鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下中緬邊境地區(qū)聚落空心化的生成邏輯與治理路徑探析

曹志杰，談夢雨

（河海大學(xué)公共管理學(xué)院，南京 211100）

黨的十九大報告首次提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，描繪了美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的宏偉藍圖。中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022 年）》對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略做出進一步謀劃，指出要加快建設(shè)產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的中國鄉(xiāng)村。

隨著中國“一帶一路”倡議、與周邊國家構(gòu)建人類命運共同體、興邊富民行動、脫貧攻堅行動等國家發(fā)展戰(zhàn)略的實施，云南沿邊地區(qū)發(fā)展的重要性日益凸顯?！秶摇笆奈濉币?guī)劃綱要》明確要求支持特殊類型地區(qū)發(fā)展，首次提出了“抵邊村鎮(zhèn)”的概念?！暗诌叴彐?zhèn)”是安邦定國的前沿陣地，是國家自然生態(tài)安全屏障，是內(nèi)陸沿邊開放的重要載體，是跨境民間交往的門戶樞紐。2021 年8 月，習(xí)近平總書記給滄源佤族自治縣邊境村的老支書們回信中指出，要繼續(xù)抓好鄉(xiāng)村振興、興邊富民，促進各族群眾共同富裕，促進邊境繁榮穩(wěn)定。

近年來，因邊境人口外流加劇，邊境聚落空心化問題日益凸顯，進一步引發(fā)邊境地區(qū)留守人群、鄉(xiāng)村治理等一系列社會問題，邊境治理難度加大，邊境鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略全面實施面臨挑戰(zhàn)。

1 邊境地區(qū)空心化概念界定

1.1 學(xué)界空心化

梳理“空心化”的相關(guān)研究成果，中國學(xué)者對于農(nóng)村“空心化”問題的研究較為完善，學(xué)者們從多學(xué)科視角對中國農(nóng)村空心化的內(nèi)涵界定、特征、發(fā)展階段、影響因素、負面效應(yīng)和調(diào)控政策進行了深入地探討并基本達成共識。

從人口學(xué)視角［1］將空心化界定為人口問題，認為空心村是村落空心化、家庭空心化和勞動力空心化的復(fù)合體［2］，空心村的實質(zhì)是人口的空心化，認為應(yīng)從聚落空心化、家戶空心化和村莊勞動力空心化3 個角度來理解空心化［3］。從社會問題角度將鄉(xiāng)村發(fā)展空心化定義為支持鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展和文明轉(zhuǎn)型的資金、技術(shù)、知識、人才和需求等資源大量流失，導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理可利用的手段嚴重匱乏，陷入鄉(xiāng)村發(fā)展的困境［4］。從空間形態(tài)的角度將空心化定義為城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)型發(fā)展過程中，由于農(nóng)村人口非農(nóng)化引起的人走屋空，以及宅基地普遍建新不拆舊，新建住宅逐漸向外圍擴展，導(dǎo)致村莊用地規(guī)模擴大、閑置加劇的一種外擴內(nèi)空的不良演化過程［5-7］。

1.2 邊境空心化

從已有研究來看，學(xué)術(shù)界直接針對邊境地區(qū)聚落“空心化”的研究公開發(fā)表成果極少，缺少“邊境”這一特殊場域?qū)ρ芯繂栴}提出的特殊要求和界定，尤其是云南邊境農(nóng)村地區(qū)“空心化”問題的研究十分匱乏。

從國家安全與治理角度［8］，陸地邊境地區(qū)“空心化”問題是涉及主權(quán)國家安全和發(fā)展等核心利益的重要內(nèi)容，其實質(zhì)是邊界效應(yīng)、邊境地區(qū)發(fā)展條件以及邊境兩端競爭性經(jīng)營政策共同引發(fā)的邊民外流，最終導(dǎo)致的人口、經(jīng)濟、社會及文化發(fā)展乏力的“空心化”。陸地邊境地區(qū)“空心化”包括家戶“空巢化”、村莊“空心化”、小城鎮(zhèn)“過疏化”和邊境地區(qū)“虛空化”4 種類型［9］。

