新型城鎮化背景下蘇南就地城鎮化的現實困境與優化策略

沈雯珂

（河海大學公共管理學院，南京 211100）

《2022 年新型城鎮化和城鄉融合發展重點任務》指出，推進以縣域為重要載體的城鎮化建設，促進大中城市與小城鎮協調發展，2022 年5 月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》。這既是對城鎮化歷程的肯定，也是對以大中城市化為重點的城市化模式的修正。蘇南地區為實現“大中小城市和小城鎮協調發展”的城鎮格局，在實踐中以小城鎮作為城鄉一體化的載體，努力探索就地城鎮化的實現道路。費孝通為解決農村勞動力轉移就業問題，曾在蘇南地區農村工業化、城鎮化的經驗基礎上提出小城鎮建設理論。小城鎮作為城市與農村的中間地帶，既緩解城市容量壓力，又激發農村活力［1］。城鎮化并不排斥城市化，而是兼容小城鎮和大中小城市。從人口流動的空間范圍來看，城鎮化可分為異地城鎮化和就地城鎮化兩種［2］。異地城鎮化是農村勞動力向外地流動，促進外地城鎮的社會經濟發展。就地城鎮化是指農民向就近的小城鎮或者中小城市轉移的城市化，一般以縣域為空間范圍［3］。學術界許多研究將縣域尺度范圍內發生的城鎮化稱為就地城鎮化［4］。改革開放以來，蘇南城鎮化發展路徑以就地城鎮化為主體，就地城鎮化與異地城鎮化協調發展，在實踐中取得成效。但伴隨著蘇南模式的轉型，蘇南城鎮化也面臨著資金周轉不暢、能源供應不足、耕地流失、生態環境惡化、空間結構不合理等因素的挑戰。探索就地城鎮化的特征、功能，研究蘇南城鎮化的發展歷程與現實困境，對于促進大中小城市與小城鎮協調發展具有突出的現實借鑒意義。

1 蘇南城鎮化發展的歷史進程

改革開放以來，國家政策引導為蘇南小城鎮的發展掃清了制度障礙，蘇南鄉鎮依托區位優勢和經濟發展的新形勢，城鎮化歷程由“蘇南模式”發展為“新蘇南模式”，再到“蘇南現代化模式”。回顧蘇南就地城鎮化的歷史發展階段，對于認識和促進當前新型城鎮化的發展具有重要意義。基于歷程演變視角，可將蘇南城鎮化歷程分為以下3 個歷史階段。

1.1 初步發展（1978—1990 年）

改革開放初期，輕工業產品的市場需求促進了蘇南鄉鎮企業的發展，鄉鎮企業就業人數逐年遞增，多數農民實現職業身份的改變。農村工業化推動了城鎮化建設，地方的基礎設施和公共福利事業受到企業與地方政府的支持。該時期，地方政府主導鄉鎮企業，是農村工業化的實際決策者和重要推動者。多數農村人口向城鎮轉移，小城鎮數量、面積、類型增加，功能提升，城鄉差距初步縮小。這種“以工興農”的鄉村工業形式，不同于西方國家都市興起后農村瀕臨破產、農民被迫背井離鄉的發展模式［5］。

1.2 快速發展（1991—2000 年）

20 世紀90 年代，根據中央“嚴格控制大城市規模，積極發展小城鎮”的城鎮發展戰略部署和小城鎮大戰略理念，蘇南小城鎮快速發展。由于快速崛起的個體經濟和鄉鎮企業“布局分散、空間混雜、低產出、高污染”的特點，加之小城鎮建設過于強調鄉鎮工業發展，忽視了城鎮公共服務功能的配套發展，鄉鎮企業在全國范圍內出現了較大衰退。因此，1995年蘇南地區開始進行鄉鎮企業改制，企圖割斷政府對企業的管控紐帶，讓企業更好地在市場經濟中運作。該時期是以小城鎮發展為中心的城鎮化階段，主要通過改革產權制度、發展外向型經濟、實行“三集中”策略等方式，激活小城鎮市場活力，完善城鎮公共服務體系。在前期鄉鎮企業財富積累和支撐下，蘇南小城鎮得到快速發展，也成為農村剩余勞動力的承接地及財富積累地區［6］。

