行政事業單位預算資金管理分析

文/夏祥勇 （六盤水市水城區應急管理局）

新時期政府創新發展背景下，國家行政事業管理體系必須強調預算的有效性，也就是以社會效益和成本效益為基礎，強化政府行為的投入和產出比例問題。為此， 行政事業單位必須加強預算資金的成本效益，推動預算資金的預算使用與實際相適應，提高資金使用效率和社會效益。上下齊心，內外同力，建立一個公開、公平、健全的財政資金管理制度，并對其進行成本管控，分析各項財政資金的使用頻率和使用效果。同時，作為財務工作人員，必須不斷加強自身業務能力和財務素養，為單位提高財務工作效益提供基礎保障。

一、行政事業單位加強預算資金管理的必要性

（一）是地方部門預算管理統籌兼顧綜合平衡的需要

地方部門預算是由地方政府預算和本級行政事業單位預算組成。近幾年，各級預算部門加大了對行政事業單位財政預算經費的管理力度，制定了一系列的政策文件、指導策略和一套完整的預算資金管理制度，并設立了統一的預算資金管理機構，明確預算管理職能，充分發揮預算資金的協調作用，確保預算資金管理的最大效益。但是，目前我國部分事業單位并未設立資金管控部門，在執行預算資金工作中，無法保證預算資金執行效果，在申請、統計、上報等環節，需要借助財務部門共同協調處理，導致執行環節復雜煩瑣，預算資金工作效率低，為單位內部財務工作和預算資金工作都帶來了一定的制約影響。因此，單位需設立獨立的預算資金管控部門，認清資金管理的重要性，也是地方部門預算嚴格貫徹落實“統籌兼顧、綜合平衡”原則的需要。

（二）緩解地方預算收入和支出間的矛盾，合理配置資金的需要

我國經濟發展已經從高速增長過渡到持續穩定增長階段，各級財政預算收支矛盾相對突出，相應的各級行政事業單位的預算收支矛盾也較為突出。為了緩解預算收入和支出間的矛盾，強化預算資金管理，有效控制資金的流向，科學合理的預算資金管理模式，是提高行政事業單位財務活動效益的關鍵因素。合理的配置資金，可以有效緩解預算收支間的矛盾，有利于提高單位資金使用效益，強化單位社會服務效益。

二、行政事業單位預算資金管理存在的問題

（一）預算管控職能未有效發揮，資金預算編制不夠科學

我國事業單位在執行政府職能的過程中容易受到環境等因素的影響，實際項目開展情況往往會受到外部因素干擾，比如臨時增加政府任務等，常會打亂預算計劃，這也使得預算控制常不夠嚴謹、規范，資金預算往往高于實際情況。究其原因，主要是由于多數行政事業單位預算職能轉變不及時，項目建設未充分考慮市場經濟環境變化，違背科學發展觀，只以上級決策為導向，忽視了實際經濟發展現狀，供給側改革流于形式， 項目建設缺少理論與實踐支撐，導致項目核心管理流于表面形式，資金預算也未得到有效落實，造成預算資金編制不夠科學，進而產生資源浪費問題，最終影響到單位財政撥款資金的使用效益。當然，也有因為預算的不嚴謹、不科學，導致預算項目經費不足，出現項目停工、爛尾的情況，給當地的經濟建設帶來了較大的損失。

（二）人員配置及管理機制不夠完善，資金被浪費

首先，行政事業單位人員配置管理不規范。傳統管理模式下，行政事業單位往往是有什么工作需求，就招募什么專業的人才，由于前期我國政府部門、行政事業單位等多處于發展時期，管理組織架構多是在摸索中建立，難免存在不合理行為。加上多數單位也未有系統性的崗位設置計劃，通常是需要什么就設置什么， 崗位職責細化的不夠徹底。基于此環境下，單位的人員配置也缺乏科學性，存在人員能力和崗位需求不匹配、崗位人員較多等人力資源浪費等現象。其次，事業單位人員權限不夠，在單位執行內部管理活動中，員工績效考評、專業培訓、能力提升等方面的制度較為滯后，不能有效激勵人員的積極性。而且由于我國行政事業單位的編制由國家總管，即一般情況行政事業單位無法主動辭退人員，在編人員的薪酬也不由單位制定，行政事業單位常難以利用薪酬激勵機制來約束人員行為。一般情況下，為了滿足職能需求，單位會采取外聘或第三方委托管理等手段，不僅無法完全發揮出人員作用，而且會帶來內部人、物、財方面的浪費。

