地方高校財會監督機制研究

陳 杰 東光明

（作者單位：山東工程職業技術大學）

一、引言

地方高校治理體系和治理能力現代化包括地方高校內外部政治生態、文化生態、社會生態和黨的建設等不同層面的機制和法律法規的制度設計、制度安排和制度執行，是一整套緊密相連、相互依存和協同的地方高校制度體系，包括地方高校服務社會、服務產業、服務國家戰略布局、立德樹人等各個方面。地方高校財會監督需要科學的管理機制與高校管理制度的特性相結合，進一步明確地方高校的權利與責任。

二、高校財會監督研究綜述

（一）國外研究現狀

1.美國模式

美國各大院校財會監督機制的特點是分散管理，根據不同項目特點從宏觀角度上政府與高校在財會管理的監管上實現互補。美國的財會監督制度聚焦于項目合同，落實項目各階段的財會支出，將項目各階段需要的支出納入預算體系，預算經各部門審核后作為合同資金的參照。因此美國高校財會監督制度主要是基于項目合同研究。

2.日本模式

日本高校教育經費主要來源于國家的教育資金。除此之外，財團、基金會等也為高校提供資金。鑒于國家教育資金為高校經費的主要來源，所以高校財會主要受政府相關部門監管。日本高校財會制度監管屬于內控模式，監管機構主要由評議會和教授會組成。因此日本高校無論國立還是私立，均設有評議會和教授會作為監管機構審查高校的教育經費預算與具體項目支出。日本不斷地對高校教育資金的監督制度進行修訂，目的是加強對國家教育資金的監控，并保證資金合理使用。

3.德國模式

德國高校經費主要來源于聯邦政府和州政府，依照高校職工人數、科研成果等指標，采取近似均勻的形式進行劃撥。德國高校財會監督機制基于嚴謹的預算制約體系。根據國家撥款數額，高校各部門編制資金預算，上報校務委員會審核預算的合理性。教育經費經校務委員會審核后，按照上報的規劃使用，禁止超出預算，如果超出預算會追究相關刑事責任。德國高校財務部門需要編制高校財務報表，并按時披露財會信息。

（二）國內研究現狀

財會監督理論主要包括以下五個方面：主體與客體、內涵與外延、手段與方式、法規制度、機制建設，財會監督不是會計監督和財務監督的簡單加總，而是一整套協同系統。財會監督理論尚處于探索階段。相關研究如下：

一是財會監督的職能定位。在黨和國家監督體系中起基礎性作用的是財會監督，我們需要從概念上不斷打通各學科之間的壁壘，從更高層面認識財會監督的作用；從定位上要把握財會監督在黨和國家監督體系中的基礎性作用，為其他監督提供不可或缺的支撐；從本質上理解財會監督意在構建一種確定性，從底層防范化解不確定性導致的經濟金融等風險，是為經濟社會發展構建確定性的制度安排。

二是財會監督的概念。財會監督的定義，既是《中國人民共和國預算法》規定的財政財務部門對預算管理開展的監督，也是《中華人民共和國會計法》《中華人民共和國注冊會計師法》等賦予財政財務部門會計監督的法定職責。因此，財會監督是財政財務部門根據《預算法》《會計法》等授權，對社會經濟活動和資金管理等行為的合規性和效益性開展的各種監管活動的統稱。

三是財會監督的頂層設計。財會監督實施主體主要包括：一是會計機構、會計人員履行的會計監督及內審監督；二是以會計師事務所依法審計為主的社會監督；三是以財政、審計、稅務、人行、證券和銀保監等部門為代表的政府監督；四是紀檢、巡視對財會的監督檢查。現代財會監督制度的形成和完善過程就是要加快建立現代財政制度的重要內容。

