推進法律監督體系與監督能力現代化進程的策略

梁 敬

浙江省麗水市人民檢察院，浙江 麗水 323000

一、法律監督體系的相關概述

我國法律監督體系的發展源頭在中華人民共和國成立初期列寧法律監督思想的引入，這一思想強調人民主權理論邏輯下西方三權分立是不適用的，而應該設立獨立于三權之外的法律監督機構，因此蘇聯檢察機關設立了專門的法律監督機構，明確規定了：對于一切不符合法律的決定，檢察長承擔著“提出異議”的職責，以確保對法律的理解絕對相統一。在當時的社會大背景下，我國的意識形態、人民主權、國家觀與蘇聯有一定的相似之處，為此我國引入列寧法律監督思想，設立檢察機關且賦予該機關一般監督權，包括：對審判機關訴訟的監督、對行政機關行政行為的監督、對立法機關活動的監督。

經過近百年的實踐和發展，在黨的十八大中法律監督體系更加強調公權力監督，并對權力制約、權力監督提出了全新的要求，構建起了更為明確、系統的法律監督路徑，主要體現為：第一，我國司法體系改革的進一步深入，將法律監督滲入到司法權力的監督與反腐敗機制創新之中；第二，基于反貪腐需求，促進司法體制和黨的紀律檢查體制改革，旨在實現權力監督，建設法治中國；第三，法律監督內涵得到豐富，呈現出系統性的特征，具備八類監督形式，包括：黨內監督、民主監督、人大監督、行政監督、社會監督、審計監督、司法監督及輿論監督，不同監督之間環環相扣，形成了更為嚴密的法治監督體系[1]；第四，法律監督舉措逐步向著制度化的方向發展，提出了更為科學完善的司法監督制度。在黨的十九大報告中，我國法律監督體系得到進一步優化，提出健全黨和國家的監督體系，強調黨內監督是整個法律監督體系的主導，提倡黨統一領導下的監督體系。該體系具有系統性，強調各類監督的協調配合和有機銜接，凝聚成權威高效且全方位覆蓋的監督體系，還具有人民性，通過更為有力的監督體系來保障人民利益，從而切實提升國家治理效能。

二、法律監督體系的基本邏輯

（一）堅持黨的領導

我國法律監督體系的建構與運轉，始終圍繞黨的領導來展開，這也是引領且支持我國法律監督體系和監督能力現代化進程的關鍵要素。隨著我國監察體制的改革發展，監察機關被賦予了特殊的政治功能，并在國家體制中被定位成“政治機關”，及可行使國家監察職能的專責機關，不僅具備政治功能，還具備法律功能[2]。在法律監督體系的優化中，法院、檢察院和黨的領導之間的關系是一個需要重點關注的節點問題，即法院與檢察院在按照我國相關法律法規獨立行使審判權與檢察權時，會獲得黨的領導支持與監督，故而黨在我國法律監督體系優化中發揮著絕對的領導作用。

（二）堅持人民代表大會制度

在我國法律監督體系的建構過程中，必須始終以人民代表大會制度為基礎和前提，該制度是我國的根本政治制度，我國的一切權力都屬于人民，而人民代表大會作為人民行使國家權力的機關，可以依法通過各種形式與途徑管理國家事務、經濟與文化事業、社會事業等，其中當然也包括法律監督與憲法監督。基于此，在我國法律監督體系優化過程中，必須始終尊重與堅持人民代表大會制度，且堅持黨內監督、人大監督與檢察監督三者的有機統一，從而有效提升監督能力。

