縣域土地制度綜合改革的探索和實踐
——以江蘇省睢寧縣為例

□劉志芹

（中共睢寧縣委黨校，江蘇 徐州 221200）

土地問題和農民關系緊密，是農民賴以生存的根本。在農村各項制度中土地制度是關鍵一環。在貫徹落實中央、省新型城鎮化和農村土地制度改革試點決策部署的新形勢下，睢寧縣被江蘇省確定為土地制度綜合改革試點地區，理應適應客觀實際，率先探索出蘇北地區土地制度綜合改革的新路，并為江蘇省其他類似地區改革提供參考借鑒。

1 睢寧縣土地制度綜合改革的背景

1.1 土地制度綜合改革的緣由和依據

中共中央辦公廳和國務院辦公廳2015 年初聯合印發了《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，新一輪的農村土地制度改革由此拉開了帷幕。城鄉一體化和城鄉統籌發展進展迅速，隨著形勢的變化，如何實現土地紅利最大化，推動農村經濟持續快速發展，成為縣域土地改革極為緊迫的課題。

按照中央決策部署，睢寧縣結合當地實際情況出臺了《睢寧縣土地制度綜合改革試點實施意見》，以“優化空間、節約集約、提升效益、生態富民”為目標，積極探索縣域土地制度綜合改革、節約集約用地新路徑。通過多規合一、土地綜合整治、農村產權制度、土地供應制度等一系列改革，取得了較好的經濟、社會和生態效益，走出了具有睢寧特色的土地改革新路徑，這些做法得到了國家發改委、國土資源部的高度認可，睢寧縣也由此被江蘇省確定為土地制度綜合改革試點樣板地區[1]。

1.2 土地制度綜合改革的現實問題考量

1.2.1 城鄉統籌開發和經濟社會發展亟須整合優化縣域各類規劃

長期以來，睢寧縣現行的各類規劃體系由于各自獨立、缺乏銜接，未形成城鄉一體的規劃體系，導致各規劃中涉及空間資源利用的技術標準不協調、表述方式不一致、規劃期限不統一，進而導致空間管理無序、土地資源浪費、生態環境失衡，影響和制約了縣域城鄉統籌開發和經濟社會的快速發展。

1.2.2 睢寧黃河故道流域土地利用效率和效益偏低

睢寧縣境內黃河故道全長69.5 km，低收入群眾有21 萬人，生產生活水平落后，土地利用方式粗放，資源節約集約利用水平較低，基礎配套設施缺乏，農村集體建設用地面積2.61 萬hm2，戶均0.09 hm2，形式單一，空心村嚴重，一直是睢寧縣乃至江蘇省發展的洼地，嚴重制約了城鄉一體化進程。

1.2.3 城鄉土地自由轉換渠道不通暢

睢寧縣整體發展尚處于工業化初期、中期，依賴土地空間支撐發展是常態。在新增建設用地指標受限的前提下，只能通過減少集體建設用地來增加城鎮建設用地。同時，受傳統土地利用模式影響，農村土地粗放利用，導致農村土地和城市土地之間自由轉換渠道不通暢。

1.2.4 農村土地有效流轉管理等方面仍存在瓶頸制約因素

農村耕地資源長期分散，不僅增加了電力、水利等農村基礎設施建設成本，導致農業無法規模化經營，宅基地置換存在土地平衡、資金平衡等瓶頸。農村宅基地分布零散、粗放利用嚴重，個別地區違法用地和違章建筑現象十分突出。

1.3 土地制度綜合改革的基本要求和主要任務

1.3.1 堅守紅線

嚴格貫徹落實中央提出的土地改革要求，農村土地制度改革要切實做到“三不”，即不能改變土地所有制、不能改變土地用途、不能損害農民基本權益。“三不”是紅線，也是底線，無論什么時候，農村土地制度改革都要牢固堅持守住這個紅線，不能有任何搖擺。

1.3.2 堅持惠農

農村土地制度改革是解決“三農”問題、推動城鄉發展一體化的重要突破口。目前，在農民自愿的前提下，通過盤活農民集中居住地和集體建設用地，推動城鄉發展一體化，通過加快耕地流轉、加強耕地經營保護，實現農村現代化、產業化、常態化經營，達到最大限度盤活農村土地、增加農民收入的目的。

1.3.3 主要任務

依托“多規合一”，綜合整治農村土地，布局調整村莊建設用地，統一登記不動產、農房農宅、復墾區優質耕作層構建試點，達到優化鎮村布局、有效增加耕地面積、農村建設用地“減量化”、持續提升耕地質量和效益、有效保障農民權益等目標，走出具有睢寧特色的以土地制度綜合改革撬動發展道路。