1.3 穩定發展（2001—2022）

21 世紀，經濟全球化帶動蘇南地區外向型經濟快速發展，一大批外向型企業不僅成為當地農民就業的主要渠道，也吸引了許多外來務工人員。為集聚有限的資源，提升城鎮發展質量，江蘇省政府將多數鄉鎮合并，小城鎮數量減少，但規模不斷擴大，出現了鄉鎮級的“城市”。該時期城鎮擴張不僅是規模的擴張，也是質量的提升，蘇錫常都市圈的發展壯大成為該階段的重要特征。以縣城發展為主導的就地城鎮化與異地城鎮化相結合的模式，其特色在于立足縣、鎮發展，人口、經濟聚集效應明顯，使小城鎮逐步成為整個城鎮居民系統中的重要節點和連接城鄉的紐帶。小城鎮以產品和服務為紐帶，與都市圈經濟協作，呈放射形梯度分布，既與中心大城市分享信息、技術和人才、文化方面的資源，又有利于提高小城鎮人口的綜合素質［7］。

2 蘇南就地城鎮化的現實困境

就地城鎮化實現家庭資源的整合，家庭成員可以依托當地的資源解決就業問題，緩解城鎮化后的經濟壓力，在基礎設施方面也極大滿足了農民的需求。就地城鎮化解決了住房問題，讓進城農民有條件追求發展型消費。但即使是發達地區的農村，農民的精神文明建設仍存在滯后問題，在思想道德、科學人文、環境衛生等方面的素質依然薄弱。蘇南地區積極推進就近城鎮化，取得了一定成效，但由于制定決策缺乏前瞻性與可持續性，該地區的城鎮化面臨一些困境，一定程度上影響了城鄉一體化、多元化發展。

2.1 小城鎮與都市圈發展協調性不足

蘇南城鎮化是以縣域為單位推進，以“三集中”為策略引導工農業發展和城市建設。目前來看，蘇南地區工業用地效率仍舊偏低、城鎮建設水平未見根本性突破、鄉村持續衰落現象愈演愈烈。城鎮建設與規劃以鎮區的規模發展和經濟增長為著重點，而非強調與大中小城市互補合作、錯位發展，進行橫向聯合，整合優質資源。受思想和利益制約，就地城鎮化的土地規劃利用不合理。蘇南城鎮化的核心是加快發展小城鎮，因而在區域協調、產業結構互補、剩余勞動力再分配等方面統籌能力有限，同位競爭激烈［8］。幾乎所有的小城鎮都試圖建立起一套完整的工業體系，結果導致建設用地過快增長、耕地數量銳減、農民失地嚴重、土地總量失控、結構失衡、浪費土地等現象日益嚴重，城鄉空間結構有待優化。據統計，蘇南地區自1980 年以來耕地面積呈持續減少局面，2010 年較 1980 年，耕地面積減少了 2 750 km2。城鎮化建設過程中，道路、通信及重要社會事業設施等沒有實現區域統籌規劃和合理配制，沒有在不同規模層次的城鎮之間形成分級的基礎設施條件，特別是景觀設施有待提高［9］。

2.2 社區建設的內在動力不足

就地城鎮化是強調地方文化特色和非資本主導的城市化發展模式，具有地方特色導向。就地城鎮化有利于地方民俗活動的恢復和地方文化的展現，有利于地方建筑特色及街巷空間的保護與傳承。但受傳統觀念及自身文化水平的影響，農民參與社區建設的熱情不高、參與內容有限。農民沒有理解社區建設的理念，也沒有意識到對社區建設的責任與義務，將基層政府視為社區建設的惟一主體，缺乏自主意識，難以成為社區建設的主體。

2.3 教育醫療資源城鄉分布不均

蘇南的教育、醫療資源過度集中于城鎮，鄉村在醫療、教育及社會保障方面仍存在顯著差異。以家庭為單位的農民，其城鎮化行動受到家庭結構、家庭發展目標及代際合力狀況等家庭制度的深層次影響［10］。大多數選擇就地城鎮化的是一般農民家庭，由于難以承擔起進入大城市買房的經濟壓力，一般會選擇在中小城鎮買房。農民家庭內部也存在著明顯的代際分化，年輕一代與家庭中的中老年人在就業、生活觀念等方面有著本質區別。在城鎮化的推進過程中，城鎮的教育醫療資源能否滿足農民家庭的多元化需求，在一定程度上決定了城鎮化的質量。

