限過長、工資待遇偏低等問題。［10］有研究者發(fā)現(xiàn)，高等學校培養(yǎng)免費師范生的動力不足，就業(yè)模式上有違公平原則，缺乏免費師范生就職農村學校的激勵措施。［11］

十幾年來，農村教師“特崗計劃”作為一種農村教師補充機制，有效緩解了農村教師總量不足、結構性短缺等問題，提高了鄉(xiāng)村教師隊伍的整體素質。隨著農村教育的持續(xù)發(fā)展和教育需求的不斷變化，“特崗計劃”也逐漸暴露出一些問題。有研究者以貴州威寧縣作為個案，在深入調研后發(fā)現(xiàn)：跨縣任教的特崗教師比例較高，不利于工作穩(wěn)定性；特崗教師進修機會較少，亟須科學、有效、成體系的職后培訓；所招聘的特崗教師的學科結構有待優(yōu)化。［12］有研究者認為，農村教師“特崗計劃”存在崗位范圍較窄、崗位匹配度不高、經費來源少、崗位功能過簡等問題。［13］

多地通過政府購買公共服務的方式補充師資，以解決農村小規(guī)模學校的臨時或短期師資缺口問題。對于此項補充師資的創(chuàng)新政策，學界不乏批評的聲音。有研究者提出，政府購買服務性師資政策缺乏權威依據(jù)，混淆了“政府購買服務”和“勞動派遣”概念，政府購買服務教師的薪酬待遇低于正式教師，受聘教師的權益難以得到保障。［14］

（三）政策建議

一是有關師范生免費教育政策的對策建議。有研究者建議，高等學校要根據(jù)免費教育師范生的生源特點調整培養(yǎng)方案，鄉(xiāng)村社區(qū)要積極整合好鄉(xiāng)村文化和鄉(xiāng)村教師文化。［15］有研究者出，師范生免費教育政策要建立退出機制，打通免費師范生跨省就業(yè)渠道，以及提高薪資待遇和建立基層教師獎勵激勵制度。［16］

二是有關農村教師“特崗計劃”的對策建議。有研究者指出，要根據(jù)“特崗教師”的學科、學歷等實施差異化的補貼政策，對新教師進行具有“鄉(xiāng)村特色”的職前培訓與指導。［17］有研究者通過調研提出建議，應該優(yōu)化“特崗教師”外部支持政策，調整并完善其運行機制［18］，具體包括：提高特崗教師的補充額度，鼓勵鄉(xiāng)村教師深入村小、教學點；通過差別化補助措施調動特崗教師的積極性，并為住校教師提供生活補助，留住偏遠地區(qū)特崗教師；進一步擴大“特崗計劃”招聘過程中本土畢業(yè)生的比例。

二、教師存量調整政策

教師存量調整政策，是指在現(xiàn)有教師總量不變的情況下，對區(qū)域內的教師進行動態(tài)調整，以實現(xiàn)教師在城鄉(xiāng)間、校際間的均衡配置。在教師存量調整政策研究文獻中，教師交流輪崗政策和“縣管校聘”政策的研究較多。

（一）現(xiàn)實問題

在我國城鄉(xiāng)二元經濟結構的宏觀背景下，教師資源的分配有著明顯的城鄉(xiāng)差異；與此同時，我國義務教育師資配置還存在著城鎮(zhèn)教師資源的校際壁壘、鄉(xiāng)村教師流失、鄉(xiāng)村教師隊伍的結構性失衡等問題。有研究發(fā)現(xiàn)，教師聘任制表面上看可以促進教師交流，實際上卻助長了區(qū)域內骨干教師向優(yōu)質學校的流動，而優(yōu)質學校出于自身利益考慮，則會盡可能留住骨干教師，流出的往往都是水平一般的教師。［19］這種單向上位流動現(xiàn)象加劇了區(qū)域內師資配置不均衡的程度，類似情況在鄉(xiāng)村也時常發(fā)生。調研數(shù)據(jù)顯示，65.7%的農村義務教育教師更愿意到城市地區(qū)任教，有流動意愿的農村教師的68.6%的教師想到教育質量更好的學校任教，90.33%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)教師希望到縣城及以上級別的城市地區(qū)任教。［20］還有研究發(fā)現(xiàn)，農村小規(guī)模學校中，教師年齡與流動意愿呈明顯的負相關，約有83%的青年教師（30歲及以下）具有流動意愿。［21］有研究顯示，我國鄉(xiāng)村教師隊伍結構失衡，具體表現(xiàn)為年齡結構失衡、性別結構失衡和學科結構失衡。［22］