總之，地方高校財會監督機制研究仍停留在會計監督和財務監督的階段，未能夠從高校治理體系和治理能力現代化的高度進行系統研究，研究存在不全面、不系統、不到位的現象。

三、地方高校財會監督的現狀

地方高校通過完善自身內部控制制度、強化績效監督，積極引入信息技術手段等方式，進一步增強了地方高校財務監督的能力，但是我國地方高校財會監督實踐中仍存在一些系統性問題。一是地方高校財會監督缺乏頂層設計。在法律、法規相關的條款設置上，違法、違規成本低，存在執法偏軟的問題；在處罰標準上，不明確、不具體，缺乏可執行性，存在財會監督執法難的問題。二是財會監督的理念落后。財會監督中政府監督往往是依托“誰使用、誰負責”的理念，財政監督薄弱，自我監督不夠，政府監督方式單一且不規范，專項監督和臨時監督檢查多，日常監督少的現象普遍存在。三是社會中介監督是事后監督，而不是全程監督。社會監督往往是政府采用購買社會服務的方式，通過社會第三方機構對地方高校財會監督進行評估，這種模式往往是事后監督，不能夠實現社會中介監督的實時性，社會中介監督局限在政府購買服務的范圍內，限制了地方高校財會監督。

四、“三位一體”的地方高校財會監督機制研究

一是政府監督層面的一體化。針對法律法規不完善的問題，由政府部門牽頭，通過高校和社會中介的參與，完善地方性法律法規，明確在政府監督下，地方高校和社會中介的協同機制。以地方高校科研資金管理為例，以信息化科研平臺為依托，政府監督直接嵌入高校財會監督的過程，實行科研資金管理的閉環管理，即科研資金的撥付由財政部門直接通過信息化平臺進行撥付，而不再通過地方高校的財會部門。高校財會監督部門負責審核科研階段性成果資金使用，中介機構對高校監督的審核資料進行評估，政府監督部門根據評估結果進行科研資金的撥付并計入相關的科研誠信數據庫系統之中，實現科研經費的閉環管理。

二是社會財會監督層面的一體化。明確社會財會監督要參與到地方財政資金使用的全過程，不僅僅是對政府財會監督和高校財會監督的系統評價，而是在財政資金使用的“三重一大”環節上要進行社會財會監督，實現重大事項財會監督的全覆蓋。“三重一大”是指重大事項決策、重大人事安排、重大項目安排和大額資金使用情況。比如在地方高校改、擴建項目建設中，社會監督要從項目立項、預算審核、支付與結款等環節進行全程跟蹤。社會監督的形式不僅僅局限于購買社會服務，而是要體現在地方高校財會監督的組織構架之中，如建立獨立的第三方專家評審會。財政部門根據評審結果與地方高校進行協同辦公，明確職責。

三是高校內部監督層面的一體化。根據辦學主體的不同，地方高校分為地方公辦高校和民辦高校，對民辦高校進一步劃分為營利性民辦高校和非營利性民辦高校。通過類型的進一步劃分，構建不同類型高校的財會監督機制，并通過地方高校內部監督的一體化采用不同的財會監督機制平臺。對地方公辦高校和民辦非營利高校，要探索建立黨委領導下的高校內部監督領導機構，通過省教育廳和市教育局派駐公辦高校和民辦非營利高校內部監督協同人員，進一步加強高校內部黨委負責制的監督力量，明確黨委領導下的高校內部監督領導機構的機構設置、權利與義務、人員編制等制度性建設。對于營利性民辦高校，要設置資本進入高等教育的“紅綠燈”，防止資本在高校領域無序擴張，進一步規范營利性高校的辦學行為，進一步明確營利性民辦高校的高校信息披露內容，明確營利性民辦高校不得謀求國內、國外的上市，通過稅務大數據進行納稅監督。

五、總結

通過對高校財會監督中涉及的管理制度、預算管理、收支管理、資產與負債、財務監督等制度進行全面檢視，并分析其存在的內在問題，闡述并挖掘問題產生的深層原因，從高校治理體系和治理能力現代化的角度出發，結合財會監督理論內容，系統地論證構建以高校單位內部監督為基礎、中介機構監督（委托第三方社會評價）為保障、政府部門監督為主導的“三位一體”地方高校財會監督機制，為實現地方高校治理體系和治理能力現代化提供參考。