2.4 城鎮化高質量發展的穩健性不足

激進城鎮化是指因城鎮擴張需求，城鎮快速、大規模地吞并農業用地，迫使農民成為市民，它與政府行為密切相關，是一種資源錯配和效率低下的表現［11-13］。首先，財政投入大，激進城鎮化的實施主體是地方政府，地方政府負擔“拆點并居”的一切費用。據調查，蘇南中心村城鎮化建設的費用數額巨大，包括拆舊費用、建新費用和土地換社保的費用。一個250 戶自然村的住宅建設費用就需1 200 萬元左右，僅是將農戶原有的農村住房換成集中回遷房，安置一戶就需要60 萬元左右，外加中心村內部的各種基礎設施的建設費用，數額更為可觀。在此情況下，蘇南財政實力較弱的鄉鎮財政負擔過大。其次，內部矛盾問題突出，群眾變成了單純利益接收者，一旦知道其他鄉鎮的農民獲得了更多利益，還會進行攀比，甚至引發矛盾。再次，各鄉鎮為追求快速城鎮化而強調工期，城鎮化工作的節奏激進。最后，農民快速市民化后，失去土地這一最后屏障和退路，而蘇南的鄉村工業多為勞動密集型產業，工人的可替代性強，工作的穩定性不足，不能有效滿足市民化家庭長期建設發展。

3 推進蘇南就地城鎮化發展的優化路徑

3.1 科學把握城鎮定位，增強城市服務鄉村能力

以就地城鎮化推進城鄉融合發展，是分類引導城鎮的錯位發展，優化城鎮空間布局，強化城鎮與鄰近城市銜接，增強城鎮對鄉村的輻射帶動作用。首先，融入鄰近都市圈發展，實現小城鎮與都市圈功能互補。小城鎮應善于利用大城市的優勢發展自身的社會經濟，主動承接大城市的人力、產業資源，合理分工協作、優化資源分配。發展戰略上注重“一體化”融合，主動接受大城市的空間功能融合，加強與大城市建設用地銜接；強化快速交通連接與基礎設施共享共建，促進交通網絡、基礎設施的融合。其次，以科學發展觀為指導，強化城鎮化生態區域規劃。堅決貫徹新型城鎮化的綠色發展理念，轉變城鎮化的方式，以生態優先的發展思路，修復生態環境、牢筑生態安全屏障，提升資源環境承載力，實現生態效益、社會效益與經濟效益的統一。切實保護小城鎮的綠色空間，重視城鎮“三生空間”的構建，即生產、生活與生態空間，使集約高效的生產空間、舒適宜居的生活空間和山明水秀的生態空間融為一體。再次，健全城鎮與鄉村一體化發展機制。推動農業主產區的城鎮發展農村二三產業，延長農業產業鏈，強化農業科技服務、資金支持保障，為有效服務“三農”、保障糧食安全做支持。最后，積極培育、壯大城鎮的特色優勢產業。根據城鎮的區位和資源，積極培育特色優勢產業，推進城鎮先進制造、商貿流通和文化旅游等產業規模化發展，從而集聚城鄉人口，實現城鎮的可持續發展，促進城鄉居民的就地就業。

3.2 營造社區模式，重塑社區建設動力

社區營造通過聚合資源實現社區內生式發展［14］，對蘇南現階段的社區建設具有實踐指導意義。根據日本的社區營造運動經驗，居民內在動力需要通過自主性加以激發。社區宜自主設置地方特有產業的開發與文化包裝，通過居民參與社區活動增強社區凝聚力。例如，舉辦文化、藝術、學術交流等活動；宣揚地方文史、人物、傳說和典故；建立與創造社區形象與識別標志系統等。每個城鎮可根據自身的特點，因地制宜地制定差異化的社區建設策略，保護地方特色的延續，避免惡性競爭［15］。

社區營造涉及多方力量，基層政府、社會精英、社區居民應明確自身角色定位，分工運作。基層政府在社區營造過程中提供政策指導與資金支持，鼓勵多方參與并協調管理社區營造建設，需考慮當地生態資源、文化特色，營造具有地方特色的社區氛圍。社會精英作為社區營造的第三方，引進資源與技術，扮演“協作者和指導者”角色，可在基層政府的組織協調下為社區居民提供專業技能，使社區居民主動學習、接受新思想并發揮個人創造性。社區居民是社區建設的主力，應轉變角色定位，明確其擁有社區建設的知情權、參與權，將自己視為社區行動者，發揮主人翁意識，激發自主創新性，提高社區自治能力。

