義務教育均衡發展的現實困境與改進策略

□李彩虹 許雙成

（1.貴州師范大學 貴州 貴陽 550025；2.遵義師范學院 貴州 遵義 563006）

義務教育作為全體適齡兒童及青少年必需的教育，是我國國民教育的主體，是教育發展的基礎階段，也是培養優秀人才的基礎工程，起著引領和奠基的重要作用。實際上，推動義務教育均衡發展，是中國教育事業發展的目標，是中國教育公平的核心內容，是全國教育協調發展的關鍵問題。黨的十九大明確提出，要提供平等而有質量的教育，教育須更加重視人的全面發展，爭取使每名兒童都有人生出彩的機會。黨的二十大報告強調，要實施科教興國戰略，辦人民滿意的教育，促進教育的公平。本文在分析義務教育均衡發展現狀的基礎上，探討實際問題，并據此提出改進策略。

一、情況調查：義務教育均衡發展的現狀

義務教育均衡發展的本質是在逐步推進各校辦學條件改善的情況下，辦讓群眾滿意的教育，為每一個孩子的發展留有他自己的空間，將有限的教育資源合理分配到不同的地區和不同的學校，從根本上縮短差距，以促進教師隊伍和學生群體的共同發展。從全國范圍來看，義務教育基本均衡已經實現，并朝著優質均衡發展；從區域范圍來看，東部地區的教育均衡和中西部地區的教育均衡之間存在一定的差距。

1.基本均衡已經實現，向優質均衡邁進

改革開放后，我國將教育擺在優先發展的戰略地位，義務教育取得了長足進步。2001年，普及九年義務教育的目標已基本達到。2011年，西部地區的四個省區通過“兩基”的驗收，意味著全面完成“普九”和“兩基”的攻堅任務，標志著適齡兒童獲得了均等的受教育機會，解決了“有學上”的問題，在全國初步實現了義務教育機會均衡，也標志著我國義務教育進入基本均衡發展階段。隨后，國家頒布了一系列保護和促進義務教育的政策和方針，強調義務教育的核心要點是推動義務教育的優質均衡發展。2013年，國家啟動督導評估認定工作，到2020年年底全國有2809個縣通過國家督導認定。2021年年底，全國3000個縣的義務教育基本均衡發展水平總體上達到國家標準。2012—2021年，我國用10年左右的時間穩步促進了縣域教育的基本均衡。如今，我國義務教育的重心由“基本均衡”邁向“優質均衡”，相對于基本均衡，優質均衡具有更高的評估指標，需要實現區域、城鄉、學校之間高質量資源的合理分配，并逐步平衡差距。地方教育部門應根據本地區的實際情況做相應調整，從縣域入手，把義務教育的差距縮小，朝著實現義務教育共享發展、優質發展的方向邁進。

2.東西部教育均衡指標存在差異

區域教育優質均衡發展，是保障學齡兒童公平享受教育權利的重要內容，也是推動地區經濟和社會發展的重要基礎。“受區域經濟社會發展水平和地理條件影響，我國區域間教育發展水平并不均衡，不同區域教育發展的條件、基礎和任務具有很大差異。”[1]研究結果顯示，中部地區教育發展相對均衡，其次是西部，東部地區差異最大，但是都比全國的均衡發展指數要高。[2]從義務教育均衡發展的質量來看，在考核指標中質量最優的是東部地區，中部地區居中，西部地區在義務教育發展質量考核中處于最低。受區域經濟社會發展及地理條件的影響，我國各地區之間的教育發展存在不均衡的問題，東部地區由于經濟條件發達和地理位置優越，擁有高素質的師資力量、高質量的教育資源、高品質的教學設備，在教育均衡方面達到較好的效果；中西部地區與東部相比，經濟條件較弱且地理位置較偏，以至于出現教育信息閉塞、教育資源不足、教師隊伍學歷水平不高、教學設施不全等問題，在教育均衡方面存在較大困難。依照現實情況，東部與中西部都實現了義務教育均衡發展，但區域之間的教育均衡質量存在一定的距離。因此，在區域教育發展不均衡的現實情況下，應加快縮小區域經濟發展差距，特別是要提高中西部地區的經濟實力，還應縮小區域間的財力水平差距，提高中西部地區基本公共服務的財政能力，提升義務教育均衡發展水平。

