關于天津市寶坻區農村土地經營權流轉情況的調查與思考

□王建萍

（天津市寶坻區口東鎮人民政府，天津 301800）

1 基本情況

1.1 農村土地承包情況

目前，天津市寶坻區農村集體現有耕地面積為7.76 萬hm2，農戶19.83 萬戶，其中，確權登記家庭承包耕地面積5.90 萬hm2（實測地塊面積6.56 萬hm2）、地塊數35.88 萬塊（實測地塊數量30.68 萬塊），涉及23 個街鎮、676 個村、農戶140 795 戶。

1.2 農村土地經營權流轉情況

截至2020 年底，家庭承包耕地經營權流轉總面積為3.96 萬hm2，土地流轉期限在5 年以下的承包耕地面積（不含5 年）1.96 萬hm2、5～10 年的承包耕地面積（不含10 年）1.39 萬hm2、10 年以上的承包耕地面積0.60 萬hm2。整村流轉承包耕地的行政村數量207 個，涉及農戶數量40 452 戶，承包耕地面積1.78 萬hm2。流轉用于種植糧食作物的承包耕地面積3.15 萬hm2，流轉用于種植經濟作物的承包耕地面積0.20 萬hm2，其他用途的承包耕地面積（國家儲備林、設施農業等）0.59 萬hm2。

2 主要做法

寶坻區委、區政府高度重視，將推進農戶承包土地有序流轉作為發展規模經營、現代農業的重要基礎支撐，進一步拓寬思路，將政府推動與農民自愿、擴大總量與提高質量、豐富流轉形式與培育新型主體、優化服務與規范管理有機結合，多措并舉，推動土地經營權規范化規模化流轉，詮釋和踐行中央“三權分置”精神，為鄉村振興注足動能。

2.1 重點推行承包土地規模流轉

充分運用政府和市場“兩只手”，因勢利導，通過政府推動、宣傳指導、典型示范和項目帶動，加大農戶承包地規范化規模化流轉的組織推動力度，積極推行和引導農戶采取委托或入股村集體的模式將承包土地經營權，統一規模規范化流轉，通過村集體集中整合土地，將農戶承包土地成方連片地進入農村產權交易市場公開流轉招商，實現小農戶與大市場的有機對接，促進分散經營向規模經營、傳統農業向現代農業轉變。

2.2 全面推進土地流轉進場交易

利用天津農村產權交易所交易平臺，在區農村產權交易分市場和24 個鎮街工作站全覆蓋的基礎上，提升市場功能，擴大市場信息覆蓋范圍，加強土地經營權流轉交易工作的監督管理，加大組織推動力度，使全區土地經營權流轉交易項目全面納入有形市場公開交易。借助市場化的價格發現機制、科學的競價機制，使農村土地健康有序流轉。2021 年上半年，完成農戶承包土地經營權流轉65 宗，面積0.43 萬hm2，成交額2.38 億元，實現了全區各街鎮項目全面覆蓋。

2.3 積極培育現代農業經營主體

堅持協調發展、高質高效、聯農帶農、利益共享的發展思路，加快培育管理規范、運營良好、聯農帶農能力強的農民專業合作社、家庭農場等新型農業經營主體，加快發展專業水平高、服務能力強、服務行為規范、覆蓋農業產業鏈條的生產性服務組織，加快打造以龍頭企業為引領、以農民專業合作社為紐帶、以家庭農場和農戶為基礎的農業產業化聯合體，使之逐步成為承接農戶流轉土地、引領適度規模經營、發展現代農業的有生力量，推進農業農村現代化、夯實鄉村振興戰略實施基礎。

3 推動措施

3.1 加強組織推動

將政府推動與市場引導、優化服務與規范管理、政策支持與培育主體有機結合，按照中央深化農村產權制度改革的要求，有關部門與市場平臺建立聯動機制，定期研究部署，從而推進土地經營權流轉工作健康發展。

3.2 加強宣傳引導

充分運用傳統媒體和新媒體，加大力度宣傳好土地經營權流轉的重要意義和任務要求，宣傳推介可復制、可借鑒、可推廣的好典型、好案例以及各街鎮土地經營權流轉的好經驗、好做法，為土地經營權流轉營造良好社會輿論氛圍。

3.3 加強監督管理

加強對土地經營權流轉工作的監督管理，把是否通過天津農村產權交易所進行流轉交易、是否按照要求規范各類流轉交易合同作為對農村基層領導班子黨風廉政建設和集體資產管理考核的重要內容。

