福建省失業保險保生活促就業的功能

摘?要：失業保險制度從建立至今，已經有20多年的歷史，隨著社會和經濟的不斷發展而不斷改進。特別是新型冠狀病毒肺炎疫情暴發以后，政府高度重視人民的生活和就業情況，努力改善疫情造成的不利影響。然而，盡管失業保險制度在一定程度上強化了生活保障和促進就業的功能，但由于資金運用不當、服務保障性措施不足等，其功能存在一定的局限性，并沒有通過有效的失業保險收支來促進就業功能的發揮。文章以福建省的失業保險制度試點為切入點，探討失業保險保生活促就業的功能。

關鍵詞：失業保險；失業保險收支；基金

中圖分類號：F840.3文獻標識碼：A文章編號：1005-6432（2023）09-0050-03

DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2023.09.050

我國失業保險制度在1999年正式建立，并隨著社會經濟的發展不斷改進完善，在保生活促就業方面發揮著不可或缺的功能。在失業保險制度建立之初，重心落在“保生活”上，隨著經濟和就業形勢的變化，政府加深了對失業保險功能的認識，開展了一系列的試點進行嘗試性的探索，增加其在促就業方面的比例，并且，不斷出臺政策措施以穩崗促就業。特別是新型冠狀病毒肺炎疫情暴發以后，政府高度重視人民的生活和就業情況，強調全面落實保居民就業，努力克服疫情的不利影響。近些年來，政府在生活就業方面的動態顯示，通過失業保險盡可能發揮其保生活促就業功能已經是大勢所趨。不過，雖然失業保險制度在保生活促就業功能上有所增強，但是功能的發揮卻仍然存在著限制，很大程度上是由于基金沒有得到合理的使用、服務保障性措施不足等，沒有通過有效的失業保險收支來促進就業功能的發揮。

1?新冠肺炎疫情對生活和就業的風險和挑戰

2020年年初發生的新冠肺炎疫情，對人民群眾的生活和就業都是一次突如其來的巨大沖擊，是對失業保險制度的一次大考驗。它是一次系統性風險，對總體的生活和就業形勢影響可控，但是卻在短時間內造成了巨大的沖擊，城鎮登記失業率上升，居民收入沖擊影響突出等。面對疫情的沖擊，要迅速地采取應急措施，做好長期的準備，防止出現大規模的失業風險。

疫情對生活和就業所帶來的風險挑戰，主要體現在下述三個方面：一是導致了待業時間延長，出現了流動人口滯留家鄉的“待業”現象，這種“待業”現象并不體現為失業，而是統計為“當前有工作未上崗”。所以，疫情并不會造成失業率大幅度上升，但是長時間的待業卻意味著工作時間減少、收入下降。這種摩擦性失業風險，在未來的一段時間內都會持續加大。這種現象在保潔、安保等服務業領域更為明顯，且以“4050”人員為主導。他們更容易暴露在疫情風險中，打擊他們的就業積極性，加劇他們的心理壓力。二是勞動密集型制造業，旅游、餐飲、電影、住宿、娛樂等生活服務性行業以及小微企業、個體工商戶等行業受到的沖擊更大。這些行業領域所提供的產品和服務“即時性”特征比較明顯，如果沒有消費就沒有服務可以提供，進而也就沒有崗位和收入。勞動力成本、廠房和店面租金等剛性成本支出等多重壓力加劇了他們原本就脆弱的風險抵御能力。三是居民收入遭受負面影響。疫情所產生的最直接的影響在于工作時間減少，企業為了應對該次沖擊采取降薪、裁員等措施。所以總體來看，疫情對居民收入所造成的沖擊要比給就業帶來的影響更為突出。根據國家統計局數據顯示，2020年，全國居民人均可支配收入同比增長率下降最為明顯，由2019年的8.9%下降到了4.7%，2021年雖然有所抬升，但是仍未上漲到2019年同期水平。

2?福建省失業保險保生活促就業功能存在的問題

隨著新冠肺炎疫情防控進入常態化，福建省完善失業保險的相關制度，努力推進失業保險在新環境下的保障作用。失業保險在保證失業人員和再就業人員參加培訓、咨詢等服務；開展穩崗留工專項行動，實行24小時重點企業用工調度，通過“護航”專項行動開展企業穩崗補貼，提高職業保險待遇，保障企業盡快地復工復產、解決經營困難；發放職業技能提升補貼，提高勞動者職業素質、職業資格、管理技能和就業能力，支持參加就業保險的勞動者領取失業救濟金等方面，都發揮了重要的作用。但是，從實施來看，仍存在著以下問題。