二、現實問題：社會與經濟發展不平衡制約著義務教育均衡發展

近年來，義務教育發展取得了顯著成績，但義務教均衡育發展存在的問題仍值得關注，學校、城鄉、區域之間的差距也不可忽視。隨著社會的發展與變革，社會與經濟發展不平衡已然成為制約義務教育均衡發展的根本原因。義務教育均衡發展存在的問題也呈現多樣性，主要體現在治理主體碎片化、城鄉間教育經費投入不均衡、教師隊伍結構不合理、留守兒童等教育群體問題突出、社會參與力度不夠等方面。

1.治理主體碎片化

隨著教育現代化進程的推進，義務教育均衡發展面臨“碎片化”治理的問題愈加突出。參與義務教育均衡發展的主體包括國家、社會、地方、學校。受不同因素的影響，這四大參與主體存在缺乏協同合作以及缺位越位等問題，難以形成有效的治理合力，造成了治理力量的分散，削減了教育均衡發展的整體實力，阻礙教育功能的有效實現。例如，國家在整體視角下規定了義務教育均衡發展的方向與目標，主要集中于統一化的建設方面，缺少對地方實際治理工作的有效引導；地方政府大多注重政策的實施以及治理策略的制定，沒有實現對政策和計劃執行情況的有效監管，忽略了政府部門的指導監督作用；各類學校則依賴于地方政府，困在制度框架范圍內，忽視了學校內生的發展；而社會組織幾乎參與不到治理實踐之中，眾多教師、家長、學生都沒能發揮應有的作用。由此，參與義務教育均衡發展的主體不能充分發揮協同合作的作用，從而導致治理力量碎片化，直接阻礙義務教育的均衡發展。[3]

2.城鄉教育經費投入不均衡

十九屆五中全會指出：“促進教育公平，推進義務教育均衡發展和城鄉一體化。”在城鄉義務教育均衡與一體化發展的政策指導下，城鄉差異日漸縮小，但優先發展城市的觀念尚未發生根本性改變，城鄉之間享受的政策扶持、財政投入、資源配置仍存在著差距。一方面，由于城鄉之間教育經費的不均等，鄉村教育資源明顯不足，鄉村人均教育經費偏低。優質的教育資源向城市學校聚集，鄉村學校出現了“校空、鄉弱、生少”的局面，鄉村師生的數量逐漸下降，公用經費亦相應遞減，如此循環往復的局面進一步拉大了城鄉之間教育發展的差距。另一方面，教育經費投入不足也使得資源配置上出現了不均衡的現象，城鎮學校的教學資源和硬件設施明顯高于鄉村地區，阻礙了義務教育的均衡發展。

3.教師隊伍結構不合理

當前我國存在師資水平分配不均衡、人才分布存在較大差異的現象。東部地區經濟發達，師資力量雄厚，而西部地區經濟水平較低，師資力量相對較弱。大部分師范類的高校畢業生選擇留在城市就業，而不是在鄉村從事教師職業；城鎮學校也由于良好的工作環境和生活環境，吸引了大批鄉村優秀教師進城任教。于是，城鎮地區擁有教育素質高的教師、鄉村地區缺乏高學歷教師的現象就出現了。同時，教師學科結構也存在不平衡現象。據統計，鄉村語文教師數量比較多，音樂教師和科學教師數量則較少，這足以體現出我國義務教育階段存在的教師學科結構殘缺、結構性盈余和短缺的問題。在教育教學改革不斷深入、課程設計趨于合理化的今天，大多數鄉村學校為了達到義務教育的課程標準，存在著跨學科任教的情況，非專業性教學將會影響教育的質量與公平。因此，在師資隊伍結構方面的差距難以突破教育不均的局面。

