農村土地經營權抵押貸款發展研究
——基于巴東縣的實踐數據

趙瑞琦

(長江大學經濟與管理學院，湖北荊州 434023)

土地“活”，則農業興。農村土地經營權抵押貸款對于盤活農村土地資源，破解農戶融資難，推進土地適度規模經營效果顯著[1]。農村土地經營權抵押貸款是一個關乎民生的課題，發展好農村土地經營權抵押貸款，對提升政府公信力、提高農民收益有著至關重大的意義，是鄉村振興的壓艙石[2]。關于農村土地經營權抵押貸款的研究，成果較多，主要集中在3個方面：一是關于農村土地經營權抵押貸款發展現狀的研究，大多數農戶土地經營權抵押貸款需求意愿強烈，且意愿與收入水平之間不存在因果關系[3]，農村土地抵押貸款的主要受經營者年齡、土地面積、資金需求狀況、學歷、政策了解狀況等有關[4]，目前抵押物的價值評估機制有待完善，缺乏專業人才和評估標準[5]。二是關于農村土地經營權抵押貸款風險的研究，從法律的角度看農村土地經營權抵押貸款面臨的抵押風險、評估風險和操作風險[6]；從金融供給側結構性改革視角下看存在抵押申請流程復雜、重復抵押率高、業務的可持續性不強等問題[7]。三是關于土地經營權抵押貸款模式的研究，分別有4種主要模式：①武進模式——土地經營權直接抵押；②平羅模式——存地證直接抵押；③同心模式——合作社反擔保；④江津模式——擔保公司反擔保[8]。近年來，湖北省巴東縣為加速盤活現有農村土地要素、解決農村偏遠地區融資困難，積極探索農村土地流轉經營權抵押貸款，對創新農村土地制度、改革農村金融體系、拓寬農村市場主體融資渠道起到了巨大的推動作用。

1 巴東縣農村土地經營權抵押貸款的現狀

1.1 土地資源豐富，抵押貸款需求增加巴東縣坐落于湖北的西部，常使用耕地面積約6.064 hm2，地理形狀呈南北狹長，屬于亞熱帶季風區，四季變化明顯，水、光、熱分布垂直差異明顯。海拔最高3 000 m，最高相對高差有2 938 m，擁有不同類型的山地型小氣候。土地類型多種，適應不同類型的植物生長，縣內經濟產業支柱是農業，主要群體是農民，以種植玉米、土豆、柑橘、茶葉、煙葉、貝母、木瓜等為主，農業生產多數呈規模化，利用土地經營權進行抵押獲取流動資金的需求逐漸增大[9]。

1.2 土地經營權抵押貸款制度不斷完善近些年來，巴東縣土地經營權抵押貸款模式不斷完善，從開始雛形的初現到指導意見的討論，最后形成制度性的文件。制度形成前期，主要是與巴東農村商業銀行、恩施村鎮銀行巴東支行合作，在對縣內農村地區的土地摸底統計，高質量高標準地完成農村土地確權、登記、頒證的基礎上，通過對農戶、合作社、龍頭企業等需求者進行上門走訪、核實，結合其自身信用，銀行僅給予相對性的信用支持，額度較小，一般在10萬～30萬元。制度形成后，可以農村土地經營權抵押來獲得貸款額度，額度可超過200萬元。對于特別優質的需求者，可以通過土地經營權+擔保的形式，得到相對額度更高的需求資金。

1.3 政府靠前對接，金融機構主動服務巴東縣組織協調服務專班，出臺了《農村土地經營權抵押貸款工作流程》《農村土地經營權價值評估辦法》,明確土地流轉抵押登記、解除抵押、抵押資產處理、風險補償金等全流程的具體工作細則。明確在公平公正的基礎上，以縣農業農村局頒發的農村土地流轉經營權證為依據實施價值評估，農戶和銀行自行協商選擇評估方式，主要有銀行自行評估、銀行和農戶談判協商評估、銀行委托有資質的第三方評估[10]。縣農業農村局、縣金融辦、各銀行機構抽行業精英負責農村土地經營權抵押貸款工作聯絡，由各銀行分片、分批選擇試點鄉鎮、試點企業，縣農業農村局負責指導規范開展土地經營權確權、流轉、抵押等具體工作[11]。

