河北省自然保護(hù)區(qū)自然資源確權(quán)登記相關(guān)技術(shù)與探討

殷建偉 李永杰 王瑞英 趙 飛

（河北省林業(yè)和草原調(diào)查規(guī)劃設(shè)計(jì)院 河北 石家莊 050000）

自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記是落實(shí)國家關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的重大決策與部署，是踐行生態(tài)文明思想的有效舉措。為高效推進(jìn)自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作，自然資源部聯(lián)合其他部委共同印發(fā)了《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記暫行辦法》(自然資發(fā)[2019])，標(biāo)志著此項(xiàng)工作全面開展。河北省省委、省政府高度重視自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作，并印發(fā)《河北省自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記總體工作方案》，以國有自然保護(hù)地為主的確權(quán)登記試點(diǎn)工作有序開展。森林、草地和濕地等資源為確權(quán)登記的主要對(duì)象。通過開展自然資源統(tǒng)一確權(quán)工作，奠定自然資源保護(hù)的法律基礎(chǔ)，為山、水、林、田、湖、草、沙綜合治理提供堅(jiān)實(shí)保障。

1 河北省自然保護(hù)區(qū)概況及主要問題

1.1 河北省自然保護(hù)區(qū)概況。近年來，河北省高度重視自然保護(hù)區(qū)建設(shè)，建立了一批國家級(jí)、省級(jí)、市縣級(jí)自然保護(hù)區(qū)。截至2018年，河北省共建有各類自然保護(hù)區(qū)45 處，總面積71 萬hm2，其中國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)13 處，省級(jí)自然保護(hù)區(qū)16 處，市縣級(jí)自然保護(hù)區(qū)6 處。國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)主要包括：以森林生態(tài)系統(tǒng)和珍惜瀕危野生動(dòng)植物為代表的河北塞罕壩國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)和河北霧靈山國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)，以內(nèi)陸濕地和水域生態(tài)系統(tǒng)類型為代表的河北衡水湖國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)，以海洋和海岸生態(tài)系統(tǒng)類型為代表的河北昌黎黃金海岸國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)，以地質(zhì)遺跡類型為代表的河北柳江盆地地質(zhì)遺跡國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)等。河北省保護(hù)區(qū)的設(shè)立在保護(hù)類型上具有典型性、稀有性和代表性，同時(shí)由于人為活動(dòng)的影響，自然資源受到的人為干擾日益加重，導(dǎo)致自然保護(hù)區(qū)生態(tài)系統(tǒng)面臨一定的威脅。近年來，河北省持續(xù)加大自然保護(hù)區(qū)保護(hù)與恢復(fù)建設(shè)投入，以生態(tài)效益為重點(diǎn)，維護(hù)生物多樣性及生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和功能的完整性，在維護(hù)自然生態(tài)平衡和保護(hù)物種多樣性等方面發(fā)揮了重要的作用，有效促進(jìn)了社會(huì)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。為保障自然保護(hù)健康發(fā)展，真正保護(hù)自然，河北省陸續(xù)頒布一系列地方性法律法規(guī)，為開展河北自然保護(hù)區(qū)建設(shè)與管理工作提供了法律保障。

1.2 河北省自然保護(hù)區(qū)存在的主要問題

1.2.1 保護(hù)區(qū)落界不準(zhǔn)。部分自然保護(hù)區(qū)建立初期受當(dāng)時(shí)技術(shù)條件限制，測量精度不高，導(dǎo)致自然保護(hù)區(qū)邊界不準(zhǔn)、權(quán)屬不清；同時(shí)，由于成立保護(hù)區(qū)作為地方一項(xiàng)政績考核指標(biāo)，個(gè)別地方政府急功近利，片面追求短期效應(yīng)，急于建設(shè)一批“面子工程”，導(dǎo)致一些地方保護(hù)區(qū)項(xiàng)目倉促上馬，成立保護(hù)區(qū)后未對(duì)保護(hù)區(qū)界進(jìn)行詳細(xì)踏查，導(dǎo)致保護(hù)區(qū)界未落實(shí)，隱患就此埋下。