4 取得成效

近年來，寶坻區土地經營權流轉規模逐年擴大，土地經營規模化、標準化、集約化程度不斷提高，促進了現代農業發展和農業綜合效益提高。

4.1 構建了現代農業經營體系

近年來，寶坻區不斷深化“三權分置”改革，有力推動了土地經營權流轉，孕育了農民專業合作社、家庭農場等適度規模經營新型農業經營主體，克服了承包農戶“小而全”的不足，同時延續和發揚了農戶家庭經營的獨特優勢，展現出了強大生命活力，并快速形成了良好的發展態勢，使農戶、農民由傳統農業生產的主力軍，逐步上升為現代農業經營的主力軍，解決了當前農村工業化、城鎮化快速推進過程中，農業現代化面臨的“誰來種地、如何種地”問題，豐富了雙層經營體制的內涵，展現了我國農村基本經營制度的持久活力。

4.2 促進了農民收入持續增長

現代理念、現代技術在新型農業經營主體中得到重視與應用，產業鏈價值鏈不斷縱向延伸，經營能力、盈利能力、市場博弈能力和抵御風險能力不斷增強，為新時代農民建功立業現代農業搭建了廣闊舞臺。同時，不愿經營農業的農民，將土地轉出后，每年可得到穩定的租金收入。除此之外，從土地中解放出來的農民，有的搞起了特色養殖，有的搞起了農家院，有的在農村從事二三產業，有的走入城鎮創業，有的成為產業工人，促進了農民收入持續增長。

4.3 推動了現代農業快速發展

各類新型農業經營主體立足寶坻區的區位優勢、生態優勢，競相瞄準京津等大城市市場，主打生態農業品牌，加大新品種、新技術引進應用力度，小站稻、寶坻“三辣”等傳統產業優勢愈發突出，各種特色農產品百花齊放，培育出黃莊大米、聚郝癡水果、美一源水果玉米、滿碩葡萄等一批特色農產品品牌。現代理念、現代技術、標準化生產、規范化管理、網絡營銷、品牌戰略廣泛應用推廣，各種形式的橫向聯合、上下游聯合應運而生，產業鏈價值鏈不斷縱向延伸。新型農業經營主體高度契合了農業生產特點，能夠很好地適應農業的自然屬性，有利于發揮農業的社會屬性，保證了最大限度發揮農業生產的積極性，以智慧經濟為主導、大健康產業為核心的自動化、個性化、藝術化、生態化、規模化、精準化程度快速提升，推動了一二三產業融合發展，促進了農業增效和農民增收，推動了現代農業快速發展，為深入實施鄉村振興戰略注入了新動能。

5 存在問題

5.1 農民積極性有待提高

當前不少農民對土地“三權分置”了解不足，土地經營權流轉的意識比較模糊，對土地領域相關的政策、法律法規缺乏了解，參與流轉的積極性不高，對土地經營權流轉有所顧慮，害怕自身的利益得不到保障。加之老一輩農民思想傳統，對土地的依賴性較強，村級干部對農民的引導與宣傳不足，導致農民流轉土地的意愿不強[1]。

5.2 流轉土地期限短、流轉程序不規范

截至2020 年，寶坻區農戶土地經營權流轉期限5 年以上的約有2 萬hm2，占流轉土地總面積的50.57%，有近1/2 土地流轉期限不足5 年。

目前農村地區流轉土地普遍存在口頭化、短期化、隨意化問題，大多數農戶在自愿的前提下，以口頭方式自發流轉土地經營權，缺乏相應的書面程序規范。這種方式流轉土地的期限基本為1 年，土地經營權的流轉比較隨意。基于以上情況，農村地區很容易出現土地流轉方面的矛盾糾紛，損害雙方的利益，流轉價格也得不到相應的保障[2]。流轉期限短、流轉程序不規范，不利于新型農業經營主體的培育，也不利于新型農業經營主體增加投入、打造品牌，在一定程度上影響了現代農業的發展。

5.3 土地經營權流轉的配套制度不完善

土地承包經營權流轉作為農村土地改革的重點工作，與農民的利益息息相關，城市鄉村二元制的社會結構決定了土地經營權的流轉需要一系列配套制度支持，流轉農戶農民的合法權益、生存權和發展權等社會保障問題亟待解決。當前，農民的社會保障問題，例如農村剩余勞動力問題、就業安排問題等，是農村土地經營權流轉的阻力。農民將土地流轉后進入城市從事第二、第三產業，無法享受到與城市人口一樣的社會待遇，社會醫療、社會保險、社會教育、公共物品等一直是農民工面臨的主要問題。如果這些問題得不到解決，農民無法獲得安全感，無力抵御各種風險，他們最終會選擇離開城市，重回農村，阻礙農村土地經營權的流轉，不利于農村土地經營權工作的開展，進而影響農業農村現代化[3]。

