國外應急保障標準化工作的現狀與啟示

摘 要：應急保障是對軟硬配套相結合的綜合性應急資源管理，是應急管理體系運轉的保證條件和基礎性工作。本文總結了目前國際應急保障領域標準化工作的開展情況，并以美、日、德、英四國為研究對象，通過梳理法律法規和標準，對其管理體系、物資、通信、人員等保障方面進行研究總結，為我國應急保障工作的開展提供參考。

關鍵詞：應急保障，應急管理體系，標準化

DOI編碼：10.3969/j.issn.1002-5944.2023.18.003

0 前 言

應急保障是突發公共事件應急管理的重要組成部分，有力支撐了社會發展穩定和生活健康有序。公共安全是國家安全的重要組成部分，貫徹落實國家總體安全觀，將安全理念貫穿至應急保障的各方面中。縱觀全球突發公共事件頻發、自然災害多發，各國的應急管理工作都面臨著更大的考驗。本文分析研究國外開展應急保障相關的標準化現狀，總結其應急保障事業發展的經驗，為我國加快應急保障體系建設和實現應急保障能力現代化提供參考和借鑒。

1 國際應急保障的標準化實踐

在國際上，應急保障相關的標準化組織機構主要包括ISO/TC 21 消防設備、ISO/TC 34/WG 25食品/緊急或危機食品安全、ISO/TC 94 個人安全-個體防護裝備、ISO/ TC 121/SC 3/JWG 11緊急醫療服務設備、ISO/TC 204/WG 8 智能交通系統/應急、ISO/TC 267/WG 7 設備管理/應急管理、ISO/TC292/WG 3 安全與韌性/應急管理、ISO/TC 292/WG8 安全與韌性/供應鏈安全，ISO/TC 292/WG 9 安全與韌性/危機管理、ISO/TC 292/WG 10 安全與韌性/預備、ISO/TC 121/SC 3/JWG 11 應急醫療設備。工作范圍涵蓋了包括消防設備、個人防護裝備、緊急醫療在內的應急設備，食品等應急物資，交通系統和供應鏈這些應急物流保障，以及系統的應急管理及預備內容[1]。

使用關鍵詞“emergency”“security”檢索，梳理出國外應急保障相關標準200余項標準。經過統計分析，發現這些相關標準主要集中在“應急信息通信”“基礎通用”“應急設施設備”“應急急救醫療”等方面。其中在應急信息通信領域，歐洲通信標準（ETS）、國際電信聯盟標準（ITU）制定了大量標準；在應急急救醫療領域，美國材料與試驗協會標準（ASTM）和美國消防協會標準（NFPA）制定了大量標準。

1.1 美國

美國應急管理體系的核心是由國家應急管理系統（NIMS）和國家應急響應框架（NRF）共同構成，《國家應急準備指南》（NPG）則對NIMS和NRF等指導性文件體系進行說明補充。美國聯邦的國土安全部（DHS）作為聯邦的應急管理機構，總體負責全國的應急管理工作。《羅伯特·T·斯塔福災難救援和緊急救助法》及其他相關法律法規共同構成了美國應急管理體系的法律基礎。

國土安全部與美國標準協會共同主導建立的國土安全標準工作組制定了國土安全與應急標準體系，并收集和制定了相應標準。在國土安全應急標準體系中，將相關標準分為威脅、應急準備與響應、邊境與運輸以及信息分析與基礎設施保護4類，這與國土安全部內部主要部門的設置和職能劃分幾乎完全對應。

在應急資源調配上，依照聯邦應急計劃（FRP）規定，在進入緊急狀態下，可以依據現實需要調用專業人員和應急設備提供支持。其中，專業人員包括可進行損害評估的專家、進行醫療救護的醫生護士、進行公共溝通解決突發狀況的專家等，移動廚房、水凈化設備等應急設備均在可調配范圍內，并且可設立災害現場辦公室等臨時的應急機構提供現場辦公場地[2]。