1.2.2 保護(hù)區(qū)土地權(quán)屬存在爭議。河北的自然保護(hù)區(qū)土地所有權(quán)較為復(fù)雜，大多是在國有土地的基礎(chǔ)上通過擴(kuò)充建立起來的，存在國有與國有之間、國有與集體之間、集體與集體之間權(quán)屬交叉重疊現(xiàn)象，導(dǎo)致保護(hù)區(qū)邊界模糊不清，自然保護(hù)區(qū)內(nèi)土地使用權(quán)涉及國有、集體和個(gè)人，在保護(hù)區(qū)沒有進(jìn)行邊界確認(rèn)，當(dāng)事各方簽字之前，保護(hù)區(qū)的邊界就不能以法律形式確定下來。

1.2.3 保護(hù)區(qū)與其它保護(hù)地存在交叉重疊現(xiàn)象。前面所述，自然保護(hù)區(qū)的成立有倉促上馬的成分，除此之外，不能忽略的其它原因，比如森林公園、風(fēng)景名勝區(qū)等保護(hù)地和自然保護(hù)區(qū)重復(fù)申請(qǐng)等現(xiàn)象普遍存在，有的申請(qǐng)范圍完全重疊，有的申請(qǐng)范圍部分交叉重疊，同時(shí)，管理制度存在不健全問題，設(shè)置一套人馬，多重身份、多重管理，導(dǎo)致保護(hù)區(qū)管理混亂。

1.2.4 保護(hù)區(qū)本底資源數(shù)據(jù)不清。河北省自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)大多屬于事業(yè)編，資金使用基本靠政府財(cái)政撥款，資金用途嚴(yán)格受限，保護(hù)區(qū)本底資源數(shù)據(jù)調(diào)查基本停留在建設(shè)初期，運(yùn)營過程中本底資源發(fā)生變化，但管理機(jī)構(gòu)缺乏專項(xiàng)資金和專業(yè)人員對(duì)資源變化情況進(jìn)行及時(shí)跟進(jìn)，導(dǎo)致本底資源數(shù)據(jù)不清。

2 保護(hù)區(qū)自然資源確權(quán)登記主要任務(wù)

2.1 主要目的。森林、草地和濕地資源作為自然保護(hù)區(qū)的主體，進(jìn)行自然資源確權(quán)登記工作，目的是對(duì)保護(hù)區(qū)內(nèi)森林、草地和濕地資源進(jìn)行確權(quán)，明確森林、草地和濕地資源邊界，全面掌握登記單元內(nèi)自然資源的分布、種類、功能、質(zhì)量、保護(hù)和利用現(xiàn)狀等因子，明確自然資源權(quán)利主體及在自然資源保護(hù)中的責(zé)任，有效提高自然資源的合理利用和保護(hù)，為加快生態(tài)文明建設(shè)打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

2.2 主要任務(wù)

2.2.1 摸清保護(hù)區(qū)自然資源權(quán)屬狀況。由于河北省內(nèi)保護(hù)區(qū)自然資源權(quán)屬復(fù)雜，沒有從省級(jí)層面上進(jìn)行過系統(tǒng)的摸排確界，國有之間、國有與集體之間、集體之間長期存在爭議，矛盾越積越深，通過開展自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作，理清和界定不同所有者之間的權(quán)屬和邊界，確保不同經(jīng)營主體權(quán)責(zé)明確。

2.2.2 確定自然資源空間位置信息。利用河北省最新國土調(diào)查成果數(shù)據(jù)及森林、草地和濕地資源專項(xiàng)調(diào)查成果數(shù)據(jù)，提取自然資源屬性，確定圖斑空間位置、面積、數(shù)量、質(zhì)量等信息因子，統(tǒng)計(jì)登記圖斑范圍內(nèi)的自然資源狀況、權(quán)屬狀況、保護(hù)與利用等情況。

2.2.3 查清自然資源屬性因子。利用河北省國土調(diào)查成果數(shù)據(jù)、河北省森林資源監(jiān)測、草原監(jiān)測、濕地監(jiān)測等專項(xiàng)成果數(shù)據(jù)，結(jié)合外業(yè)實(shí)地勘驗(yàn)，查清自然資源主導(dǎo)功能、類型、質(zhì)量、數(shù)量等因子。