2 巴東縣土地經營權抵押貸款存在的問題

2.1 融資機制不完善，專業性指導欠缺一是規范性文件出臺滯后。巴東縣是農業大縣，農民靠土地吃飯，多數農民手中均有肥沃的土地，由于沒有指導文件，很長一段時期，土地經營權抵押貸款進展一直處于滯后狀態，影響農戶發展積極性。二是統籌協調不夠。土地經營權想要通過抵押的方式獲取資金，必然要涉及縣鄉村的相關單位部門，主要有縣農業農村局，縣金融辦、金融機構，鄉、鎮人民政府、村民委員會，單位部門間的主責業務不明確，聯動機制不健全，達成合作的銀行也只有縣農商行、恩施村鎮銀行巴東支行兩家，導致土地經營權抵押貸款不能高質高效完成。目前，巴東縣的土地經營權抵押貸款仍然處于起始階段，在此之前均沒有出臺正式指導文件，專業指導人員有限，農戶普遍不知道具體如何操作。雖然現有專班人員專責服務，但需求大，工作人員嚴重不足，專業性指導嚴重欠缺，挫傷農民的發展意愿。

2.2 宣傳力度不夠精準，接受能力有限農戶發展農業生產的資金，往往通過傳統的親朋好友之間的借貸自籌資金。由于土地經營權抵押貸款的模式宣講不到位、不及時、不細致，導致農戶普遍對新的獲貸模式了解不到、了解不徹底、了解不詳細，即使農戶有貸款需求，因為不知道土地經營權可以抵押貸款，而不能擴大生產，嚴重影響了農戶的生產發展。巴東地處偏遠，群山環抱，區域內的農戶大都是“吃飯看天、生存靠地”，多數是在家里以種地、養殖為主，沒有受過高等教育，多年以來一直自給自足，也比較容易滿足，存在很多的農戶都沒有和銀行發生借貸行為，只是單純地往銀行存錢，覺得貸款有壓力，不愿意接受通過土地經營權抵押貸款的模式來擴大農業生產[12]。巴東縣的傳統農業主要是玉米、柑橘、茶葉、煙葉，農戶大都以此為生。然而在經濟飛躍發展的快車軌道上，傳統的農業種植生產已經顯得滯后，農戶普遍沒有其他發展意愿，滿足于現在的生活水平，不愿意通過土地經營權抵押貸款來擴大生產，增加收入，提高生活質量。

2.3 不確定風險較大，資金監管缺位由于巴東縣主要的產業均是農業，所以縣內多是以農民為主，農業發展存在一定的風險，主要是自然風險、技術風險、市場風險，尤其是常態化疫情防控時期，農戶往往是保守的心態，更加愿意安于現狀，發展信心不夠，覺得用土地經營權抵押的貸款來擴大規模風險比較大。作為整個環節的“最后一關”，也是最核心的部分，就是資金的使用情況，因為資金監管有缺位，農戶不能充分利用土地經營權抵押貸款的資金來發展農業生產，或是挪為他用，這就是本末倒置了，反而給農戶增加了還款的負擔，影響農戶的信用。

2.4 流轉土地意愿不強，信息平臺缺失土地的經營權抵押貸款中，一部分是農戶承包地，他們通過土地經營權抵押貸款來發展生產。另外一部分是農業經營者通過流轉獲得他人的土地，進而通過土地經營權抵押貸款來發展生產，但是這一部分往往受限制。由于土地是農民祖祖輩輩傳下來的“命根子”，都視若珍寶，有的物盡其用發展農業生產，通過土地抵押貸款來擴大農業發展，有的則是不能夠充分利用。不能充分利用體現在兩方面，一方面是因為客觀上的原因，家里無勞動能力等；另一方面是主觀上的其他原因，也不愿意流轉給他人，導致資源浪費，影響土地經營權抵押貸款的發展。雖然現在土地經營權抵押貸款的指導性文件不斷完善，但是目前信息平臺依然薄弱，沒有專門的平臺、專門的人、專門的渠道服務，往往存在“買家找不到賣家，賣家找不到買家”的情況，往往是需求者自己登門詢問，或是道聽途說知道流轉信息。

3 巴東縣農村土地經營權抵押貸款的對策建議

3.1 完善機制建設，加強專業性指導要深刻認識到土地經營權抵押貸款的重要性、緊迫性、時效性，在政府的引導下，嚴格明確縣農業農村局、縣金融辦、金融機構等部門的責任，建立責任清單，健全聯動機制。以市場導向為基礎，強化政策宣導，嚴格土地經營權流轉、貸款準入、貸款抵押和風險處置，堅持不改變農村經營土地農業用途性質，充分保障農民基本生產生活條件，激發農戶的主動性，完善體制機制的建設。制度的制定靠人，具體的實施還是要靠人。服務專班要及時更新知識，跟緊上級的文件精神，不僅要加強自身的業務水平學習，也要做好、做細、做實土體經營權抵押貸款的服務工作。政府部門要不斷培養專業性人才，加強對需求者的指導。同時，培養一批知識農戶，也可由農戶指導農戶。