邊境地區(qū)空心化與內(nèi)陸農(nóng)村地區(qū)空心化存在差異，邊境地區(qū)空心化是一種發(fā)生在邊境特殊場域的特殊人口流動和文化削弱現(xiàn)象，是關(guān)乎守邊、固邊、穩(wěn)邊的重要邊境治理問題［10］。同時，邊境空心化是城鎮(zhèn)化所帶來的結(jié)果，是經(jīng)濟社會信息發(fā)展的必經(jīng)階段，主要指在邊疆這一復(fù)雜和過度的空間區(qū)域內(nèi)出現(xiàn)的人口虛少外流、物質(zhì)和精神文化整體削弱的態(tài)勢和過程，是一種區(qū)域性的發(fā)展態(tài)勢描繪［11］。

2 邊境地區(qū)空心化的研究視角

2.1 宏觀視角

宏觀視角指出，農(nóng)村聚落空心化與中國城市化的大背景是一個整體，農(nóng)村聚落空心化與城市化有其內(nèi)在關(guān)系和基本規(guī)律。農(nóng)村聚落空心化的宏觀研究應(yīng)當(dāng)與區(qū)域發(fā)展階段及水平和一定時期內(nèi)城鄉(xiāng)聚落本身的發(fā)展?fàn)顩r相聯(lián)系，以反映聚落發(fā)展和演變的時空動態(tài)特點，賦予農(nóng)村聚落空心化的研究結(jié)果以實踐意義［12］。從空心化的演進階段方面，邊境地區(qū)空心化按照當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟社會發(fā)展?fàn)顩r界定為初期緩慢發(fā)展階段和中期快速成長階段，邊境地區(qū)空心化是社會經(jīng)濟發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r在適當(dāng)?shù)臅r機予以綜合整治［13］。總體而言，宏觀視角認為邊境地區(qū)聚落空心化呈現(xiàn)早期聚落景觀空心化、中期聚落功能空心化和晚期聚落中心空心化的發(fā)展態(tài)勢。

2.2 微觀視角

微觀視角著重分析邊境地區(qū)空心化的內(nèi)在形成機理。結(jié)構(gòu)性限制、制度性限制和職業(yè)性限制［12，14，15］是造成聚落空心化的主要因素，指出邊境地區(qū)空心化與社會經(jīng)濟發(fā)展、社會基本公共服務(wù)供給、基層民主自治、社會文化和民族認同相關(guān)。在社會經(jīng)濟發(fā)展方面，受制于獨特的自然條件和區(qū)位因素，中國云南邊境多為山地丘陵區(qū)，交通不便，基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展較為緩慢［16，17］；在公共服務(wù)供給方面［18］，資源環(huán)境稟賦開發(fā)不足、教育荒蕪、醫(yī)療和文化建設(shè)落后；在基層民主自治方面，邊境地區(qū)鄉(xiāng)村治理主體嚴重缺位、邊境地區(qū)村寨結(jié)構(gòu)失衡加劇和民主流于形式［11］，造成民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理困難；在社會文化和民族認同方面，鄉(xiāng)村文化失落［19］、社區(qū)認同感弱，城市文化逐步壓制鄉(xiāng)村文化，導(dǎo)致鄉(xiāng)村文化日益被形容為低俗文化，使得鄉(xiāng)村文化失去了其獨有的價值和文化自信，損害民族地區(qū)村寨多元文化生態(tài)，引發(fā)文化缺失和精神生活貧瘠等問題。

3 邊境地區(qū)空心化研究的理論分析

3.1 推拉理論

云南邊境農(nóng)村地區(qū)受到歷史、民族、地理區(qū)位等因素影響，使得其邊境農(nóng)村地區(qū)發(fā)展呈現(xiàn)出起點低、起步晚、速度慢的特點［20］。一方面，中國內(nèi)陸發(fā)達地區(qū)優(yōu)質(zhì)的生活環(huán)境、完善的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、豐富的就業(yè)資源、較高的工資待遇對云南邊境農(nóng)村的青壯年群體和勞動力產(chǎn)生了強大的拉力。2006 年，國務(wù)院發(fā)展研究中心“推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)研究”課題組就新農(nóng)村建設(shè)現(xiàn)狀在全國范圍內(nèi)進行了調(diào)查，共涉及17 個?。ㄊ?、區(qū)），20 個地級市，57 個縣（市）166 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，2 749 個村莊。調(diào)查結(jié)果顯示，70%的農(nóng)村已無可以進城打工的剩余勞動力，僅有25%的農(nóng)村還有40 歲以下的勞動力。以云南省耿馬傣族佤族自治縣為例，2021 年統(tǒng)計年鑒顯示，2013—2021年耿馬縣鄉(xiāng)村人口占總?cè)丝诒戎貜?5.37%下降至45.67%，下降了19.7%。數(shù)據(jù)結(jié)果表明，戶籍地與居住地不一致，邊境人口內(nèi)流加劇，人口銳減、勞動力大量流失成為普遍現(xiàn)象。