4.留守兒童等教育群體的教育問題突出

近年來，我國教育發展不均衡的現象頗為常見，社會中某些弱勢群體受教育問題仍有待解決。這些群體主要包括農民工子女、下崗工人子女、農村留守兒童、女童以及因先天殘疾而無法接受教育的未成年人。一直以來，國家、政府都對這些特殊群體的教育問題高度重視，他們受教育權的保障工作也得到了很大提升，但受資源、觀念、政策等因素影響，特殊群體的教育工作仍然存在問題，主要表現為以下幾方面：首先，隨著城市化進程的不斷推進，非戶籍地的學生進入公立學校較為困難，也很難進入優質教育資源的學校和班級學習。其次，在教育過程中也很難得到平等對待，如教師在教學過程中往往會以城市學生的興趣愛好、知識背景等選擇教學內容，安排教學方法，而忽視特殊群體能否適應這種教學方式。最后，農村留守兒童的教育問題同樣嚴峻，大批青壯年勞動力外出打工，留守兒童與父母長期分離，留守兒童無法得到父母的關愛，很容易誘發心理問題。家長無法有效監督孩子的日常學習情況，對孩子的關心也僅僅停留在物質環境的提供上，直接導致父母教育職責的缺位。

5.社會參與力度不夠

在社會環境中，義務教育均衡發展離不開社會的參與和幫扶。確立持續發展的教育觀念，并形成社會協同的局面，能夠促進我國義務教育的持續發展。社會組織常以資本輸入的方式參與到教育治理過程，卻常游離在治理體系之外，也很少參與到義務教育均衡發展的實踐過程之中，未能有效發揮對地方及學校的監督職責。由于各區域之間經濟發展水平不一，不同學校的教學設施、教育環境、活動場所都存在著差別。鄉村學校沒有與社會建立起足夠的聯系，社會對鄉村學校的幫扶力度也不夠，兩者之間沒有形成長期的合作關系，導致鄉村地區的孩子沒有機會接觸到更為先進的社會課堂，不能參與到豐富的社會實踐活動之中。而家校社協同共育理念離不開家庭、學校、社會任何一方的支持和努力，社會的參與程度不夠和社會教育實踐的缺失都會阻礙教育均衡發展。

三、改進策略：優化資源配置，推進義務教育均衡發展

推進義務教育優質均衡發展，是實現全民教育、保障優質教育資源、提高義務教育質量的重要措施。黨的二十大報告指出，應加快義務教育優質均衡發展和城鄉一體化，讓公平優質的教育惠及于民。為滿足廣大人民群眾對優質均衡教育的需求，國家、政府、學校和社會應共同努力，對相關事宜做出合理布局，立足長遠發展目標，從優化資源配置入手，通過增加教育經費投入、打造優質教師隊伍、重視弱勢群體受教育權、尋求社會外部動力扶持等措施，有效促進義務教育均衡發展。

1.發揮政府部門權力配置，立足治理效益

政府權力配置是促進義務教育均衡發展的首要路徑，政府完善教育政策是義務教育均衡發展的根本保障，政府要積極發揮自身的治理主體地位作用，使自身效用得到最大化的利用。地方政府應著力解決義務教育均衡發展的問題，依照國家政策、法規、制度制定合理的計劃，切實加強對當地學校的領導與管理，盡力縮小城鄉教育差距，最大限度地促進義務教育的均衡發展。此外，地方政府還要在教育領域做好長遠的打算，不能為求得短期的高效益，而忽視學校之間的均衡發展；不能只加大對“優質學校”的教育經費投入，而忽視“弱勢學校”的資源配置；不能否定學校的治理主動權，過多地干涉學校的治理與發展。政府的權力配置要科學合理，在落實國家政策制度的基礎上，根據實際情況合理調整。一是應加大財政支持力度，扶持貧困地區的學校，使學校實現均衡發展；二是應健全學生的資助制度，對經濟困難家庭和弱勢群體的學生給予教育幫扶，讓他們獲得同等的教育機會；三是應逐步健全學校招生制度，實行陽光管理，政府與學校協同治理，發揮不同治理主體的獨特價值。總而言之，政府對教育資源的配置要科學化、合理化，結合地方的現實情況，積極發揮最大化的治理效益，從行動上落實義務教育均衡發展。