（三）缺乏健全的資金監督機制，資金使用不夠規范

我國資金監管機制在財務預算中起著至關重要的作用。事業單位資金管理工作執行環節較多，執行范圍廣泛，執行內容煩瑣，加上受傳統管理思想、模式等的影響，資金監督多為事后監督，對資金使用缺乏動態追蹤，監督效果在實踐中常存在單位資金使用隨意、盲目等情況，在前幾年甚至還會有部分單位出現預算資金隨意挪用及徇私舞弊等情況；部分單位存在超預算、無預算安排使用資金的現象。

（四）存量資金閑置率較高，財政資金未得到充分利用

我國行政事業單位存量資金產生因素在于：一是要嚴格執行預算資金管理制度，保障執行原則實施落地，在編制年度預算中，預算資金不能超出往年資金編制數額或年度支出總額，但實際上由于單位項目周期較長，可能會產生跨年度資金等，因此會形成存量資金。二是由于地方政府政策或發展規模的影響，導致了財政資金的投入超過了實際需求，而事后的資金監督管理工作無法有效跟進，進而形成存量資金。三是部分行政事業單位在增加和調整預算資金使用過程中操作不規范，導致預算執行效果不達標，產生存量資金。四是資金管理模式過于寬泛，不細致，影響財務報賬等項目報表，存在數據缺失和作假等現象，最終限制預算資金使用，產生存量資金。

三、行政事業單位預算資金管理優化策略

（一）健全預算資金管控體系

1.優化預算編制

預算編制內容主要有分解、批復和敲定、預算執行及執行過程中的責任落實、執行控制調整等內容，要保障預算編制和執行的關聯性，確保整個預算編制和預算執行過程相輔相成，實現可持續循環。預算編制是預算執行的基礎工作，對預算執行效果具有一定的影響。為進一步優化和整合預算工作，提高預算編制的質量和效益，各行政事業單位需按照上級財政部門的要求，結合單位實際發展情況，由財務部門負責組織編制預算。首先，由財務部門負責編制預算支出類型，各業務部門根據實際需求填寫預算報告單，交內控部門審核后再反饋到財務部門，財務部門整合相關預算清單后，形成初步預算，報單位領導集體審核通過，呈報財政部門進行審批，是“一上”。緊接著根據財政部門“一下”下發的預算指標，結合本單位實際情況，組織各部門再修正細化指標，協調業務部門進行調整，再依上述程序進行二次審核后報財政部門審批 。嚴格貫徹執行預算“二上二下”的原則。科學合理的預算編制環節，可以提高預算資金使用效益，最大限度地利用好財政撥款。

2.強化預算執行

在財政資金管理中，預算執行作為重要的環節是不可缺少的一部分。按照預算目標發布文件，制定年度預算資金使用方案，并由業務部門負責人和財務部門逐級審查，并上報財政部門批準。在具體預算執行時，需嚴格按照預算目標進行，中途不得隨意調整。如發生突發事件導致產生較大預算偏差時，需向預算管理部門提出調整事項、調整原因、調整金額等，由預算資金內控小組審核審定后，交由本單位預算資金管理領導小組審批。如果不需要上級財政部門批準，可以對其進行內部的調整；如果需要由上級財政部門進行審批，必須與財政主管部門進行溝通、協調，并在審核通過后進行相應調整。

3.落實決算編報

決算編報是對單位預算經費的一種綜合評估，也是對本年度預算資金在使用情況、項目完成情況、項目經濟效益和社會效益等方面的綜合評價，同時也是對項目年終績效目標考核的最終認定。因此， 單位要重視決算編報并認真實施決算編報工作，按照上級部門的要求，嚴格落實相關部門的要求和重要內容，結合單位各職能部門共同審核，確保年度決策項目的真實性和可行性。

4.實施預算績效考核

針對預算資金的使用，還需對其進行考核評價，詳細了解具體的利用效果，分析管理中存在的問題，為后期管理優化提供依據。一方面，事業單位需健全資金管理考核評價指標體系，指標選擇需兼顧財務指標以及非財務指標、定量指標和定性指標，包括資金撥款是否及時、臺賬是否完整、資金使用目標達成率、資金預算達成率、資金收支準確度、資金頭寸變動信息掌握是否及時等，具體指標設計可以根據單位自身管理要求進行設計。另一方面，還需健全獎懲機制，對于資金使用考核結果好的部門，可以給予精神激勵和物質獎勵，比如在全單位進行表揚，增加部門激勵預算或是年終獎等。同時，財政部門也會對預算資金進行事前、事中和事后考核，即分別在預算審定、預算執行和年終決算時進行考核，這是外部考核。通過對預算資金全方位、全過程、內外結合的綜合考核與評價，監督資金使用是否安全、高效，杜絕“跑冒滴漏”，充分發揮財政資金效用。

