促進空間功能認同的南北區域協調發展思路建議

黨麗娟

一、南北方自然資源稟賦差異及區域功能格局演化

（一）資源要素稟賦差異

一是水資源開發利用率北高南低，水質北劣南優。天然缺水的北方地區仍承擔著重要的經濟社會發展任務，綠色節水的高質量發展模式仍在建立過程中，尚未形成水與經濟社會發展相均衡的格局。二是土地開發利用率北高南低，土地利用效率南高北低。土地資源條件直接決定了我國南北方地區土地人口承載力差異懸殊，區域土地利用和經濟社會發展失衡。三是水土資源匹配程度總體上南優北劣，南方地區以環境超載為主，北方地區以水資源超載為主。北方地區以不足20%的水資源量維持了62%的耕地，南方地區尤其是長江流域及其以南地區以80%的水資源維持了38%的耕地，區域間水土資源嚴重不平衡。

（二）農產品主產區

北方地區的產糧大縣數量和面積是南方地區的兩倍，第一產業產值較高且集中，但耕地質量差異顯著，而南方地區耕地質量優且均衡。盡管北方地區受水資源條件限制，潛在耕地資源雖多但開發潛力小，但仍是發展農產品生產的適宜地區。2010—2016年的土地利用數據顯示，三江平原和松嫩平原耕地面積顯著增加，糧食總產量、商品率高，大量宜農荒地集中連片分布，是全國發展糧食生產基地的重要潛力區域。

（三）重點生態功能區

北方地區生態縣面積占比約為南方地區的1.7倍，大小興安嶺森林、三江平原濕地等一大批重要生態功能區位于北方地區，且與400mm等降水線西側區域重疊，生態區數量多質量差矛盾并存。南方地區生態環境質量總體好于北方地區，溫度、海拔和降水條件等造成了北方地區較弱的生態本底，且北方地區生態功能區內以草地、荒漠為主，南部地區主要為林地，限制了北方地區的經濟發展。

（四）能源資源富集地區

北方地區能源消耗強度高于南方地區。從資源稟賦來看，北方地區原煤生產量、油氣儲產量、天然氣開采量占全國的比重約為89.96%、90.38%、64.31%，能源富集地區和老工業基地的能源消費強度明顯高于全國平均值。南方地區以不到一成的能源生產量消費了近2/3的能源。南方地區原煤、原油、天然氣的消費量占比分別為67.27%、66.07%、76.96%，約為北方地區能源消費量的2倍以上。

（五）邊境地區

北方地區邊境縣數量約為南方地區兩倍，南方地區人口密度高于北方地區。從省區邊境地區人口密度看，北方地區人口密度相對更低。南北方地區邊境省區人口密度比為1.28∶1，邊境地市人口密度比為1.27∶1，而邊境縣人口密度比最為懸殊，為2.10∶1。

二、各類功能區地理格局演變特征及問題

（一）土地利用變化表現為耕地和生態用地面積減少、城鎮用地面積增加

從空間格局的演變趨勢上看，南方地區生態用地減少、城鎮建設用地增加的程度更顯著，北方地區農用地總體呈增加趨勢，而南方地區總體減少。生態用地方面，南北方地區雖均減少，但北方地區的減少程度顯著低于南方地區。可見北方地區在承擔糧食生產功能、生態保障方面的貢獻占據重要地位。從土地利用類型的演變趨勢上看，南方地區土地利用變化表現為城鎮用地擠占農田，而在西北地區主要表現為農田擠占草地等生態用地；在北部沿海地區，城鎮用地面積主要由耕地、草地轉化而來，而東北地區的城鎮用地主要由河灘地轉化。

（二）南方地區連片集聚、北方地區據點集中的國土開發特征顯著

西南地區土地城鎮化速度快于人口城鎮化，北方地區的呼包鄂榆、山東半島、中原城市群和寧夏沿黃等城市群人口城鎮化速度快于土地城鎮化。北方地區國土開發從點狀集聚逐步轉向軸帶集聚。