2.加大教育經費投入力度，優先發展教育

教育是國家興盛、民族興盛的根本。一直以來，黨和政府對我國教育都給予了極大的關注，黨的二十大報告中也提出，必須堅持教育優先發展。國家建議統籌城鄉義務教育的財政保障制度、資金保障制度，地方政府要承擔起本地區教育發展的責任，公平對待區域內的每所學校，在教育經費的投入上做到“公平”“公正”“公開”。在此基礎上，按照公共商品的基本特點和利益原則，中央政府應當承擔大量的教育經費投入，并根據國民教育人口的實際狀況，確保國內義務教育總體投入的穩定增長，均衡教育經費的合理分配。政府應進一步履行教育職責，完善教育財政方面的支出，立足于區域內的真實情況，加強教育經費的預算管理，執行“以公平為先，以效益為基礎”的原則。教育經費的投入可以充實學校教育資源，是優化教育環境、提高教育質量的關鍵。[4]因此，在教育經費的投入上必須切實符合當前的教育形勢。教育投資要因地制宜，補齊“短板”，促進區域之間、城鄉之間的教育均衡發展，把重點放在經濟相對落后的地區，興辦薄弱學校。其次，許多鄉村學校辦學條件較差，教育部門應切實改善這些學校的環境，加強教學設備建設，加大硬件投入力度，改善學校的教學設施條件，“確保義務教育均衡發展的戰略地位，持續加大對義務教育均衡發展的投入力度”[5]，扎實推進義務教育均衡發展，努力使每所學校享受同等的教學資源設施，做到教育起點的公平。最后，當地政府應確保學校課程的發展，滿足鄉村孩子的教育需求，開設音樂、美術等多樣化課程，加大對薄弱學校的財政補貼，招聘專職教師，推動鄉村寄宿制學校和小學教學點的建設，進一步優化全國鄉村中小學教育財政配置，進一步縮小地區教育差距，做到教育過程的公平。

3.改善城鄉教師資源配置，增強辦學活力

師資均衡是義務教育均衡之本，而強化師資均衡則是解決教育均衡發展問題的突破口。[6]教師是提高學校教學質量和辦學水平的重要因素，教育行政部門應該對不合理的現象采取措施并加以改進，完善教師管理機制，優化鄉村教師隊伍結構，逐步改善教師隊伍狀況。一是保證師資數量均衡。在義務教育師資配置中，政府是主體，應優化頂層設計，根據區域實際情況，綜合考慮“班級”數、“學生”數、“課程”數等外在因素，合理對教師編制進行調整和招聘，保障鄉村地區有充足的教師，并確保每個學校有不同的學科教師。各級政府應加大對鄉村教師的補貼，積極宣傳“三支一扶”等政策，建設鄉村教育，如將鄉村教學經歷作為城市教師評定職稱的一項重要指標，提高鄉村學校教師的待遇，改善教師的生活環境，健全教師的社會保障制度等，這樣不僅能吸引更多的人才，也能最大限度地留住人才，進而縮小城鄉中小學教師的人數差距。二是推進師資質量均衡。鄉村教師教學素質的高低，還會影響教育資源的均衡配置。政府、教育部門、學校應為教師的專業發展給予支持，使更多教師得到發展的機會，增強教師培養效果，提升教師的教學水平。應加強區域間教師的相互交流，可以定期請著名的專家、教授或者優秀的一線教師前往鄉村指導教學，或者讓鄉村教師前往市區進行針對性的培訓與學習。這種雙向的教師間的流動能促進教師質量的均衡，增加薄弱學校教師學習鍛煉的機會，還可以利用互聯網讓教師開展網絡培訓，將互聯網與教育聯系起來，宣傳更為先進的教育思想和教育技術，提高教師教學水平。