另一方面，云南邊境地區(qū)與緬甸歷史往來頻繁、交通便利，雖然云南邊境農(nóng)村地區(qū)與中國內(nèi)陸地區(qū)發(fā)展存在較大差異，但是其經(jīng)濟社會發(fā)展水平仍明顯高于毗鄰國的邊境地區(qū)。“十三五”規(guī)劃期間，云南省臨滄市邊境經(jīng)濟合作開發(fā)區(qū)入駐勞動密集型企業(yè)達300 戶以上，緬甸跨境勞務(wù)移民市場打開導(dǎo)致大量外籍邊民以入境務(wù)工等形式在云南邊境生活。據(jù)了解，緬籍勞工在緬甸的個人月收入約600 人民幣，在邊境縣打工月收入1 500~2 400 人民幣，而相同的工種，中國邊民的月工資是緬籍勞工的3~5 倍。大量的外籍邊民以勞動力價格優(yōu)勢成為當(dāng)?shù)貍€體戶或中小型企業(yè)降低成本、提高利潤的首選，久而久之形成了外籍邊民的“虹吸現(xiàn)象”，無形中形成對云南邊境本地勞工的擠壓。

在內(nèi)陸地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展對邊境勞動力的拉力和邊境勞務(wù)市場中勞工擠壓產(chǎn)生的推力作用下，中緬邊境本地勞動力大量外流，進一步產(chǎn)生大量空心村和“三留”群體，對當(dāng)?shù)卣畏€(wěn)定、經(jīng)濟發(fā)展、邊境安全產(chǎn)生重要影響。

3.2 新公共服務(wù)理論視角

云南邊境地區(qū)的空心化現(xiàn)象與當(dāng)?shù)卣从行男衅浞?wù)的責(zé)任有關(guān)［11］，指出政府應(yīng)通過行政行為有效解決邊境地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后、就業(yè)機會匱乏等問題。認為鄉(xiāng)村治理主體嚴重缺位、結(jié)構(gòu)失衡加劇、民主流于形式是邊境地區(qū)空心化問題面臨的困境。一方面，中國“自上而下”的國家治理體系雖然有助于加強層級之間的監(jiān)管，但有效到達基層治理層面的力量偏弱。邊境地區(qū)的基層自治應(yīng)因地制宜，密切聯(lián)系邊民。另一方面，中國農(nóng)村基層政權(quán)主要指鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政權(quán)，村級組織是中國農(nóng)村基層政權(quán)的具體執(zhí)行單位。村中“精英”等高素質(zhì)人才的流失造成基層政權(quán)組織中人口年齡結(jié)構(gòu)老化，使村級層面的基層治理出現(xiàn)“斷層”，使政府職能得不到有效地發(fā)揮，造成基層政權(quán)職能權(quán)力和責(zé)任的弱化。

外流邊民大多是“邊緣人”，存在對內(nèi)陸城市、當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村聚落的“雙重融入”，應(yīng)當(dāng)從鄉(xiāng)村治理的主體、結(jié)構(gòu)、過程、內(nèi)容、方式出發(fā)，重視邊境地區(qū)村寨的外源性建設(shè)和內(nèi)源性建設(shè)，建立外出務(wù)工人員回流機制，重新定位村級正式組織、家族組織、邊境地區(qū)農(nóng)村社會組織的功能，提升邊境地區(qū)農(nóng)村的社會管理績效、自治職能和家族功能，以改善邊境地區(qū)空心化的問題。

4 邊境地區(qū)空心化的影響因素

4.1 自然基礎(chǔ)