在應急物流保障方面，由聯邦緊急事務處理部（FEMA）負責，通過一系列法律法規明確了在應對突發自然災害時，各級政府和聯邦各部門的職責與權力，不同情況下，聯邦財政支出對應的比例以及聯邦政府介入重大自然災害救助的工作流程和程序等。其中，包括綜合性法律《災害救助法》《國家洪災保險法》《災害救助和緊急援助法》《地震救災法》，以及計劃、政策和指導方案《國家響應計劃》《國家突發事件管理體系》等。

在人員調配上采用“ 突發事件指揮體系（ICS）”，就應急指揮機構的組織、人員、分工進行了明確要求，并整合應急管理機構與平臺和來自各應急管理區內的軍、政、民三方的力量，逐漸形成的專業隊伍與社會力量相結合的綜合應急管理體系。FEMA成立了社區應急響應團隊（CERT），該項目為志愿者提供基本的災害應對技能培訓，這為專業隊伍專注更復雜的救援任務提供了可能[3]。

1.2 日本

日本應急組織體系是按照中央、都道府縣、市町村三級展開的，分為平時和災害發生兩種工作模式。平時由各級政府負責，定期召開災害應對會議，緊急情況下，由各級政府成立相應的災害對策本部負責應對災害發生情況。以《災害基本對策法》為根本大法，先后制定了《業務持續性計劃指南》《風險管理體系指南》《信息技術和信息安全管理體系規范》等，按照“立法先行”的原則，從機構設置到具體的對策實施不斷健全完善法律法規體系，建立起統一領導、協調有序的巨災應急機制。

在應急物資和設施保障方面，日本提供的應急避難所眾多，包括日常生活中的學校、體育館、公園等，都可在突發公共安全事件時發揮應急避難作用。日本的應急避難物資儲備豐富且調配有章可循，物資管理井井有條，會按照保質期限和季節及時更換，并在應急避難所會提前放置好救災物資。

在應急物流保障方面，自主編寫救災物流作業流程手冊，內容包括運輸物資和機械設備，預先規劃避難所，提前存放好救援物資。劃分應急物資的配送過程，依次由政府行政單位，到物流公司按政府要求主動配送，再到物流公司按需被動配送[4]。

在人員保障方面，日本的應急隊伍由兩部分構成。其中包括由警察、消防署員、陸上自衛隊組成專職應急隊伍和由消防團員、國民自愿參加的兼職應急隊伍。

在應急信息保障方面，由事故情報管理組織“內閣情報會議”負責，已形成了多媒體、多渠道的應急管理信息通信系統。它利用全國的應急專用無線通信網，收集處理國內外的海量信息，并協調和共享政府相關部門的情報，綜合分析并對外統一發布。同時，設立有配備實時現場連線的衛星轉播通信設備的危機管理中心。

1.3 德國

德國由聯邦民眾保護與災害救助局（BBK）負責應急管理工作。以《德意志聯邦共和國基本法》為根本，包括《聯邦保障法》《電信保障法》《災難救助法》等在內一系列單行法律支撐應急保障工作[5]。

在應急物資和設備保障方面，BBK依據最新形勢會及時更新應急指南，指導公民做好應對突發危險和自然災害的物資和急救設備等日常應急儲備。

在人員保障方面，德國制定了《德國聯邦技術救援志愿者法》，以政府管理為主導展開本國的專業化應急救援志愿者隊伍建設工作。該隊伍由政府部門、技術救援協會和志愿者組織三方力量構成，并且依據災種不同明確專業分工，發揮各自擅長的救援技能[6]。隊伍分布設置按照網格化的方式設在德國的城市、鄉鎮，具有集合快反應迅速的特點。該隊伍的培訓工作按照基本、專業技術和指揮培訓分級、分時間、分內容開展。

在信息保障方面，“共同報告和形勢中心”和“德國緊急預防信息系統”提供信息和資源平臺。緊急預防信息系統針對不同使用者采取不同的信息整合方式加以區分。各級政府和其他參與應急工作的非政府組織均可通過該信息平臺獲取相關信息。