4.保障弱勢群體教育權利，推進公平發展

弱勢群體的教育是受教育權發展的短板，弱勢群體受教育程度是社會進步和發展的一個重要標尺。[7]羅爾斯認為，受教育者個體在個人天賦等客觀條件的差異下不應該受到區別對待，所以對這些不公平者也就必須有所補償，而國家和社會也應該給予這些處在教育底層的弱勢群體一定幫助。[8]為了促進教育均衡發展，保障特殊群體能享受到公平的教育，可以從家庭、學校和政府三個方面來保障他們的受教育權。首先，完善家庭教育制度。父母是兒童的首位教師，家庭教育對整個教育體系具有決定性的作用。作為啟蒙教師的父母應該履行教育責任，給孩子必要的陪伴和支持，將孩子在成長過程中的受教育問題擺在首位，切實與孩子進行有效溝通，給予孩子良好的家庭教育環境。其次，履行學校教育理念。學校不僅是教授知識的場所，也是對學生進行德育教育的環境。學校開展教育工作的時候，不僅要讓學生掌握基礎知識、形成基本能力，還應當關注特殊群體學生的心理健康發展，給予他們關心和幫助，充分考慮弱勢群體的特殊性，對于他們人格、心理、性格的養成多加引導與教育，幫助他們樹立正確的人生觀和價值觀。最后，政府應建立弱勢補償制度。政府應配置好社會的公共資源，并將其合理地傾斜于落后地區，為貧困人群創造平等、公正的教育機會。應維護弱勢群體的基本權利，確保特殊群體能夠平等地接受義務教育，還要針對特殊群體構建優質教育，堅持平等原則，使兒童能夠在同一片藍天下獲得公平教育。

5.尋求社會環境有力支持，獲取外部動力

教育活動與社會活動密切聯系，教育活動離不開家校社的協力合作。義務教育均衡發展是一項長期的偉大工程，需要社會與其他治理力量相互合作，以保障各項工作的穩步推進。政府在下撥財政資金促進教育均衡發展的同時，可以通過多種渠道進行宣傳，提高社會對教育慈善行為的認識，使其自愿捐款幫助邊遠地區解決“上學難、上好學”的問題。政府還應完善慈善捐贈政策，對捐款組織或個人給予相關福利政策，并授予光榮稱號，以此鼓勵社會對教育事業提供支持與幫助。同時，學校應和社會機構建立密切的合作關系。學生的學習不能僅僅局限于學校，在社會這個大環境下學會生存和生活也是每一個義務教育階段下的學生必需掌握的能力。鄉村地區的孩子由于家庭環境、生活環境的影響，很少有機會到良好的社會環境中去學習，這些孩子的知識面不廣。學校要將所有的社會資源都用上，為學生提供到博物館、海洋館、圖書館、科技館等場所參觀和學習的機會，爭取讓學生走進社會大課堂，促進學生的全面發展，以此將教育均衡發展提高到一個新水平。弱勢群體本身就具有特殊性，是保證教育公平的一大難關，政府及學校要爭取社會的教育幫扶，盡可能地給予學困生心理和學業上的幫助，讓他們與其他兒童一樣健康快樂地成長、學習。

義務教育優質均衡發展是實現教育公平的關鍵，實現義務教育的均衡發展有利于優化我國國民教育。實現教育公平、教育均衡發展，需要我們不懈地探求、改革，將每所學校辦得有聲有色，對每個學生都一視同仁，讓他們接受同樣的教育，做到“有教無類”；尊重學生的差異性，根據學生的個性特點制定適合他們自己的教育，滿足學生在教學過程中的需求，達到“因材施教”；幫助學生在成長過程中充分發展各自的優點，改善自身的不足，實現“人盡其才”。總之，義務教育均衡發展是一個長期難題，亟待解決，國家、政府教育部門、學校及社會都應該做出最大程度的努力，深入貫徹落實黨的二十大精神，全面貫徹黨的教育方針，引導和推進義務教育優質均衡發展，創造公平有序教育環境，培育承載民族復興使命的新人。