2.1?參保率低、收益率低

失業保險是一個社會健康安定的穩定劑，應確保盡可能多的勞動者參保，獲得更多的就業服務和保障。但失業保險僅部分覆蓋靈活就業、待業大學生和農民工，這些失業人員不享受職業能力培訓等失業保險待遇，并且其中有很大一部分雖然繳納過失業保險金，但卻因為各種原因未享受過相關待遇。這其中，不乏一些勞動者自身的文化素質比較低，通過打零工的方式來維持生計，他們自己可以購買醫療保險和養老保險，但卻不能參加失業保險；雖然國家加強了對失業農民工的關愛，出臺了一些臨時補貼政策，但是由于單位的經營狀況不好，也很少給農民工繳納失業保險，所以也不能享受失業保障。

失業保險基金是失業保險制度運行的物質基礎。失業保險相對固定，參保率的高低對失業保險基金收入的絕對額產生直接影響，而失業保險的收益率要比參保率更能對參保勞動者產生影響。近些年來，失業保險收益率一直呈下滑趨勢，不能及時保障失業群體的權益；同時影響到了未參保者的參保積極性，讓數量眾多的農民工、新進入勞動力市場的就業人員等失去了自我權益被保障的機會。

2.2?基金的使用效率不高

疫情進入常態化后，福建省不斷擴大失業保險保障范圍，進一步貫徹落實延長大齡失業人員領金期限、失業補助金、臨時生活補助等政策，盡可能地惠及更多的參保失業人員。與失業保險支出逐年遞增相對的是失業保險基金收入逐年遞減，基金累計增長幅度逐漸減少，結余額基數仍然較大，風險系數上升。因為累計結余額基數過多，表明資金沒有合理的使用，還有提升的空間；基金監管使用的管控風險也增加；面對經濟下行趨勢，基金保值增值的壓力也在增大。所以說，還需要下大力氣提高基金使用效率，讓增長幅度、累計結余額都保持在比較合理的水平上，保證基金的合理使用，降低潛在的風險。

2.3?服務保障性措施不足

受新冠肺炎疫情影響，福建省多個地市調整了失業保險標準，以更好地保障失業人員基本生活。南平市調整后，失業保險費累計繳納滿1年不滿10年的是1267元/月，滿10年不滿20年的是1357.5元/月；滿20年以上的是1448元/月，低于當地的最低工資標準1810元/月。如此一來，很多失業者寧愿選擇領取失業金后打零工，也不愿意參與職業技能培訓，獲得穩定的就業機會。所以說，失業保險金的激勵性缺乏，影響了其保生活促就業功能作用的發揮。

從根本上來說，失業人員遭遇失業和就業難的原因，是由于其職業技能水平低，無法勝任崗位的職能需求。從職業培訓效果來看，雖然無償為失業人員提供職業技能培訓、職業發展規劃、再就業咨詢，但是實際效果并不佳。培訓專業種類不多，難以滿足失業人員需求；講課內容書本化，不接地氣，很多都是落后的技術。這些都掣肘了職業技能培訓效果，未能助推失業人員的就業。

保障生活、促進就業、預防失業，是失業保險金的三大功能定位。從目前來看，最主要的功能是促就業，但卻是發揮作用和效果最不明顯的功能。一是失業保險金的月均金額僅為一千多元，僅能維持基礎生活，不能起到良好的激勵作用。2021年，福建省的消費水平在全國位居中上，居民人均消費支出為28440元，位列全國第七。有限的失業金與較高的消費水平相比，失業保險金在促進就業方面的激勵作用相對有限。二是失業保險金在促進就業方面的項目有限，職業技能培訓資金所占費用在失業保險基金中的比例也比較低，基金的使用效率難以轉化為失業人員的就業動力。

2.4?政策碎片化現象存在

從整體上看，福建省援企穩崗補貼政策、職業技能培訓政策已經向轄區內的企業、街道以及社區宣傳，還通過官網、微信、微博、抖音短視頻等渠道進行了覆蓋宣傳，但是，穩崗補貼政策難以全面覆蓋，少數企業受政策調整或產業結構調整甚至是客觀環境的影響，經營能力下降，無力承擔職工的社會保險費用，因此無法享受穩崗返崗政策，無法享受政策資金支持，失業保險金制度所應有的幫扶作用沒有發揮出來；由于市場經濟下企業自主經營，因此，在實施扶持困難企業、穩定就業政策后，不能保證監管持續管理，不能保證資金使用正確，不能保證職工有實際困難將獲得補貼、技術等其他福利。甚至在企業已經走出困境后卻仍然能夠持續享受補貼；還有一些企業對政策的具體內容、申報流程了解得不夠透徹，現場經辦人員的配備尚不足，數量與失業保險業務工作量不匹配；雖然已經實現了線上辦理業務，但是經辦系統尚處在優化階段，整體經辦效率不高；大部分的參保者在失業后，更多的是自主尋求就業，很少出現被安排就業的情況。這些政策上的碎片化現象，降低了失業保險的保生活促就業功能的有效發揮。