2021 年，國家郵政局組織9 個邊境省份郵政企業(yè)和郵政管理部門展開摸底調(diào)查，調(diào)查結(jié)果顯示，全國有3 000 多個抵邊自然村，仍然有2/3 的抵邊自然村尚未實現(xiàn)直接通郵。這些抵邊自然村大多位于高山寒地、戈壁沙漠和亞熱帶山岳叢林地區(qū)，地廣人稀，交通不便或自然災(zāi)害頻發(fā)。不利于社會經(jīng)濟發(fā)展建設(shè)的自然基礎(chǔ)從本質(zhì)上造成邊境地區(qū)的村落布局較為原始，人力物力等資源難以交通運輸，造成基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)較為緩慢，城鎮(zhèn)化進程和村落現(xiàn)代化發(fā)展缺少動力因素。2021年云南省統(tǒng)計年鑒顯示，人均耕地面積由2013年0.55 hm2下降至2021年的0.12 hm2，下降了78.2%。城鎮(zhèn)化背景下，異地扶貧搬遷、土地征收導(dǎo)致農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的土地資源不足，“靠天吃飯”的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟使越來越多的青年放下農(nóng)民身份，向內(nèi)陸城鎮(zhèn)進行“候鳥式”遷徙，遷移成功的青壯年群體產(chǎn)生示范效應(yīng)，帶動其子代和父輩舉家遷移，造成邊境地區(qū)土地和房屋閑置荒廢，“三農(nóng)”問題凸顯。

4.2 發(fā)展條件

經(jīng)濟全球化時代，產(chǎn)業(yè)的集中化與群體城鎮(zhèn)化在很大程度上構(gòu)成了不同區(qū)域的發(fā)展特性，形成城鄉(xiāng)中心與邊緣的巨大差距，這種差距對原本的空間群體結(jié)構(gòu)產(chǎn)生了極大的影響，并使之形成較大的景觀改變。原本居于區(qū)域邊緣空間當(dāng)中的群體加劇外流，使得原先劃出的邊境區(qū)域人煙稀少［21］。

以云南邊境耿馬縣為例，第一，交通不便捷。耿馬縣通往臨滄市的高鐵尚未建成，從耿馬縣前往周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)和更高一級縣市的主要交通工具為汽車和摩托車，完善的火車和客運服務(wù)依舊處于起步階段，交通依靠拉客模式，邊民出行耗時長，成本高。

第二，耿馬縣依托其邊境經(jīng)濟合作區(qū)和邊貿(mào)口岸，吸引大量流動人口前往邊境從事貿(mào)易活動，隨之興起的服務(wù)業(yè)和商業(yè)的發(fā)展速度遠超過公共服務(wù)供給能力提升的速度。截至2021年末，耿馬縣有工業(yè)企業(yè)104 個，其中，規(guī)模以上企業(yè)13 個，營業(yè)面積50 m2以上的綜合商店或超市11 個，有KTV 等娛樂場所35 家，大小餐飲上百家。然而，耿馬縣的教育和醫(yī)療資源嚴重不足。當(dāng)前，耿馬縣共有9 所學(xué)校，其中包括5所幼兒園、3所小學(xué)和1所中學(xué)，1家一甲醫(yī)院，教育和醫(yī)療水平程度較低。一方面，耿馬縣本地教育資源不足是邊民的共識，大部分邊民尤其是少數(shù)民族邊民對教育的重要性認知不足，“學(xué)習(xí)不好就回家種田”的思想依舊存在。另一方面，邊境地區(qū)工作艱苦、財政收入低，引入人才、留住人才的經(jīng)濟環(huán)境缺乏競爭力。抵邊村落智力資源的缺失，人才引進吸引力不足，進一步加劇公共服務(wù)供給缺失的問題。

第三，邊民引導(dǎo)政策差異下“不患寡而患不均”。為了改善邊民經(jīng)濟生活狀況，引導(dǎo)邊民駐留和建設(shè)邊疆，耿馬縣政府從2016 年起開始發(fā)放邊民補貼，按照邊民居住距離邊境線由近及遠，補貼價格由高到低。在非和平年代，邊民補貼是一定程度上的風(fēng)險撫慰，然而在當(dāng)下長久的和平年代里，邊民補貼的傳統(tǒng)功能逐步演變?yōu)閷崒嵲谠诘慕?jīng)濟補貼。在人口結(jié)構(gòu)復(fù)雜的耿馬縣，邊民補貼的政策差異潛在造成了耿馬縣人民的心理不平衡，使其對邊境的歸屬感降低，最終導(dǎo)致人民與邊境場域的情感偏離。