3.2 加強宣傳引導，破除傳統觀念縣、鄉、村3級人民政府、主管部門要廣泛運用線上的長江巴東網、巴東發布公眾號、小組微信群等強化政策宣傳。線下通過屋場院子會、小組會、發放政策明白卡、駐村工作隊走訪等形式無死角地覆蓋宣講。充分調動種養殖大戶、龍頭企業、合作社參與土地經營權抵押貸款的積極性，高效高質盤活土地資產。農戶不能僅滿足于當下自給自足的生活，要向更美好的生活奮斗、努力。要清醒地區分錢存銀行保值、用貸款發展生產可以升值的不同，銀行既可以存錢也可以貸款，要充分利用銀行的貸款發展生產。認清銀行的屬性，接受土地經營權貸款發展生產的可行性[13]。激發內生動力，在鄉村振興的時代，農戶已經拔掉了貧困的根子、摘掉了貧困的帽子，要向往更好的日子。中國已經全面脫貧，能吃飽穿暖已不是問題，農戶應該跟上時代的步伐，不應僅滿足于當下的生活，要激發自身的內在動力，擼起袖子加油干，大力發展農業產業，增加更多的收入。

3.3 強化風險防范，加強資金監管一是引導申請農村土地經營權抵押貸款的市場主體辦理與其經營規模、風險程度、貸款額度相匹配的農業保險。發揮好農業保險的保障功能，大力支持保險機構全方位地開展各種政策保險，根據巴東縣的實際情況，開展具有地方特色優勢的農業保險，讓現有的特色農業保險產品提檔升級，覆蓋面更廣，合作的保險機構要把服務放在第一位，高效率地完成理賠業務，在需要履行理賠的責任時，及時按照合同中的約定足額快速賠償。二是政府部門要培育一批農業能人，邀請科研院所的專家加強對農戶的專業培訓、指導，使其成為農業大戶，讓一部分農業大戶帶動另外一批人。三是政府要做好市場的宏觀調控和支持農業工作，及時根據市場行情做好價格保護的穩定調控工作。四是保持土地性質不變、耕地紅線不破的底線，建立農村土地經營權抵押貸款風險補償機制和抵押物處置機制，尤其是巴東縣弘毅融資擔保有限責任公司，要切實履行國有企業的責任和社會擔當，確保國有資金不流失、農民資產不減值，切實防控風險，確保平穩有序推進。一方面，金融機構不僅要建設覆蓋農村網上金融綜合對接服務平臺，實現農村金融線上宣傳，不斷探索實現農村入地經營權抵押貸款線上申請、線上審批和線上發放，切實提升農村金融服務質量和效率[14]。另一方面，要做好資金使用監管。發放貸款前期要充分掌握需求者的實際情況、深入田間地塊調查，根據需求者的規模發放相對應的貸款；發放貸款后，仍然要對此筆貸款的流向做好監管，同時建立一套完善的農戶信用庫，對資金沒有專用、長期未履行還款義務的列入黑名單。

3.4 鼓勵土地流轉，健全信息平臺穩定農村土地承包的關系，維護農村土地流轉雙方的合法權益，保障農村土地流轉經營權流轉，促進土地規模化經營，完善配套服務流程，使貸款的手續更簡便，操作更人性化[15]。巴東縣政府要優化營商環境，減少中間環節和流程，在縣政務中心設立專門窗口服務農戶，同時要做好區域內農村土地經營權的登記、備案、發放等工作，各鄉鎮政府應協作做好相關工作，促進土地流轉工作高質高效推進[12]。土地承包經營權的農戶應當將閑置的土地流轉給需求者，做到物盡其用，充分發揮土地的價值屬性。農戶將土地流轉給他人后不僅不會喪失對此塊土地的承包權，還可以因此獲得一筆相對應的租金，流轉土地對供求雙方是雙贏的結果。健全農村土地經營權登記流轉信息平臺，要充分通過各種渠道實現信息共建、共享。線下主要是以走訪入戶、小組會、屋場院子會、村民大會、支部主題黨日活動等形式做好信息收集、展示、傳播，同時要做好線上共享，通過微信公眾號、微信小組群等形式發布供求信息，實現人人共享資源，人人共建平臺。