在應急物流方面，由BBK負責協調，民防專業隊伍負責救災物流，同時民間組織如德國健康促進會也會參與救災物品配送。

1.4 英國

英國以《國民緊急狀態法》為基礎，建立了完備的規程體系規范應急管理的各個環節。在國家層面主要由內閣國民應急事務秘書處牽頭。在響應機制方面，依據突發事件的影響范圍和程度不同，適時啟動內閣簡報室機制，確定主導和協調部門，負責相應的應急工作[7]。

在人員保障方面，英國制定了《政府與志愿及社區組織合作框架協議》規范志愿服務，并對專業人員和公眾提供不同手段以增強應急知識儲備，為可能的應急志愿活動提供保障。一方面通過由應急規劃學院組織的定期培訓來提高地方應急管理部門對應急法案的認識，另一方面通過政府網站公布應急實踐的經驗總結、事后評估報告和相關研究成果，以及基本的應急防災知識。

在信息保障方面，由國家網絡安全中心（NCSC）負責，必要時跨部門協調應對。通過完善政策和出臺標準指南，如《最低網絡安全標準》《網絡評估框架指南》，英國構建了網絡安全政策法規體系進行風險管理。采取專門的認證計劃，加強參與突發事件應對的行業技術機構、專家顧問等應急信息保障隊伍建設。

在應急物資物流方面，英國制定了《應急物資的物流業務指南》，明確了中央政府、區域部門和地方抗災論壇各自的職責，并提出了確定應急物資需求優先次序和采購方法的檢查清單。

2 啟示與建議

2.1 加強頂層設計，完善保障體系建設

完善物資倉儲體系。根據形勢變化和季節變換，及時更換應急物資儲備的品種和數量；加強對應急物資的質量把關和供應商資質審核；按照人口密集程度和距離范圍，確定物資倉儲的規模和級別。完善物流體系。加強應急保障的物流網絡韌性，開展多方合作，整合資源優化配置，利用人工智能、區塊鏈等技術助力應急物流智慧化。

2.2 加強實踐總結，強化經驗有效傳播

組織開展事后復盤，會同多部門參加，總結經驗教訓和成熟做法，編入匯冊進行傳閱和學習；增加應急信息的獲取渠道，擴大應急信息的公開范圍；構建多層次的信息平臺，加強數據共享，利用模型進行分析預警，減少發生災害的可能。

2.3 增強知識儲備，提高風險防范能力

加大國家安全日的宣傳力度，增強公眾應急知識儲備，提高公眾對公共安全的重視。公民作為自己生命安全的第一責任人，有必要掌握必需的應急知識。提醒公眾及時更新居民應急物資儲備。以居住地社區為單位，組織成立社區應急志愿者隊伍，定期開展應急技能培訓，必要時可應對小范圍，影響小的突發事件。

3 結 語

我國仍處在應急保障制度不斷完善，體系不斷健全的高質量發展階段，需要吸納國外相關經驗成果，融入到中國特色的應急保障工作中，盡快完善“全災種，大應急”防災減災體制機制，更好地發揮應急保障的配套支撐作用，切實保障人民群眾的生命財產安全。

參考文獻

國際標準化組織[EB/OL].[2023-04-30].https：//www.iso.org/technical-committees.html.

FEMA：National Response Framework[EB/OL].（2019-10-28）[2023-04-30].https：//www.fema.gov/sites/default/files/2020-04/NRF_FINALApproved_2011028.pdf.

美國聯邦緊急事務處理部[EB/OL]. [2023-04-30].https：//www.fema.gov.

陳寧.國外應急物流管理對我國的啟示[ J ] .中國市場，2012（6）：16-17.

國務院辦公廳應急管理赴德國培訓團.德國應急管理縱覽[J].中國行政管理，2005（9）：73-76.

唐立紅，高帆.日美德政府自然災害危機管理經驗與啟示[J].求索，2010（2）：57-58.

李雪峰.英國應急管理的特征與啟示[ J ] .行政管理改革，2010（3）：54-59.

作者簡介

程若潔，碩士研究生，工程師，主要從事城市管理相關的標準化研究工作。

（責任編輯：張佩玉）