4.3 邊境經(jīng)營政策競爭和偏差

中國陸地邊界線長 2.2 萬 km，其中，1.9 萬 km 在民族自治地區(qū)，邊界線上分布著30 多個跨境民族。因同源文化和歷史背景，邊境兩側(cè)跨境民族以跨境貿(mào)易和探訪親友為主的社會經(jīng)濟互動行為頻繁，地緣社會網(wǎng)絡(luò)和族緣社會網(wǎng)絡(luò)交織［22］。在“大國小邊疆”和“小國大邊疆”的邊境經(jīng)營法則背景下，雖然云南社會總體發(fā)展水平高于緬甸，但在邊界線上的優(yōu)勢不明顯。處于邊界線這一場域的邊民，“經(jīng)濟理性選擇”高于“政治理性選擇”，易對雙邊的教育和醫(yī)療等優(yōu)惠政策做出比較和選擇，對政治定義上的國家界限不明晰。云南民族事務(wù)委員會做出的調(diào)查指出，中國移居緬甸的共有約21 萬人（包括流動人口），而云南邊境耿馬縣老街移居人口多達11 萬人，占比超過50%。相較于中國邊境，寬松的政治環(huán)境、優(yōu)沃的農(nóng)業(yè)資源、切實的惠邊措施等鄰國差異化的優(yōu)惠政策，使本該守土固邊的中國邊民國家邊界意識和國家觀念逐漸淡漠，逐漸疏離傳統(tǒng)邊境生活空間，出現(xiàn)拋荒棄耕、跨境放牧和采伐、跨境務(wù)工等跨境性社會互動行為，造成邊境土地資源和人口虛空，一定程度上給邊境地區(qū)的非法越境、販毒和走私等打開了方便之門，導(dǎo)致邊境地區(qū)的非法活動變得更加隱秘，邊防和公安部門的應(yīng)對難度劇增。

5 邊境地區(qū)空心化帶來的負效應(yīng)

5.1 邊境安全與治理受到挑戰(zhàn)

首先，邊境地區(qū)一方面是國家的疆域邊界，另一方面也是與鄰國友好往來的重要通道和窗口。人口流失、空心村的出現(xiàn)削弱邊境地區(qū)邊境安全防衛(wèi)的作用，不利于邊境有關(guān)部門管控和維護安全穩(wěn)定工作的開展。其次，受戰(zhàn)亂影響躲避戰(zhàn)亂的毗鄰國民眾和以務(wù)工等形式流入云南邊境農(nóng)村地區(qū)的外籍邊民存在與邊境農(nóng)村邊民發(fā)生矛盾的潛在可能性，處理難度大、周期長，容易引發(fā)外交矛盾，不利于鞏固云南輻射東南亞中心的戰(zhàn)略地位，不利于國際關(guān)系的維持。最后，邊境地區(qū)空心化帶來大量社會不穩(wěn)定因素，不利于邊民興邊、守邊職責(zé)意識的鞏固，不利于增加邊民的國家認同和民族認同，威脅邊境地區(qū)的國家安全和領(lǐng)土主權(quán)。

5.2 邊境地區(qū)發(fā)展受阻

首先，人員的流動和流失是邊境地區(qū)空心化的重要表現(xiàn)之一，而邊境地區(qū)空心化將會進一步加劇中國邊民的流失，尤其是邊境地區(qū)青壯年勞動力和精英群體的流失，這將會進一步改變邊境地區(qū)的社會結(jié)構(gòu)，影響社會制度的選擇，進而改變社會治理績效。其次，邊境地區(qū)的人員流動會帶來大量閑置荒廢的土地，人員流動后剩下的老弱婦孺群體無力無心種植大量閑散荒廢土地，造成土地資源的荒廢，一方面不能進行農(nóng)業(yè)種植勞作產(chǎn)生經(jīng)濟效益，另一方面無法用于大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)產(chǎn)生社會效益。總體而言，客觀上西南邊境地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平較為落后、農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱，主觀上大量的流失人口和荒廢土地增加了邊境地區(qū)發(fā)展的阻力，造成“越落后人越少，人越少越落后”的惡性循環(huán)現(xiàn)象。