3.3 完善醫療教育資源，增進縣域民生福祉

擴大優質教育資源供給。教育是立國之本，關乎個人發展、家庭幸福和民族復興。政府及相關部門應在教育規劃布局、資金投入和公共資源配置等方面優先考慮教育事業。為促進城鎮化過程的城鄉教育資源均衡發展，各級政府及相關部門應協同配合，根據教育資源分布現狀及城鎮發展，優化資源配置，為義務教育學校擴容增位，推動義務教育學校改善教學條件。強化醫療衛生服務供給，提升基層醫療診治、服務能力；改善基層醫療設施等硬件條件；推動優質醫療衛生資源下沉，建立省市三甲醫院對縣級醫院的幫扶機制；完善城鎮居民醫保制度；大力發展互聯網醫療，開展便捷醫療服務，推動鄉鎮衛生院實現遠程會診等。

3.4 堅持以人為本，穩健推進就地城鎮化質量

城鎮化是現代化的重要組成部分，是經濟社會發展的必然現象，因而穩健推進城鎮化是現代化建設的必然選擇。城鎮化的推進必須堅持以人為本的理念，不能一味地追求城鎮化率，忽視了城鎮化的質量。高效、穩健推進城鎮化的關鍵在于人，當前出現的城鎮化資源錯配、效率低下難題，其根本原因在于未意識到人這一主體的重要性。

首先，合理分配城鎮化建設資金，建立全程資金流向的監督體系。通過上級政府、市場等多渠道籌集城鎮化建設資金，高效利用資金，明確掌握每一筆資金的用途，搭建透明化的信息平臺，向公眾展示資金使用的項目概況。

其次，統一城鎮化建設的認知、內涵理解和價值認同。城鎮化過程較為漫長，所涉及的利益群體較多，激進城鎮化建設也會造成一些社會矛盾。一方面，基層政府應科學解讀城鎮化的相關政策，宣傳城鎮化建設的實施原則與理念，確保民眾理解城鎮化建設的核心，形成統一的價值認同。另一方面，貫徹新型城鎮化的以人為本理念，以農民為主體，充分考慮其意愿，各項城鎮化建設以農民訴求和城市發展需求展開，推動城鎮化的價值認同與建設活力。

再次，加強科學規劃指導，推動城鎮化工作“穩中求進”。基層政府必須統籌兼顧，聆聽并接受多方的反饋意見，科學判斷城鎮的發展定位，制定可持續發展的方案，明確城鎮化建設的穩健節奏，反對冒進的城鎮化建設。根據上級政府的政策指示，落實好各部門的權責分工，加強協商交流，將城鎮化建設成效與政府各部門績效掛鉤，并從建設成效、群眾滿意度等方面開展科學評估。

最后，健全征用補償機制，轉移農民就業問題。開展多項安置補償方案，尊重農民的選擇意愿。通過組織職業技能培訓提高安置農民的就業能力，努力營造友好的就業環境。保障宅基地置換后的村集體經營用地的儲備指標，使農民可以利用土地配額投資建設標準廠房或者店面等，發展產權經濟，分享土地的長期增值收益，擁有新的、穩定的收入來源，實現雙向城鄉資源流動。［16］

4 小結與討論

城鎮化路徑是由自然條件、經濟、歷史、文化、制度、政治等多種要素綜合作用的結果。小城鎮由于具有低價住房、發達公共交通、歷史文化保護等品質，有利于開展特色產業、旅游業，保護生態環境。就地城鎮化可以克制和治療單向城鄉資源流動而帶來的“城市病”“農村病”，既是必要的，也是現實可行的。農民素質和技能的提升、農業機械化和產業化程度的提高、基礎設施建設的高度發展、中心城鎮輻射作用的發揮、農民收入增長及國家對農村的投入建設、熟人社會的人文因素等，都為農民就地城鎮化提供了前提和依據。蘇南城鎮化的難點在于小城鎮建設與都市圈不協調、激進城鎮化、社區建設動力不足等。因此，就地城鎮化要統籌兼顧，厘清大中小城鎮發展的區別與聯系，整體協調布局，系統規劃，全面促進大中小城鎮之間相對均衡協調的發展，從而穩定有序地推進以人為本的新型城鎮化建設。