（三）堅持依法治國

在我國法律監督體系發展過程中，“堅持依法治國”是重要的規范基礎，要求該體系必須以黨內法規體系的建設、國家法律體系的優化作為制度保障，強化黨紀和國法的有效銜接，積極落實反腐工作，嚴格執法，從而對公權力運行加以合理的監督。在規范層面上，法律監督體系的制度規范涉及《中華人民共和國憲法》《中華人民共和國監察法》（以下簡稱《監察法》）《中華人民共和國行政訴訟法》等諸多的法律規范，還涉及一系列的黨內法規。對于依法監督而言，應當注重兩方面的問題：第一，發揮黨內法規在我國法律監督體系優化中的重要作用，這是因為黨內法規能夠支持與促進司法機關建設法律監督體系，即黨的領導支持審判機關按照國家相關法律法規獨立行使審判權，黨領導下的檢察院和法院依法獨立行使檢察權、審判權是政治性、法治性、人民性的相統一。同時，黨內法規中明確指出：檢察機關、紀檢監察機關等政法單位的各項工作應當有效銜接且協調配合，一同促進嚴格執法與公正司法[3]。第二，國家法律體系的優化是我國法律監督體系的制度保障，隨著我國法律體系的進一步完善，推動著國家監察體系改革向著法治化、定型化的方向發展，國家監察機關可行使對貪污賄賂、預防職務犯罪、瀆職侵權職務犯罪偵查方面的監督權，且該機關對所有公職人員構建了分工明晰、體系嚴明、各有側重的監督體系。

三、我國傳統法律監督體系存在的不足

（一）監督主體

在傳統法律監督模式下，各機關的內部監督有著同體監督效果較低的問題，外部監督則有著異體監督乏力的問題。其中同體監督具體指在行政監察與一些檢察監督中，一個機關同時享有決策權、執行權與監督權，這種監督方式并不能形成有效的權力制衡；各級行政監察機構所構建的行政監察體系在人力、物力、財力上均屬于同級政府，其同級監督和下級監督無法保持獨立性，且受到同級政府的限制，行政監察權和行政權沒有加以合理分離，從而導致監督成效不盡如人意；異體監督具體指在權力機關對各級機關的監督、檢察機關對非自偵案件的審查批捕權與審查起訴權、檢察機關對審判機關的訴訟監督權、審判機關對行政機關的司法審判監督權等，然而上述異體監督在人力、物力和財力上存在諸多限制，加上自我監督方式受限，最終導致監督效果較差。

（二）監督范圍

我國傳統法律監督模式在具體實施過程中，各個監督機構的監督范圍存在交叉重疊的情況，導致監督工作不到位、不充分，主要體現為：第一，行政監察機構僅僅能夠對行政機關內部的公職人員進行監督，其監督對象與我國相關法規中的公權力行使主體存在范圍上的偏差，無法對黨委、人大、司法機關等公職人員進行有效的監督；第二，黨內監督主要是對全體黨員的紀律行為進行監督，現已經實現對全體行使公權力的公職人員進行全面的監督，然而非黨員公職人員的監督依然面臨著理論和制度方面的難題[4]；第三，檢察監督的監督范圍中涵蓋到了職務犯罪偵查權所針對的對象和黨內監督，與行政監察的監督范圍存在一些交叉重疊，從而影響到法律監督效果。

（三）監督手段

通過對傳統法律監督模式進行分析發現，其監督手段相對單一，有的監督手段還存在制度供給不足的問題。針對權力機關監督而言，多采用質詢與聽取報告等非個案監督手段，難以對行政機關和司法機關產生理想的監督效果。針對行政監察機關而言，多是通過調查權、建議權與處分權來實施監督，然而相關法律法規中權力行使程序不夠精細和科學，缺乏可操作性，從而導致在現實操作中極易出現權力濫用、監督對象不配合等問題。對于檢察機關而言，多是通過職務犯罪偵查權、公訴權與批準逮捕權來實施監督，然而其中僅有第一項權力具有威懾力，其他監督手段缺乏剛性。

（四）監督效果

傳統法律監督模式存在監督力量不集中，國家監督和黨內監督相分離，各級監督機關各自為政、銜接不暢等問題，這就不能產生監督合力，致使監督效果大大降低。黨紀檢查機關、檢察監督機關及行政監察機關三方的監督依據、監督范圍均有所不同，黨紀檢查機關主要是按照我黨相關規章制度對所有黨員的違紀行為實施監督，檢察監督機關主要是按照我國相關法律法規對國家機關人員的職務犯罪行為實施偵查、批捕及起訴，行政監察機關主要是依據我國相關法律法規對行政機關公職人員的不合法行為實施監督，可見三方在法律監督過程中非常容易出現相互否定或是重復工作的情況，會在很大程度上阻礙反腐敗工作的開展，所以在推進法律監督體系與監督能力現代化進程中，必須將三方的力量凝聚在一起，建立起黨統一領導、全方位覆蓋、高效權威的法律監督體系，以提升監督能力。