（二）政策分析

近些年來，中央和地方政府相繼出臺了義務教育教師交流政策，對教師輪崗交流起到了一定的促進作用，但在政策制定和政策執(zhí)行環(huán)節(jié)還存在一定的問題。首先，政策制定過程不夠科學。有研究者指出，各地教師交流政策在制定過程中多是以政府為主導，忽視了交流教師、交流學校和接收學校作為政策參與者的主體地位。［23］在行政命令下被迫參與交流的教師不在少數(shù)，教師的個人意愿未得到應有的尊重，他們對教師交流政策的滿意度總體偏低［24］，部分教師認為交流流于形式［25］，這也導致了此類交流、輪崗的效果難以達到預期。其次，政策執(zhí)行中出現(xiàn)政策失真問題。有研究者通過對四個縣的教育局局長進行訪談，總結出四種教師交流政策的執(zhí)行策略：選擇性過渡、剛性徹底、按兵不動和柔性強制，研究發(fā)現(xiàn)教師交流政策的實際執(zhí)行效果受到多種因素影響。［26］有研究表明，教師交流輪崗政策在實施中的政策失真問題主要表現(xiàn)在三個方面，即形式化執(zhí)行、替代性執(zhí)行和功利性執(zhí)行。［27］

“縣管校聘”是我國教師管理制度改革過程中的重大舉措，旨在實現(xiàn)教師由“學校人”轉變?yōu)椤跋到y(tǒng)人”，其對統(tǒng)籌教師資源、推進教師交流輪崗、激發(fā)教師活力具有重大意義，但在實踐中仍存在一些亟待解決的問題。有研究者發(fā)現(xiàn)，教師和學校管理者對于“縣管校聘”政策的認同度存在差異，影響了政策實施的效果；他們還指出，“縣管校聘”政策在施行過程中以強制交流為主，缺少必要的保障機制。［28］有研究者通過研究發(fā)現(xiàn)，“縣管校聘”涉及教育、財政、人社、編制等多個部門，分條塊的管理工作使得教師管理服務呈現(xiàn)一種碎片化的狀態(tài)。［29］此外，多個省份“縣管校聘”實施方案中雖然明確中高級崗位分配要“向農村或薄弱學校傾斜”，但最終參與交流的教師多是“校內競聘”的落選者，這大大降低了城鄉(xiāng)教師交流的效益，背離了最初的政策目標。

（三）政策建議

在上述研究的基礎上，一些研究者開展了進一步的討論與探索，并有針對性地提出了改進和完善的建議。

一是對教師交流輪崗政策的建議。有研究者指出，在“省級統(tǒng)籌，以縣為主”的管理責任主體背景下，要明確各級政府的權責關系，構建政府、教育行政部門、中小學校“三位一體”的協(xié)同發(fā)展共同體，這是解決教師管理“條塊沖突”的關鍵。［30］有研究者認為，要強化政策實施方案的人本關懷，提高交流輪崗教師對接收學校的組織承諾；同時應探索多種多樣的激勵措施，將教師輪崗交流與專業(yè)發(fā)展有機結合起來。［31］

二是對“縣管校聘”政策的建議。有研究者認為，應該成立教師管理服務中心、建立教師管理聯(lián)席會議制度，以統(tǒng)籌教師管理業(yè)務，建立多部門聯(lián)動機制；為避免產生“優(yōu)質校與薄弱校之間削峰填谷”現(xiàn)象，他們還建議創(chuàng)新多種激勵機制，例如優(yōu)秀人才增量培育機制、學術假期制度等，充分尊重市場機制的作用，進一步促進教師的自主選擇。［32］有研究者認為，要賦予教育行政部門相應的財權和事權，以為其履行職責提供人力和物質保障；此外，還可以創(chuàng)新教師流動的形式，嘗試開展以教學團隊為單位的小規(guī)模流動。［33］有研究者指出，要在省級層面加強對“縣管校聘”的統(tǒng)籌管理，在明確各部門權責的基礎上形成聯(lián)動機制。［34］

三、師資配置政策研究的反思與前瞻

教育政策研究一直是教育領域中備受矚目的話題。師資配置政策，作為影響教育質量和公平的關鍵因素之一，自然也引起了廣泛的關注。然而，對師資配置政策的研究路徑和方法存在一些局限性，本文將對這些局限性進行深度審視，并探討如何推動這一領域的研究更加全面、深入地進行。具體如下。

