撤縣設區對經濟增長的影響研究

摘?要：近年來，隨著新型城鎮化建設、推進國家治理體系和治理能力現代化等重大方針的推進，撤縣設區成為各級政府頻繁使用的政策之一。為研究其對內陸地區的效果，文章以安順市平壩區為實驗組，挑選周邊10個區縣作為合成組開展實證研究。通過合成控制法對11城1970—2020年的數據進行擬合，從中虛構一個未受政策影響的合成平壩，來分析撤縣設區落實前后的效果。發現，撤縣設區對于西部內陸區縣的經濟影響低于預期，甚至還產生了反作用，建議應在充分調研的基礎上，謹慎對待和使用這一政策。

關鍵詞：撤縣設區；經濟績效；合成控制法

中圖分類號：F293文獻標識碼：A文章編號：1005-6432（2023）09-0018-04

DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2023.09.018

1?引言

1.1?背景

為促進城市經濟社會發展、整合城市資源、提高城市集聚功能和城市化水平，以撤縣設區為代表的區劃調整政策被各級政府頻繁使用。所謂撤縣設區，是指直轄市或地級市，在上級政府部門同意批準后，將其所轄縣（含縣級市）改設為轄區。

20世紀末，在改革開放的號召下，中國沿海城市、內陸城市均掀起了區劃調整的熱潮。黨的十八大以來，新型城鎮化建設、推進國家治理體系和治理能力現代化等重大方針更是成為區劃調整的催化劑。根據民政部發布的統計公報，縣級區劃從1989年的2829個，增至1998年的2863個，隨后不斷調整，2020年保持在2844個。盡管總數變動不大，期間伴隨著的卻是256項行政區劃調整。經統計梳理，縣改區項目逐年增多，特別是從2009年開始到2020年，年均15個縣被調整區劃。

地處西南內陸黔中，安順市平壩區是貴州省內較早改區的縣城之一，2014年12月13日，原安順市平壩縣為滿足經濟社會發展需要，服務安順市發展大局，在國務院同意下正式撤縣設區，并以原平壩縣的行政區域為改區后的行政區域。這使得其經濟社會發展具有統計數據上的連貫性，可以盡量減少其他因素對模型擬合的影響。至今平壩區已運行到第8個年頭，相應的統計數據也積攢整6年，當地經濟社會發展是得到促進，還是受到抑制？撤縣設區對內陸城市，特別是發展中城市有何種作用？帶著這樣的問題，文章使用合成控制法分析數據，以發現撤縣設區政策產生影響的細節，加深對內陸區劃調整的認識，補充現有學術論文成果，為貴州省后續區劃更改政策研究提供文獻參考。

1.2?文獻綜述

對于撤縣設區的政策研究，學術界已從經濟學、社會學、公共管理學、城市規劃、區域研究、學術史考察等角度進行探討。所發布的論文主題圍繞施政動因、績效檢驗、規制探索等方面開展。從宏觀來看，王禹澔、張恩[3]指出撤縣設區的研究經歷了基于個案的動因與效應研究階段和基于大樣本、廣角度、多方法擴展的研究階段。但是在背景把握層次性、方法適切性、利益主體包容性等方面存在問題，據此給出建議要加強類型學、決策過程、規制標準、地方治理等研究。從微觀來看，劉丹[6]探討了廣州市撤縣設區若干問題。其認為，撤縣設區是建設現代化中心城市的必然選擇，是增創發展新優勢的重要內容，但在政策落實、組織架構、建設規劃、經濟管理等方面需施政者加以重視。郭其友、汪陽[2]基于1992—2015年全國縣級層面的夜間燈光數據，檢驗了撤縣設區對區域經濟平衡增長的影響，認為，“撤縣設區”政策可以打破原有行政壁壘，并通過產業集聚效應增強被撤縣地區的經濟發展水平。李志剛學者[4]對武漢市蔡甸區的治理效應研究發現，受制于發展階段和地理區位條件，蔡甸區的發展動力機制與沿海地區縣市有顯著不同，撤縣設區給其帶來了負面影響：行政資源進一步受限，出現被動邊緣化，難以實現快速發展。邵朝對等學者[5]認為撤縣設區不僅不能改變粗放型增長模式，反而會加劇當地對土地財政的依賴，導致喪失發展自主性、增強對中心城區的依附性而喪失了發展活力。甄峰等學者[7]通過分析常州行政區劃調整指出：能否采取有效的管治、實現空間的整合，是區劃調整后的城區中心之間面臨的共同困境與難題。

綜上所述，撤縣設區政策會因為實施地區不同、時間不同而產生不同的政策效果。但現有研究多是對全國或中東部地區進行分析，鮮有涉及西南內陸地區，為文章的研究埋下伏筆。

2?研究方法和數據

2.1?研究思路和方法

衡量政策實施效果，需要借用“對照實驗”這一概念。但現實中幾乎不可能存在一個經歷了縣改區，另一個未經歷，且兩地經濟社會條件還完全一樣的區域。面對這樣的問題， Abadie和Gardeazabal提出了合成控制法，經過學者們反復論證后，該方法已在社會科學領域得到認可。該方法的核心內涵是：利用已落實撤設政策的地區及其周邊相似地區的實際運行情況，虛擬出一個未落實該政策的地區，人為創造一個架空于現實的實驗條件，從而計量政策帶來的經濟績效。因此，文章也使用該方法來進行政策效果數據分析。思路如圖1所示。