5.3 引發(fā)邊境地區(qū)一系列社會問題

首先，留守老弱婦孺的教育、養(yǎng)老、社會保障問題出現(xiàn)。大量邊境地區(qū)農(nóng)村青壯年人口的外流使得村莊成為“留守村”，兒童的教育和情感慰藉缺失，婦女的生活壓力加劇、“空巢老人”社會問題的出現(xiàn)，不利于邊境地區(qū)的社會和諧穩(wěn)定。其次，因務(wù)工、婚姻流入境內(nèi)的外籍邊民帶來了大量的社會不安定因素，產(chǎn)生大量的“三非”人員（非法入境、非法居留、非法務(wù)工）［23］，不利于中國邊境地區(qū)社會管理與服務(wù)工作的開展，引發(fā)邊民“認同”危機，加劇潛在的邊民矛盾，對云南邊境的社會治安產(chǎn)生嚴重的威脅。最后，跨境外流的邊民面臨境外宗教滲透風(fēng)險，伴生性的跨境婚姻、拐賣婦女、販運毒品、艾滋病蔓延等相互交織的社會問題威脅社會穩(wěn)定。

6 解決措施

6.1 安全是前提、穩(wěn)定是保障、發(fā)展是關(guān)鍵

云南邊境地區(qū)空心化問題治理方面，安全是前提、穩(wěn)定是保障、發(fā)展是關(guān)鍵。在安全問題上，應(yīng)以總體國家安全觀為云南邊境農(nóng)村地區(qū)安全治理的指導(dǎo)思想，開辟并完善“黨政軍警民”、內(nèi)外聯(lián)通的治理路徑，最終充分保障邊境地區(qū)的發(fā)展，有力維護國家“硬邊疆”和“軟邊境”的安全目標(biāo)；在穩(wěn)定問題上，應(yīng)最小化非法跨境、跨境婚姻、跨境務(wù)工等跨境行為［24］所造成的影響；在發(fā)展問題上，應(yīng)加大邊境地區(qū)的開發(fā)與建設(shè)力度，提升區(qū)域內(nèi)供給和保障水平，逐步縮小與內(nèi)地經(jīng)濟和保障的差距，增加就業(yè)和發(fā)展機會，吸引外流人群尤其是外流精英群體的回流，增大云南邊境地區(qū)吸引人才的拉力。

6.2 推進產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)融合發(fā)展

鄉(xiāng)村發(fā)展的空間重構(gòu)、產(chǎn)業(yè)重塑、組織重整的“三整合”理論指出城鎮(zhèn)與產(chǎn)業(yè)是區(qū)域“形態(tài)”和“業(yè)態(tài)”交織作用的復(fù)合系統(tǒng)［25］，是城鄉(xiāng)關(guān)系的核心，也是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)［26，27］的載體。產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)融合本質(zhì)上是一定區(qū)域產(chǎn)業(yè)與城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)互動、融合發(fā)展的系統(tǒng)過程［28］。針對中國邊境地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展落后的現(xiàn)狀和生存環(huán)境惡劣、交通不便的自然地理因素，應(yīng)通過土地整治、綜合開發(fā)和生態(tài)移民等措施重構(gòu)鄉(xiāng)村生產(chǎn)生活空間，逐步加大基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的供給［19］，通過邊境產(chǎn)業(yè)鏈的延伸來吸引周邊城鎮(zhèn)的發(fā)展要素，建立示范性中心村鎮(zhèn)，帶動周邊村落的發(fā)展。

6.3 加大政策扶持力度

應(yīng)加大對邊境地區(qū)不同群體的政策扶持力度，包括制定邊境地區(qū)留人引才政策減緩邊境地區(qū)青壯年勞動力的流失，通過為當(dāng)?shù)赝獬鰟?wù)工的農(nóng)民工提供住房補貼、產(chǎn)業(yè)資助、土地補償［29］、教育減免等優(yōu)惠政策調(diào)動農(nóng)民工主體回歸邊境鄉(xiāng)村的積極性［30］。針對來華緬籍務(wù)工人員造成的勞工擠壓問題，應(yīng)加大邊民在產(chǎn)業(yè)經(jīng)理人培訓(xùn)中的占比，引導(dǎo)邊民在農(nóng)業(yè)、技術(shù)方面的職業(yè)化發(fā)展，增強邊民的自我發(fā)展能力。