第一，思辨研究居多，經驗研究和實證研究偏少。目前，許多師資配置政策的研究更傾向于思辨性的研究方法，即對政策文本進行闡釋和解讀，然后在描述現(xiàn)實問題的基礎上提出政策建議。這種“問題-建議”的研究路徑雖然有其價值，但卻缺乏詳盡的事實依據(jù)，也缺乏必要的理論支撐。過多的思辨研究只會使研究者遠離現(xiàn)實，構建出的理論往往虛無縹緲，難以為政策制定者提供有力支持。教育政策研究本身就是一門與實踐密切相關的學問，脫離實際的理論對于教育決策毫無意義。因此需要更多的經驗研究和實證研究，以便更全面地了解政策的實際影響和成效。

與思辨研究相比，深入實地的經驗研究和實證研究可以更為全面地呈現(xiàn)復雜的現(xiàn)實。這些研究方法可以幫助研究者和決策者深刻地把握政策實施的問題和成因，有助于提供實際的政策建議。通過深入調查和實地觀察，可以更好地了解師資配置政策對學校、教師和學生的實際影響，從而為政策制定者提供有力的決策依據(jù)。因此，在師資配置政策研究中，要綜合多種不同的研究方法，聚焦微觀政策過程，才能深入把握政策問題的實質，尋找解決問題的突破口，同時推動教育政策研究的長足發(fā)展。

第二，針對政策內容的研究過多，對政策過程的關注不足。傳統(tǒng)上，師資配置政策研究更多地集中在政策內容的分析上，忽略了對政策過程的研究。國內師資配置政策研究的確很好地界定了政策問題，但僅止步于此則大大降低了研究的意義。忽視政策過程的弊端，美國學者柯伯思有過精辟的論述，他認為忽略政策過程會使得研究者缺乏預測政策變化的能力，此外還會導致研究者缺少對政策過程進行修正、調整的能力。［35］

因此，在師資配置政策研究中，要更多地關注政策過程。政策過程包括政策制定、實施和評估等多個環(huán)節(jié)，每個環(huán)節(jié)都對政策的最終效果產生重要影響。深入研究政策過程可以了解政策制定者的動機和決策過程，預測政策的變化趨勢以及政策的實際執(zhí)行情況。這種研究方法還可以幫助政策制定者更好地了解政策的實際效果，及時進行政策修正，以滿足教育領域的不斷變化的需求。

第三，已有研究的理論視角亟待拓展。卡爾·波普爾深諳科學的認識論基礎，他指出：“因為我們只有通過假設才知道應該進行哪一類觀察，哪個方面我們應該注意，哪個地方我們應該感興趣。因此，正是假設成了我們的向導，引導我們得到新的觀察結果。”［36］簡言之，觀察總是在特定理論與相應的假設之后，理論視角猶如一盞“探照燈”，其在指導研究的同時也限定了研究者觀察的范圍和注意力的焦點。現(xiàn)有的師資配置政策研究多是從固定幾個理論視角剖析師資配置問題，如人力資本理論和教育公平理論，研究者多從利益、價值、激勵等有限的一些概念認識政策問題，相關研究逐漸走向同質化。在師資配置政策研究中引入新的理論視角，可以幫助研究者打開思路，留意到過去不曾被關注的細節(jié)，生成更具解釋力的理論，進一步豐富該領域的研究成果。

綜上所述，師資配置政策研究在中國教育領域具有重要的實踐和政策意義。然而，現(xiàn)有的研究方法和路徑存在一些局限性，需要深入審視和改進。通過更多的經驗研究和實證研究，更多地關注政策過程，以及引入新的理論視角，我們可以為師資配置政策研究提供更全面、深入的視角，從而更好地為中國的教育政策制定和實施提供支持。只有在不斷創(chuàng)新研究方法和理論視角的同時，我們才能更好地理解和解決教育領域的重要問題，促進教育政策的長足發(fā)展。師資配置政策研究需要保持與實際和政策密切相關，才能真正發(fā)揮其價值。

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逄世龍 / 北京師范大學教育學部，博士研究生，從事教育政策與教育管理研究；張婉瑩 / 北京師范大學教育學部，博士研究生，從事校長領導力與學校管理改進研究（北京 100875）

【基金項目】北京師范大學博士生一年級交叉學科研究基金“真實領導力對新時代教師知識共享的影響：機制與干預的研究”（BNUXKJC2101）