3 自然資源確權(quán)登記主要技術(shù)與方法

以服務(wù)自然資源確權(quán)登記工作為出發(fā)點(diǎn)，基于河北省第三次全國國土調(diào)查成果、河北省自然保護(hù)區(qū)整合優(yōu)化成果、河北省森林資源管理“一張圖”等成果，嚴(yán)格依據(jù)國家有關(guān)自然資源調(diào)查規(guī)程和標(biāo)準(zhǔn)，采用“內(nèi)業(yè)圖上判讀指界為主、外業(yè)實(shí)地補(bǔ)充調(diào)查為輔”的內(nèi)、外業(yè)相結(jié)合的工作方式，借助衛(wèi)星定位、航空遙感影像、地理信息系統(tǒng)及數(shù)據(jù)庫應(yīng)用等技術(shù)手段開展內(nèi)外業(yè)雙向結(jié)合的調(diào)查方法，查清保護(hù)區(qū)內(nèi)自然資源登記單元的界線，登記單元內(nèi)的資源位置、面積、空間范圍、資源類型、資源質(zhì)量和數(shù)量等基本情況，調(diào)查登記單元權(quán)屬狀況及相關(guān)權(quán)利及許可信息，建立自然資源登記數(shù)據(jù)庫，為河北省自然保護(hù)區(qū)自然資源確權(quán)登記發(fā)證提供依據(jù)。

4 保護(hù)區(qū)自然資源確權(quán)登記意義

4.1 完善“自然資源一張圖”成果。自然資源包含森林、草地、濕地、農(nóng)用地、河流、海域等，將森林、草地和濕地與農(nóng)用地、河流、海域等自然資源全方位的深度融合，進(jìn)一步明確各項(xiàng)自然資源底數(shù)，形成山、水、林、田、湖、草、沙一體化，實(shí)現(xiàn)國土空間內(nèi)各項(xiàng)自然資源所有權(quán)的全覆蓋，充分發(fā)揮自然資源的整體保護(hù)、綜合治理、系統(tǒng)修復(fù)等作用，完善和健全保護(hù)區(qū)“自然資源一張圖”，為河北省保護(hù)區(qū)自然資源登記信息的管理和運(yùn)用提供數(shù)據(jù)支撐。

4.2 以法律的形式將保護(hù)區(qū)自然資源登記上薄。開展保護(hù)區(qū)自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作，是建立健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度的有效保障，使保護(hù)區(qū)內(nèi)森林、草地和濕地資源權(quán)屬更加清晰和明確，使資源保護(hù)與監(jiān)管有法可依、有章可循、有據(jù)可查，有效減少因自然資源管理產(chǎn)生的糾紛，更加科學(xué)合理的使用自然資源，以發(fā)揮森林、草地和濕地資源在生態(tài)和經(jīng)濟(jì)方面的最大價(jià)值，為資源的管理和使用提供法律依據(jù)。

4.3 完善河北省保護(hù)區(qū)自然資源登記信息管理與運(yùn)用。通過開展河北省保護(hù)區(qū)自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記，按照國家統(tǒng)一登記信息系統(tǒng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和要求，建立河北省省級(jí)自然資源確權(quán)登記數(shù)據(jù)庫，匯總不動(dòng)產(chǎn)登記信息基礎(chǔ)平臺(tái)，對(duì)保護(hù)區(qū)自然資源確權(quán)登記信息進(jìn)行完善，實(shí)現(xiàn)國家、省、市、縣四級(jí)統(tǒng)一管理信息，資源數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)共享，能夠及時(shí)反映自然資源權(quán)屬動(dòng)態(tài)變化信息，提高自然資源監(jiān)督管理效能。同時(shí)，保護(hù)區(qū)自然資源確權(quán)登記數(shù)據(jù)庫的建立，可為自然資源保護(hù)利用規(guī)劃提供準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)平臺(tái)，能夠科學(xué)合理、精準(zhǔn)施策規(guī)劃河北保護(hù)區(qū)自然資源產(chǎn)業(yè)。

5 結(jié)語

自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作的開展與落實(shí)，將進(jìn)一步規(guī)范健全河北省自然保護(hù)區(qū)的資源管理和合理利用制度，逐步建立森林、草地和濕地資源權(quán)屬清晰、多元發(fā)展、監(jiān)管有效、系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，為自然資源管理與保護(hù)奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。自然資源切實(shí)得到有效保護(hù)和合理利用，將會(huì)使自然保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境、生態(tài)承載力得到進(jìn)一步改善，對(duì)落實(shí)生態(tài)文明建設(shè)和京津冀協(xié)同發(fā)展具有重要意義。