2 睢寧縣土地制度綜合改革的主要做法

2.1 聚焦規劃制度，推進“多規合一”改革

睢寧縣根據城鄉統籌發展規劃和全縣發展的實際需要，在尊重農民意愿、符合土地利用總體規劃和鎮村布局規劃的前提下，有機對接經濟社會發展規劃、城鄉規劃、土地利用規劃、生態環境保護規劃，實現城鄉發展建設藍圖，讓“總體規劃、空間布局、產業發展、土地利用、交通水利、生態環保”等多項規劃合為一體。在優化重大產業和基礎設施項目布局中，科學劃定縣、鎮、村開發邊界，科學劃定基本農田和生態保護紅線，大力推動高標準農田和新型農村社區建設，并以此編制了睢寧縣土地綜合整治實施規劃，推動農村人口向主城區、中心鎮和新型農村集中居住區集聚，產業向省級開發區和功能區集中。同時，按照“建設用地總量減少，耕地總量增加”的總體定位，要求城鎮開發以棚戶區改造、盤活存量土地為主，建新區原則上使用集體建設用地，確保實現盤活存量土地、依法規范用地和節約集約用地目標。

2.2 聚焦節約集約利用，推進土地綜合整治改革

一是開展黃河故道流域土地綜合整治試點改革。睢寧縣境內黃河故道全長69.5 km，村莊建設用地2.61 萬hm2，莊體土地既分散又零亂，通過土地綜合整治改革可節約集體建設用地1.33 萬hm2。針對此狀況，睢寧縣通過土地綜合整治改革，使得土地資源有效整合，耕地面積持續增加，加速城鄉發展空間不斷拓展進程。2015 年以來，睢寧縣共申報實施增減掛鉤、占補平衡和工礦廢棄地復墾項目213 個、總規模0.33 萬余hm2，可新增耕地0.33 萬hm2。二是推進農民集中居住區建設。堅持“整體規劃、統一建設、分步實施”“留得住青山綠水、記得住鄉愁”的理念，讓縣域公共資源能盡快大幅度輻射到村鎮，讓農民可以享受到更好的、更多的城市公共資源，讓祖祖輩輩在鄉村生活的農民擁有現代化生活模式。據統計，截至2021 年底，睢寧縣共建設新型農民集中居住區46 個，其中，鯉魚山莊、湖畔槐園、官路等已成為睢寧特色鄉村的名片。三是加快推進高標準基本農田建設。目前，已建成高標準基本農田3.2 萬hm2，這些高標準農田布局合理、生產要素集聚、設施裝備先進、科學水平領先、經營機制完善、輻射帶動明顯，帶來多方面的效果，提升了農業生產條件、改善了農民生活環境、實現了糧食增產農業增效、增強了集體經濟、增加了農民收入。同時，根據農業產業定位和未來發展需求，在高標準農田建設過程中，正著手規劃建設一批具有烘干、倉儲功能的農業綜合服務中心[2]。

2.3 聚焦確權頒證，推進農村產權制度改革

睢寧縣是全國15 個不動產登記窗口聯系點之一，也是江蘇省不動產登記和農房農宅統一登記試點縣[3]。睢寧縣為有效改善農村不動產登記發證工作，解決農村不動產登記中的難題，制定出臺了《關于加強農村宅基地管理、推進農村不動產登記工作的實施意見》，切實保障了廣大農民通過住房財產權抵押增加財產性收入。

2.4 聚焦土地使用，推進土地供應制度改革

一是探索實施工業用地出讓制度改革，采用差別化供地、彈性出讓、先租后讓等方式，切實提高工業用地以及城鎮土地的效益。采用工業用地彈性出讓（出讓年限30 年）方式，目前工業用地彈性出讓已完成38.47 hm2，實行建設用地批后監管、供地后監管、動態巡查等措施。制定《加強用地審批管理辦法》，建立項目用地會審制度，確保項目用地科學依法規范。開展低效工業用地清理工作，促進低效產業用地再開發。出臺《加強工業用地管理盤活低效工業用地的意見》，盤活閑置用地17.33 hm2。二是加速推進高標準廠房建設。目前，睢寧縣累計建成高標準廠房160 萬m2，在建80 萬m2。給予高標準廠房建設一系列優惠措施，如減免基礎設施配套費等。這些做法有效保障了高標準廠房建設的加速推進。三是嚴格執行土地保護監管制度。制定《睢寧縣領導干部違反土地管理規定行為責任追究辦法》《加強國土資源執法監管落實共同責任機制的意見》等文件。著力推動違法用地整改，對新增違法用地堅持“零容忍”態度。創建開展土地執法模范縣，“黨委領導、政府負責、部門協同、公眾參與”同步發力，“土地執法模范縣、土地執法模范鎮、土地執法模范村”同步創建，構建國土資源管理新格局，使依法管地用地成為地方政府的自覺意識和實踐準則，為推動睢寧縣經濟社會科學發展提供了規范高效的資源保障。