（三）北方地區生態改善程度顯著，有效保障全國生態安全

中國生態狀況整體呈現“東南趨好、西北惡化”的空間格局。2000—2019年生態狀況變好區域分布在東北地區、黃河中游地區、北部沿海地區，以及長江中下游的北部地區；生態狀況變差區域分布在新疆、青藏以及長江三角洲等地區。從不同功能區生態用地變化幅度看，人口較為密集、經濟較為發達的南方沿海地區和東北部地區生態用地減幅明顯高于西北地區。與南方地區生態用地主要轉為耕地不同，西北和東北區域交通用地占用生態用地的比例普遍較高，新疆、東北地區、黃土高原等礦產資源豐富區域工礦用地開發導致大量生態用地轉出。

（四）“南糧北調”轉變為“北糧南運”趨勢顯著

北方地區生產了全國近六成的糧食，內蒙古及東北三省增產作用最為突出。70年來，北方地區糧食累計增產量占全國的63.1%，其中內蒙古及東北地區糧食產量占全國的比重從1949年的13.9%提高到2019年的26.3%，占全國增產總量的28.1%。單產提高是北方地區糧食產量增加的主要原因。我國三大主糧生產整體呈現明顯的地域集中和北移趨勢，東北地區成為最大的糧食外調區，東南沿海成為最大的糧食調入區。

三、南北方地區的功能分工與協作

（一）“南水北調”工程有效緩解了北方地區水資源壓力

“南水北調”東、中線一期工程直接受水城市41個，其中東線17個、中線24個。“南水北調”東中線工程的通水有效遏制了北方地區水資源壓力惡化態勢。以北京為例，“南水北調”工程使北京市的水資源開發利用率由2010年的149%降至107%，中線工程有效緩解了河南、河北、北京、天津的用水緊張局面。

（二）“北糧南運”格局下水資源與糧運糧儲壓力增大

北方地區以17.7%的水資源量、58.0%的耕地面積生產了58.6%的糧食，可見北方地區以相對豐富的耕地、密集的要素投入和較少的水資源稟賦形成了糧食種植優勢。隨著經濟增長和人口集聚，南方地區糧食消費不斷激增，“北糧南運”的需求量持續加大。以高化學投入品和灌溉為特征的農業現代化生產、推廣加速了北方地區水質型缺水的局面，地下水超采、水生態安全受到威脅。另外，糧食主產區和主銷區的異位，尤其是疫情期間，各地采取防疫措施增加了糧食供應鏈風險，南北方區域性供需矛盾激增，北方地區為短期飼料糧跨區調運、保障糧食安全付出了巨大的環境和資源代價。

（三）能源供需逆向分布，加劇北方地區能源資源環境壓力

我國能源供應和能源需求呈逆向分布，能源生產主要集中在北方地區，尤其是西北地區、黃河中游地區，而能源消費則集中在人口密集、經濟較為發達的南方地區。北方地區作為化石能源資源調出區，較高的用水保證率，能源輸出帶來的“虛擬水”流通等水資源嚴重短缺，煤炭的大容量、遠距離輸送帶來的環境污染問題，成為能源產業發展掣肘。

（四）富余電力“北電南送” 緩解南方供電緊張

當前，貴州、安徽、四川、云南等地區傳統外送基地隨著自身用電負荷的增長及能源資源開發殆盡，同時電力需求快速增長，已由電力送出地區轉變為電力接受地區。而北方的內蒙古、陜北、隴東、新疆等綜合能源基地現有的風電消納能力不足，致使風能等新能源優勢難以發揮，“棄風棄電”現象時有發生。在此背景下，跨省跨區輸電通道布局除了要穩定擴大“西電東送”外，還需大力推進“北電南送”跨區交易，有效緩解北方地區風電等新能源消納矛盾以及南方供電緊張局面。

四、空間功能分異視角下南北協調發展新影響變量及新趨勢

（一）西北地區應緊抓碳達峰碳中和政策機遇推動產業再構

當前我國西北、東北、西南地區能源聚集區是能源輸出地區，能源重大工程項目布局數量較多，在碳排放總量分解落實方面具有特殊地位。在碳達峰碳中和政策機遇下，西北地區可再生能源資源、碳匯和減排空間潛力巨大。推進南北、東西部地區能源資源深度融合、可再生能源技術落地和產業再構，是引導和推動北方地區形成新的產業格局的重要路徑。

（二）生態產品價值實現將成為生態地區經濟發展的新動力

生態資源和生態產品是鄉村和生態地區的最大優勢。隨著公眾對生態重要性認知和生態價值認可度的提升，生態產品價值實現為生態資源豐富的地區提供了良好的發展契機。加快“綠水青山”向“金山銀山”轉化，大力推動生態產業化，顯化優勢特色生態資源，推動經濟發展與環境保護實現良性互動，優美生態環境也將成為區域經濟增長的增長極和新動力。