四、推進法律監督體系與監督能力現代化進程的有效策略

針對我國傳統法律監督體系中存在的監督機構不獨立、監督功能重疊等方面的問題，頂層設計者應當立足于我國基本國情，將法律監督體系與監督能力現代化發展作為切入點和著眼點，持續優化和完善我國法律監督體系，從而促進國家治理體系和治理能力實現現代化、縱深化發展，有效提升法律監督體系的監督能力。具體做到以下幾點：

（一）改同體監督為異體監督

針對行政監督機關存在的自我監督、檢察監督機關存在的同位監督問題，需要構建以異位監督為主的法律監督體系，即成立不受司法權和行政權限制的國家監察機關，該機關保持完全獨立狀態，剝離了檢察監督機關原有的職務犯罪偵查權，并讓行政監察機關的監督權能夠完全獨立于執行權和決策權，且行政系統內部可以實現同級監督同級、上下級互相監督，從而獲得真正有效力的監督。在傳統法律監督體系下，檢察監督機關針對全體公職人員的職務犯罪偵查權的監督也屬于一種同體監督，該機關還兼具職務犯罪偵查權與法律監督權，這就導致其在現實操作中難以避免地同時成為裁判員與運動員，大大降低了司法的公信力。因此，頂層設計者應當對檢察監督機關與行政監督機關所涉及的相同職能加以有效整合，如：預防職務犯罪職能、預防腐敗職能、瀆職侵權監察職能等，通過整合而形成一個獨立于司法機關與行政監督機關的監察委員會，其并非傳統意義上的行政機關，也不是司法機關，而是政治機關，可視為“專門的監督機關”，其兼具混合性、綜合性及獨立性的特征，能夠對各級監督機關的部分職能加以有效整合，提高法律監督效果[5]。

（二）拓展法律監督范圍

在法律監督實施過程中，為能夠實現對全體行使公權力的人員進行全方位的覆蓋，需要進一步拓展法律監督范圍，解決各級監督機關之間職能交叉重疊、監督不到位等方面的問題。也就是通過對《監察法》中的相關制度進行完善和優化，并對各級監察機關的監督范圍進行科學整合，讓監督范圍不再局限于黨政機關、權力機關與“一府一委”兩院中的全體公職人員，這些人員已經獲得國家行政編制，由國家財政提供薪酬福利，必須依法履行公職。而是應當拓展到對國有企業、依法開設的組織機構、教科文衛體事業單位及基層群眾性自治部門中全體非公職人員的法律監督。

（三）加強法律監督手段

在完善法律監督體系的過程中，需要與時俱進，創設新型的國家監督權，嚴格按照國家相關法律法規賦予各級監督機關相應的職權和監督手段，通過制定的制度規范來明確“留置”替代“雙規”，以實現黨紀監督手段的合規性與合法性。也就是檢察監督機關除了具備監督權、處置權與調查權以外，還需賦予其談話權、詢問權、留置權等十二項法律監督手段。在這一過程中，為能夠更好地維護公民的基本權利，需要針對涉及人身自由的監督舉措，制定出更加清晰、合理的法律法規，并進一步完善相關程序規范。

（四）凝聚監督力量的路徑

針對傳統法律監督體系實施中存在的監督效果不佳的問題，頂層設計者應當將黨內監督和國家監督進行有效結合，將黨紀檢查機關與國家檢察機關的職能有機統一，做到精簡效能和規范運轉，從而實現執法和執紀相銜接。同時，需要將我黨、人大、各級監督機關、社會各界的力量等都凝聚在一起，始終堅持黨的領導，構建多元監督主體并存的全新法律監督體系。這里的監督主體不僅包括人大、檢察監督機關、行政監督機關等，還包括了民主監督、群眾監督及輿論監督，旨在促進法律監督體系各個層面之間能夠彼此制約與監督，切實提升我國法律監督體系整體效能。

五、結語

在新時代背景下，我國傳統法律監督體系在具體實踐中暴露出諸多的問題，已經無法滿足我國治理現代化發展的需求。基于此，頂層設計人員需要對這些問題進行深入研究和分析，然后立足于我國國家治理視角，從監督主體、監督范圍、監督手段等方面出發，不斷完善我國法律監督體系，提升監督能力，從而加快推動法律監督體系與監督能力現代化進程。