3 睢寧縣土地制度綜合改革試點價值評析

3.1 用地空間布局優化升級

通過“多規合一”規劃編制，睢寧縣將形成科學合理的城、鎮、村布局結構，實現農村人口向縣城區、中心鎮域和新型農民集中居住區遷移和聚集，產業向省級開發區和功能區集中，優化了城鄉布局，實現城鄉發展建設藍圖。

3.2 耕地數量質量同步顯著提升

增加耕地面積、提升耕地質量始終是睢寧縣土地綜合整治工作的重點。近幾年，睢寧縣預計通過增減掛鉤、耕地占補平衡、工礦廢棄地復墾等產生新增耕地0.07 萬hm2以上，計劃每年建設0.667 萬hm2高標準農田，結合土地流轉機制，推廣農田托管經營模式，實現規模化種植，每年增收糧食3 000～4 500 kg/hm2，促進農業增效、農民增收。通過實施復墾區優質耕作層構建試點來有效提升土壤質量。

3.3 建設用地總量有序縮減

依托黃河故道流域土地綜合整治，以整村推進模式每年實施0.1 萬hm2莊體地綜合整治，每年減少0.07 萬hm2以上農村建設用地。睢寧縣有2.61 萬hm2農村集體建設用地，到2020 年睢寧縣減少建設用地規模0.2 萬hm2左右，有序實現建設用地“減量化”目標。同時，通過實施農民自愿退出宅基地等優惠政策，引導農村富余人口向城鎮有序轉移，最大限度防止農村集中居住區出現新的空置率。

3.4 農民合法權益得到保障

在農民集中居住區建設過程中，通過降低成本、資金補助等方法確保低收入困難戶能住上新房；給予自愿放棄宅基地進城居住的農民3 萬～5 萬元，并且在戶籍、教育、就業等方面盡可能滿足農民的利益訴求。對于新建成的農民集中居住區統一發放不動產產權證書，充分保障了農民的財產性權益。

4 睢寧縣土地制度綜合改革的啟示

4.1 統籌推進是農村土地制度綜合改革試點實踐的客觀要求

土地規劃、土地產權和土地供應制度緊密關聯，客觀上其是一個系統、一個整體。城鄉土地的系統性、整體性決定了土地規劃、土地產權和土地供應制度改革統籌協同推進，只有這樣才能科學、規范、有效地保證土地改革。單兵突進式的改革會影響改革經驗的復制和推廣。睢寧縣的土地制度綜合改革從根本上改變了城鄉土地二元結構、建立了城鄉統一的建設用地市場。協同推進“多規合一、土地綜合整治、農村產權制度、土地供應制度”等多項改革，最大限度地釋放土地紅利，實現節約集約、生態富民的目標，也為其他地方縣域土地制度綜合改革提供了可借鑒、可復制、可推廣的“睢寧經驗”。

4.2 完善產權、科學規劃是農村土地制度綜合改革試點的基本方向

土地管理離不開科學的規劃制度，同時現代土地管理離不開明晰的產權制度。市場失靈可以通過科學的規劃實現有效矯正，科學的規劃可以最大限度減少對土地權利的不正當干預。明晰的產權制度不僅可以有效保護土地所有者的財產權，而且可以優化土地資源配置，促進土地集約利用。合理應用產權制度和規劃制度是土地資源配置實現效益最大化和最優化的保障。睢寧縣在推進土地制度綜合改革中，一方面通過科學構建功能完善、產業互補、布局合理的城鄉統一規劃體系，消除了盲目建設帶來的城鄉開發脫節和資源浪費現象，實現了土地綜合整治的科學、規范、可操作。另一方面及時為農民集中居住區辦理產權證，保障廣大農民通過產權抵押增加財產性收入。

4.3 改善民生、促進發展是農村土地制度綜合改革試點的根本目標

改善農村居民的生產生活條件、縮小城鄉差距、推進城鄉一體化發展，是開展農村土地制度改革的必然要求和目的所在。在推進土地綜合整治進程中，睢寧縣圍繞土地整理，破解土地要素制約，為發展拓寬空間、增強動力。同時，綜合考慮各鎮（集中居住區）的區位、資源、人口等因素，從實際出發，因地制宜發展特色產業，結合大眾創業、萬眾創新，在集中居住區附近建設小型標準廠房，積極招引服裝、飾品加工等小微企業，為經濟快速增長、農民快速增收創造條件。在推進人口集中居住區建設中，睢寧縣建立群眾民主參與機制，讓群眾參與規劃、建設和管理全過程，切實讓群眾成為建設主體，做到順應群眾要求、符合群眾意愿、達到群眾滿意，真正讓廣大群眾得到實惠，擁有獲得感和幸福感。