5.4 流轉市場體系有待進一步完善

按照有關文件規定，農村產權流轉交易市場（區分市場、街鎮工作站）職能由區農經站和街鎮農經部門承擔。機構改革后，區、街鎮農經站撤銷，但新的承擔市場職能部門沒有明確。同時，交易市場市級平臺為企業，分支機構（區分市場、街鎮工作站）則由事業單位承擔，其市場體系架構關系和各自職責有待進一步厘清。

5.5 流轉收益分配有待進一步規范

采取委托或入股村集體模式流轉的個別村沒有嚴格按照農戶流轉土地面積分配流轉收益。其中，個別村甚至以村民自治為由，剝奪了出嫁女、離婚女的土地流轉收益，侵害了農村婦女土地承包經營權。采取入股村集體模式流轉的個別村未以收益分配方式核算和分配流轉收益。

6 對策建議

6.1 加強宣傳，提高農民流轉土地的積極性

2014 年11 月20 日《關于引導農村土地經營權有序流轉發展適度規模經營的意見》指出，要堅持土地集體所有，穩定農戶承包權，放活土地經營權。農村承包地“三權分置”的實施是深化農村改革、開展適度規模經營、推動農業現代化和保障糧食安全的一項重要舉措。但是多數農民對農村基本經營制度的認識不足，對“三權分置”的概念不理解，無法意識到土地經營權流轉給自身帶來的收益，對各項政策、法律法規理解缺失，認為流轉土地經營權會使自身的經濟收入和生活來源受損。有些農民錯誤地認為流轉土地經營權后，承包權得不到保證。街鎮工作人員和村干部應深入理解土地流轉的相關政策和法律法規，加強宣傳，積極引導，調動農民的積極性，使農民充分認識到土地流轉的重要意義以及其能為自身帶來的收益[4]。

6.2 規范土地流轉程序

街鎮相關工作人員和村干部要積極引導農民，在農民自愿的前提下，積極組織農戶成片流轉土地，適度擴大農業經營規模，有效提高勞動生產率，推動傳統農戶從分散經營向規模化、集約化組織化、社會化相結合的新型經營體系轉變。規范土地經營權流轉交易，按照民主決策和決議公開，引導土地流轉進入農村產權交易市場進行場內結算，簽訂正規合同，切實維護農民的合法權益。

6.3 完善流轉配套制度

隨著工業化、城鎮化進程加快，越來越多的農業剩余勞動力轉移到非農就業，但當前社會保障體系不健全，社會保險不完善，不利于農村土地流轉工作開展，農民對土地的依賴性強也是阻礙土地流轉的主要因素。因此，要加強構建農村保障機制，完善相關配套制度，解決農民子女的教育問題，完善農民醫療保險、社會保險等，解決農民的基礎問題，使農民獲得安全感，這樣農民才愿意流轉土地，提高土地經營權流轉效率。政府部門要結合成人教育學校和其他相關部門，定期對廣大農民開展教育培訓，提升農民的整體素質，使農民有一技之長，拓寬農民就業渠道，穩定就業，提高收入。改變農民的傳統觀念有利于土地經營權流轉，促進流轉工作順利進行[5]。

6.4 完善市場體系

一是根據實際制定農村產權交易市場建設綱要，厘清政企各自職責，建立高層次、多功能、廣覆蓋的農村產權交易市場體系；二是保障交易市場建設的財政預算經費投入，支持改善產權市場基礎設施及軟硬環境條件；三是確定市場強制交易品種的范圍；四是規范開展土地經營權流轉政策咨詢、信息發布、合同簽訂、交易鑒證、權益評估、融資擔保、檔案管理等服務。

6.5 落實執法檢查

相關執法部門應定期開展《中華人民共和國農村土地承包法》《農村土地經營權流轉管理辦法》等法律法規的執法檢查，尤其要針對出現有關問題信訪的村，開展專項執法檢查，依法糾正違法違規行為，維護土地承包經營權、土地經營權，依法保護農村婦女的合法權益。

要強化農戶承包權的物權保護，嚴禁違法調整農戶承包地，依法解決新增人口承包地問題，依法保護出嫁女、離婚女土地承包權益，嚴禁以剝奪出嫁女、離婚女土地流轉收益的形式，侵害農村婦女土地承包經營權。