2.2?研究

表2展示了政策干預前預測變量的均值，這些數值越接近，代表兩者差異越小，對政策干預的計量效果越好。差異顯示（見圖2）在政策發生后，合成平壩與真實平壩相似，能夠反映未撤縣設區的情況。

進一步地，以人均GDP（GDP_Pc）為縱軸，以年度時間序列為橫軸，實線代表真實平壩，虛線代表合成平壩，垂直于橫軸的虛線為正式落實撤縣改區政策的2015年，繪制政策效果評估圖（見圖3）。2015年以前，模型擬合效果比較理想，實線與虛線趨勢相差無幾，但從2015年起，實線與虛線差距逐漸增大，且實線頹于虛線。平壩的撤縣設區政策并未對當地經濟發展起到激勵作用，政策效果低于預期，甚至低于未落實該政策的情況。

為檢驗這樣的結果是否存在選擇誤差，接下來進行模型參數調整和安慰劑檢驗。

3.3?模型調參

在此前的模型中，未對預測變量進行干預，完全由程序自行合成。同時，第一、二、三產業采用的是絕對數值的增加值。考慮到潛在誤差，首先在模型中取對經濟產生較大影響的1980年（改革開放第三年）、實施積極財政政策的2000年（千億國債重點支持基礎設施建設和企業技術改造，并向中西部地區傾斜）固定參數，人為干預合成平壩在1980年和2000年的人均GDP與真實平壩掛上鉤。并將第一、二、三產業更換為相對值。運行效果如圖4所示。

圖4顯示，2015年以前合成的和真實的擬合程度非常好，但在2015年后，撤縣設區政策給平壩區帶來的經濟績效結果依舊未改變，結論與圖3一致，改區對平壩經濟發展未帶來正向激勵，政策對經濟的影響效果低于未落實該政策的合成平壩。

3.4?安慰劑檢驗

合成控制法中的安慰劑檢驗是將醫學上的概念移植到政策研究領域。其核心思想是虛構政策落實地或虛構政策時間進行估計，如果不同虛構方式下的預測變量回歸結果依然顯著，即表示原來的政策評估很有可能出現了偏誤，被預測變量的變動很有可能是受到其他政策變革或者隨機性因素的影響。如果不同虛構方式下的預測變量回歸結果不顯著，即表示原來的政策評估有效，至少是在現行模型下有效。因此，首先根據表1，選擇權重較大的普定縣，虛構其在2015年進行了撤縣設區。其次根據random語法生成1949—2020隨機數，隨機虛構平壩區的撤縣設區政策實施時間。模型運行效果如下。

圖5顯示，2015年之后，實線和虛線產生了分異，且實線位于虛線上方，說明該政策對普定縣的經濟發展起到了正向激勵作用，該政策存在地區安慰劑效應。另外，將隨機生成的1999代入模型發現（見圖6），即使平壩區撤縣設區的時間提前到1999年，得出的結論與圖3也差別不大，即該政策不存在時間安慰劑效應。

進一步表明該政策沒有對平壩區的經濟發展產生作用。從統計數據上，普定縣比平壩區更適合這一政策。

4?結論

受制于數據可得性，目前各級政府的數據口徑、數據項目尚存在不統一之處，采集數據時經常發現缺值、前后統計不統一現象，盡管依托線性插值法或者其他統計資料進行填補，難免導致文章的數據出現一定程度的統計誤差。同時，為了便于數據收集和計算，簡單歸結縣域經濟發展為6個指標，一定程度上也影響了模型擬合效果。在未來的研究中可建立廣維度、多指標的綜合經濟發展測評指標體系，并以此進行詳盡的合成控制政策研究。

分析發現，對于平壩區而言，改區并未起到促進其經濟發展的作用，不僅低于預期，更是起到了反向作用，亦未通過調參擬合和安慰劑檢驗。由此可見，撤縣改區政策對我國內陸城市，特別是欠發達地區的經濟發展的效果不理想，或許確如政府公文中所言——改設平壩區是服務安順市發展大局，而非促進縣域發展。本研究試圖提醒，施政者要仔細考慮一個地區的定位，綜合衡量撤縣設區潛在影響，要注重城市發展與周遭形成互補之勢。對于內陸，特別是欠發達地區的政府更應慎重實施撤縣設區政策。

參考文獻：

[1]?于志強，吳建峰，周偉林.大城市撤縣設區經濟績效的異質性研究——基于合成控制的實證分析[J].上海城市管理，2016，25（6）：10-15.

[2]郭其友，汪陽.“撤縣設區”的區域經濟平衡增長效應的研究[J].南京社會科學，2020（9）：39-48.

[3]王禹澔，張恩.“撤縣設區”研究芻議與展望[J].中國行政管理，2021（2）：116-122.

[4]李志剛，閆登輝，欒曉帆.中部地區特大城市撤縣（市）設區的治理效應研究——以武漢市蔡甸區為例[J].中國名城，2021，35（8）：22-27.

[5]邵朝對，蘇丹妮，包群.中國式分權下撤縣設區的增長績效評估[J].世界經濟，2018，41（10）：101-125.

[6]劉丹.關于廣州市撤縣設區若干問題的思考[J].廣東經濟，1999（2）：11-13.

[7]甄峰，簡博秀，沈青，等.城市管治、區劃調整與空間整合——以常州市區為例[J].地理研究，2007（1）：157-167，216.

［作者簡介］劉正瑋（1995—），社會科學碩士，現任貴州日報大數據公司分析師。