（三）資源環境優勢地區將重塑數字經濟布局

數字經濟以將數據進一步轉變為生產要素，讓數據為經濟賦能，充分激活中國經濟發展的內生活力，也為南北方地區產業聯動提供了巨大的基礎條件。傳統生產模式下，實體空間的聚集中心是大城市、發達地區，現代物流業疊加數字經濟的發展使大量北方欠發達地區的資源得以開發和利用，北方資源環境稟賦較好的地區可借鑒貴州省將資源優勢轉化為發展優勢，優勢轉變帶來的聚集變遷也為北方區域經濟帶來了新的增長動力。

（四）新技術的發展應用成為后進地區發展新動力

新能源裝機分布不均、能源調節能力不足等使我國部分地區存在新能源消納矛盾，隨著風電、光伏等發電成本的下降，其市場競爭力也在不斷提高，西北地區、華北地區等黃河中上游地區的干旱少雨風大，長江流域的風多雨急，華南地區及東南沿海地區的暴風驟雨等特點，適宜布局風光電項目。在新能源技術的廣泛應用下，建立保障性的風光電輸送和消納區域，通過要素稟賦的深度融合和地區分工協作和產業再構，能夠為地區發展新能源提供強勁動力。

五、功能分工協作促進南北方協調發展的思路與主要任務

（一）總體思路

生態、能源和糧食是北方地區有能力有條件長期保持高質量發展良好態勢的動力源和穩定器。農產品主產區、重點生態功能區、能源資源富集地區和邊境地區作為重要功能性區域，是生產者一方，而動力源地區作為消費者一方，構建區域合作不僅要構建起“生產—消費”鏈條，更重要的是發揮消費與區域的疊加效應，完成重要功能性地區的功能再造。

從空間功能分工協同來看，應以供給側結構性改革為主線，以擴大內需為戰略基點，建立南北方地區“生態—能源—糧食”紐帶系統協同優化路徑，通過流域上中下游、城市群、核心城市間系統的傳導與反饋效應，基于上中下游、左右岸和干支流等不同地區承載能力，分類優化“生態—能源—糧食”綜合開發利用，倒逼產業轉型升級、生態共保共治、民生共建共享和區域協調發展，促進主體功能區各類要素資源有序流動和優化配置，使生態產品、糧食和能源的生產、分配、流通、消費更多依托區域市場，充分釋放功能性區域、動力源地區發展蘊含的巨大供給、需求潛力，提升高質量供給體系對國內需求的適配性，形成需求牽引供給、供給創造需求的更高水平動態平衡和發展的強大合力。

（二）因勢利導細化深化推動構建區域動力支持系統

1、穩固農業地區維護國家糧食安全能力

進一步鞏固于東北地區、黃淮海地區和長江中游地區糧食種植優勢，嚴格執行土地用途管制制度，建立永久農田保護區，順應南方地區差異化消費需求，細化農產品主產區的功能定位，進一步調整優化吉林、遼寧、黑龍江、內蒙古、河北等耕地生態較優渥、可持續性較強的省份耕地利用方式和種植結構，積極化解人地水矛盾，帶動糧食主產區耕地地力和生態環境的修復。發展“糧食訂單”，加大黃淮海地區及東北地區糧食生產、灌溉、倉儲物流設施等重要基礎設施建設投入，將運輸倉儲系統的建設支持向長江中游城市群、滇中、黔中城市群等分銷任務較大、倉儲設施薄弱的產銷平衡區傾斜，保障糧食流通安全。加大主產區、產糧大縣轉移支付力度，搭建全國糧食供需調度平臺，因地制宜探索產銷合作新模式、平臺、品牌，維護國家糧食安全。