3?完善福建省失業保險保生活促就業功能的對策建議

當前，失業保險制度在我國各省份保生活促就業的具體內容不一致，效果也大相徑庭，福建省要切實發揮失業保險制度的實際功能作用，可參考上海、杭州、深圳等代表性地方的經驗，有針對性地擴大失業保險覆蓋面、優化基金支出結構、完善保險具體項目、實施多渠道監管措施。

3.1?擴大保險覆蓋面

福建省位于東南沿海，有先天的經商傳統，所以省內自主創業者比較多，同時也是典型城鄉二元結構的省份，且正處于城鎮化和結構化調整的重要階段，尤其是受新冠肺炎疫情影響，這種結構特征更為明顯。經濟在增長的同時也伴隨著失業率的上升，所以有必要擴大保險的覆蓋面積。一是落實農民工群體、靈活就業群體的失業保險政策，通過強制性手段、加強失業保險政策宣傳等，將尚未參保的合同工納入失業保險覆蓋范圍，并增強他們的維權意識。二是加強城鄉統籌力度，打破城鄉二元經濟結構的桎梏，把鄉鎮企業及職工均納入保險的范圍內，推動本省的城鎮化進程。三是將青年退役軍人等群體納入失業保險覆蓋范圍。這在德國等西方國家已經有了先例，這一群體并非傳統意義上的失業者，但卻應是重點關注人群，通過人文關懷，更好地激發他們在經濟社會中的作用。

3.2?優化基金支出結構

失業保險金主要用于保障民生、促進就業、預防失業。如果失業保險金水平過高，將會讓失業者產生懶惰心理，降低工作積極性；但如果過低，則會失去保生活的功能，也難以讓失業人員對失業保險金產生粘合度。鑒于此，需要在基金支出結構上進行優化，可以吸取國外失業保險制度給付標準中的先進經驗，結合失業人員工作時的平均工資水平和城市最低工資標準，制定給付標準；吸取國內先進城市的經驗，在年初做預算，將失業保險基金適當地向職業技能培訓、職業技能提升等方面進行一定的傾斜，等到年底結算后，進行前后對比，并對相關部門和失業人員進行回訪，判斷預期效果，制定下一年度的預算；借鑒上海市的經驗，面向失業人員設立職業技能大賽，通過競賽的方式獲得培訓補貼和崗位定向推薦，這樣既能保證職業技能培訓效果和職業技能提升，又能提高失業人員的參保積極性。

3.3?完善保險具體項目

雖然目前有很多失業保險促就業的補貼項目，但是，從實際來看失業人員的需求滿足程度不高，需要豐富失業保險、人壽保險和促進就業項目。至于職業培訓項目的類型，不同地區的差異化需求和不同群體的差異化需求，以及當前市場急需或緊缺的崗位和崗位。文化水平高的，可以進行互聯網和新興技術領域的技術性較強的技能培訓；但是農民工和學歷低的靈活就業人員需要進行容易上手的技術培訓。在職業技能培訓補貼政策上，也要依據失業人員的分層分類進行補貼力度的傾向，制定完善的補貼實施細則，并隨著職業技能目錄的動態調整進行更新完善。此外，還要積極探索利用“互聯網+”的培訓模式，鼓勵承訓單位開發設計出制作精良、能對失業人員分層分類、信息檔案保存完整的培訓平臺。人力資源和社會保障部門與社會中介機構合作，吸引社會中介機構幫扶失業人員，引導他們實施市場化的職業介紹，既能實現失業人員的失業金領取、職業培訓、就業一體化，又能減輕公共就業服務機構的壓力。

3.4?實施多渠道監管

政府需進一步強化對失業保險基金的監督和管理，特別是要重視支出及運行的具體情況，制定預案并及時根據情況作出動態調整，確保基金能夠收支相對平衡。一是要提高監管的專業性和技術性。目前，審計部門、財務部門都承擔著失業保險基金的審計檢查工作，但是更多的是從財務方面進行，對失業保險業務的了解不多。所以要通過多部門聯合監管機制，適當地引入專業會計事務所和失業保險業務專業人員，開展全面和深入的審查。二是要嚴格監管職業培訓機構，對其資質、課程、專家、平臺等進行聯網監督，并對失業人員進行跟蹤回訪，保證他們所提供的服務質量，并采用測評工具對訓前訓后的提升情況進行個性化分析和評估。三是利用大數據、區塊鏈手段建立標準化、表單化、智能化的聯網平臺，連通企業、失業者個體、監管部門、承訓單位等，實施網格化監管，建成集多方于一體的再就業幫扶和監管跟蹤體系。

參考文獻：

[1]范志彤， 屈冰寒.失業保險支持就業優先政策落實情況跟蹤審計應關注的重點[J].中國審計， 2020（15）：62-64.

[2]何巧云.?農民工參與失業保險的可行性與可操作性研究[J].農業經濟， 2021（12）：71-73.

［作者簡介］黃夢奇（1990—），女，福建南平人，本科，南平市延平區勞動就業中心，中級經濟師（人力資源專業），研究方向：福建省失業保險保生活促就業的功能。