（二）加強人力資源管理，科學分配職員

事業單位人員配備方面，要對單位資金管理現狀進行分析，根據單位實際運行效果來定制人員規劃，以人力資源規劃作為預算資金支出的依據。改善單位人力資源管理工作要參考下列事項。第一，事業單位需積極向國家人力資源、社會保障管理局上報自身發展所需的人事編制需求，編制科學的人員配比，報于上級單位進行審核，通過后進行人員配置工作。第二，依據單位內部職能崗位，對人才信息進行定位分析，科學分配人才，細化崗位權責。如，在篩選人才上，需結合信息技術和崗位專業技能，依托大數據等技術在單位運營中的運用需求，幫助人員更快熟悉各類系統功能、模型等的應用。第三，建立員工輪崗制度。在明確崗位職責的基礎上，對預備員工進行有計劃有步驟的培訓，進行專業知識、政策、法規等教育。采用一對一教學的形式， 使人才更好地進入角色。第四，要加強對人才專業能力、職業素養和道德行為等的培訓。可以選用專業能力過硬的財務和績效管理人員，運用先進的績效管理經驗和控制策略，發揮出信息技術的最大效益，財務風險借助信息技術的手段，整合政策環境和國民經濟指標，專業的財務管理人員可以縮短數據的檢索和應用，為今后的財務預算控制和績效管理提供數據支撐，從而改善人力資源配置質量。

（三）專項檢查和內部審計相結合，全面監督預算資金的使用

專項檢查監督、內部控制過程，能夠最大限度地監督預算資金在使用過程中的合理性、合規性和合法性，使預算資金發揮最佳使用效果。必須對預算編制、分析、使用、支出管理等工作進行規范，注重核心項目的內部審計管理，打造監督、控制、審計一體化機制，提高預算管理的科學性和有效性。特別是要注意下列事項。第一，設立獨立的內審部門，由單位主管部門協調專業能力強的會計電算化人才，組成獨立的內審小組，發揮出財務、法律、政治等專業模式，對現有審計內容重新劃分和審核，減少不必要因素對審計執行效果的干擾，從內部改進審計工作的獨立和權威性。第二，要有效地運用信息技術，建立全過程、全方位的審核體系，通過互聯網輔助功能，提高單位內部審計的穩定性。要充分保障人力資源配置，單位的經濟活動必須重視運用信息技術全面、系統地監督，提高監督過程的公平、公正和科學性。在內審小組建立完畢后，還要組織內審人員進行培訓，使小組人員便于系統地適應內部設計流程。第三，要提高財政預算監督質量，并且做好業務和項目的考核，特別是對各部門的預算管理執行情況進行監督，以便充分凸顯出監督的有效職能。內部監督完成后，構建“內外聯控”的監管機制，是推進單位監管工作的有效途徑。

（四）激活存量資金，提升資金使用效率

積極調動存量資金，按照預算執行相關標準和管理政策，分析存量資金解決對策。首先要做到明確實行要求，分析和監管預算資金支出、結余等數據，對已經開展的項目環節實施監督，發揮出審計職能作用。對預算實施關鍵節點進行管控后，單位財政部門可以采取與銀行合作的方式，對項目進行分級，決定項目開展的重要程度，根據項目分級來調整項目開展進度和資金規劃方向，對一般項目、緩慢項目，將此類項目的預算資金調整到必要項目中。其次，重視資金使用效率審核工作的開展，科學評估各項目資金使用情況，及時發現資金使用、執行、監督等方面的問題，找到資金管理問題的薄弱環節點， 做好應對措施，從而避免浪費財政資金，防范貪污腐敗和違法亂紀等行為的發生。此外，運用信息數據技術對存量資金的運用進行檢索和分析，以最大限度地激活存量資金的流動，通過信息技術手段進行業財審核，建立便捷的審核制度。例如，負責對職工的薪酬發放進行審查，并對各項與預算管理有關的福利進行匯總，形成一套科學的合作機制，對固定資產、存貨、應付票據、應付賬款等基本投資進行梳理，以構建更加科學的績效管理體系，以提高預算經費的使用效益，以“精細管理”為基礎，實現對預算項目的檔案管理。

四、結語

總之，預算資金管理是行政事業單位管理活動中的一個重要環節，它既能體現出預算資金的投入、使用和效率，又能為資金管理工作提供一定的參考依據， 也為《預算法》的實施提供技術支撐。因此，行政事業單位要提高預算資金管理的思想，結合外部政策支持，做好內部預算資金管理工作，健全預算資金管控體系，強化人力資源管理，激活存量資金，全面監督預算執行效果。好鋼要用在刀刃上，要讓預算資金充分為當地的經濟建設作出貢獻。