2、筑牢生態地區重要生態安全屏障功能

推進青藏高原地區、東北森林區、三北荒漠防治帶、長江生態保護帶、黃河流域生態區、南方丘陵山地帶、海岸帶等重點區域生態保護修復。開展區域生態狀況評估，識別受損生態系統空間分布和突出生態環境問題，針對性布局生態修復任務，增強空間主體功能和空間服務能力，提升整體競爭力。以黃河流域和長江經濟帶等國家重大戰略實施區域為依托，引導和激勵南北方地區依托生態資源和生態環境本底，通過開展生態環境協同共治，實現區域生態產品價值綜合提升。探索在長江、黃河流域，京津冀、長三角、珠三角等重點區域，開展集中連片生態示范創建，引導和激勵各地開展生態環境協同共治，促進生態保護與經濟高質量協同發展，為國家重大發展戰略的實施夯實生態基礎。

3、因地制宜推進區域能源革命

發揮能源資源地區稟賦，加強區域能源協調發展，推動實現區域間能源調度匹配。京津冀、長三角、珠三角地區重點從能源消費側入手，引領區域經濟結構調整，率先建立清潔低碳、安全高效的能源體系，加強與其他區域能源協助，保障區域內能源安全穩定供應。暢通長江中游城市群與呼包鄂榆城市群能源通道，通過能源產業聯動推動北方地區產業結構調整和能源技術升級。呼包鄂榆城市群、成渝、滇中、黔中城市群地區著眼于能源供應側與消費側協調發展，同時加強區域內高附加值產業的發展。切實加強北方地區擔負國家能源安全供應保障重任，通過區域能源革命與區域間能源協作，實現區域間合作共贏。

4、增強邊境地區都市圈、城市群穩疆固邊作用

把天山北坡、滇中城市群打造成為邊境地區城鎮化和經濟發展的主引擎，發揮其對穩疆固邊的巨大影響力。引導和培育天山北坡城市群成為絲綢之路經濟帶重要的戰略支撐點和全國重要的戰略資源加工儲運中心，發揮滇中城市群核心城市的引領帶動作用，構建西南地區經濟增長極，以及面向南亞東南亞輻射核心區。進一步提升哈爾濱都市圈和哈長城市群、呼和浩特都市圈和呼包鄂榆城市群、拉薩城市圈等對穩疆固邊的重要作用。

六、對策建議

（一）在動力源地區聯合布局實施一批重大生態保護和修復工程

以京津冀協同發展、長江經濟帶發展、粵港澳大灣區建設、長三角一體化、黃河流域生態保護和高質量發展等國家重大戰略實施區域和特大城市、城市群為核心，在城市群、都市圈內部聯合布局實施一批重大生態保護和修復工程，協同推進林地、濕地建設，河湖水系疏浚，生態環境修復和環境綜合治理。以長江經濟帶、沿黃經濟帶等為引領，以淮河、漢江、珠江—西江等生態經濟帶為支撐，沿大江大河推進流域生態經濟帶建設，開展集中連片生態示范創建，形成綠色城鎮化集聚區和綠色發展示范帶。

（二）建立生態產品供給的區域協調發展雙掛鉤機制

結合各功能區主導功能的數量、質量和生態特征，分區分類分級建立基于發展權和生態產品供給的區域協調發展機制。針對重點生態功能區，將重點生態功能區轉移支付政策與生態績效掛鉤，通過多元生態綜合補償激勵生態功能區提供更多優質生態產品，重點打通生態產品價值實現渠道，培育新的經濟增長動力。針對糧食主產區，探索加強糧食主產區的利益補償機制與發展權掛鉤，依據糧食凈流入量、糧食生產資源消耗，對標全國人均GDP水平、農民人均可支配收入，加大向農產品主產區一般性財政轉移支付、主銷區向主產區的收入補償性轉移支付。

（三）強化南北合作的基礎設施支持保障

結合“南水北調、西電東送、南糧北運”等通道建設，系統推進綜合交通、水利、能源、信息、物流為主的基礎設施建設。把實施南水北調工程同北方地區節水緊密結合，推進跨區域的水資源配置工程和灌排渠系的建設，保障北方地區農業用水，保障全國糧食安全。結合京杭大運河修復和沿線生態復合廊道建設，提升“南水北調”工程社會效益，促進南北文化融合發展。優化北方地區資源能源輸送網絡，降低“西電東送、北煤南運”綜合運輸成本，拓寬能源資源經濟輻射范圍。補齊邊境地區交通基礎設施短板，著力改善基礎設施和公共服務，大力推進興邊富民、穩邊固邊，支持革命老區、民族地區加快發展，不斷增強其內生發展能力。

（作者單位：國家發展改革委國地所）