多元化糾紛解決機制探討

譚朝舜

湖北民族大學，湖北 恩施 445000

多元化糾紛解決機制研究主題源于20 世紀70年代，西方法學家開始開展的現代ADR（Alternative Dispute Resolution）運動[1]。國家在“十四五”規劃中強調要將我國建設成文明和諧的社會主義現代化國家，如何化解糾紛確保和諧成為社會治理的一大熱點。認真審視我國當下應對糾紛的模式，呈現的是一種多元化的格局。而各級政府作為社會治理的主體在應對如何化解糾紛，確保社會穩定和諧方面更是下了大力氣。據此，筆者將以湖北省E 土家族苗族自治州（以下簡稱E 州）為例，結合全國解決糾紛的大環境來探討現行糾紛解決機制。

一、E 州的糾紛解決機制現狀

湖北省E 州是中國最年輕的自治州，通過近40 年的發展，E 州基本建立了完備的糾紛解決機制。

（一）政府主導下的行政解決機制

政府糾紛解決機制主要依托行政機關進行化解，是指由我國行政機關主持，通過說服教育的方式，民事糾紛或輕微刑事案件的當事人自愿達成協議，解決糾紛的一種制度。

該類糾紛解決機制主要包含：一是基層人民政府化解機制。調解民事糾紛和輕微刑事案件一直是我國基層人民政府的一項職責，該項工作主要由鄉鎮人民政府和街道辦事處的綜治維穩辦公室、信訪辦、基層司法所等機構來進行；二是國家合同管理機關化解機制。我國《民法典》規定，當事人對合同發生爭議時，可以約定仲裁，也可以向人民法院起訴。國家規定的合同管理機關，是國家工商行政管理局和地方各級工商行政管理局。工商行政管理機關依申請可對民事主體因合法發生的經濟糾紛予以化解；三是司法行政機關化解機制。公安機關為糾紛化解機制的重要一環。《治安管理處罰法》規定，對于因民間糾紛引起的打架斗毆或者損毀他人財物等違反治安管理的行為，情節輕微的，公安機關可以調解處理。我國《道路交通安全法》規定，公安機關處理交通事故，應當在查明交通事故原因、認定交通事故責任、確定交通事故造成的損失情況后，組織當事人和有關人員對損害賠償進行調解。司法局也是矛盾糾紛化解機制中不可或缺的一部分，司法局工作職責中最主要的一項為負責基層法律服務工作；四是民族宗教委員會關于民族關系事宜的處理，其機構職能之一為研究提出協調全州民族關系的工作建議，協調處理民族關系中的重大事項，參與協調全州社會穩定工作，指導實施和完善民族區域自治制度建設，保障少數民族的合法權益。

行政糾紛解決機制主要調整的是平等民事主體之間的關系，涉及內容主要為經濟糾紛和輕微的刑事案件，主要調整方式為調解，無直接強制力。

（二）司法解決機制

司法解決機制主要是指人民法院和人民檢察院依據法律法規及本身工作職能，對涉訴案件進行處理的一種模式。人民法院主要是通過判決、裁定或決定的形式對矛盾糾紛予以解決，隨著法院一站式建設的持續推進，法院調解也成為解決矛盾糾紛的一個重要方式。人民檢察院作為公訴機關，其工作模式主要為提起公訴，在矛盾糾紛化解中起到橋梁作用。司法糾紛解決機制針對的主體涵蓋了社會所有主體，特點為嚴格的程序化，且結果具有強制性。

（三）社會協商解決機制

社會協商解決機制主要依托于人民調解委員會與各類專業調解委員會，以及民間機構進行調解、仲裁或協商。其中調解制度是社會協商解決機制重要組成部分，“以人民調解為基礎，人民調解、司法調解、行政調解相互銜接”的大調解工作體系，是全國推進多元化糾紛解決機制改革的有機組成部分。[2]

人民調解委員會目前在全州八個縣市已全面鋪開，全州共有人民調解委員會2632 個，調解員10184 人。根據2020 年人民調解委員會調解的案件數目（調解案件8779 件，調解成功8447 件，達成協議8453 件，履行協議8434 件，調解協議涉及金額2．13 億元），可以發現該類調解在糾紛化解中起到了非常大的作用。

各類專業調解委員會在化解專項矛盾糾紛中也起到了至關重要的作用。其中比較有代表的有勞動仲裁委員會、醫療糾紛調解委員會、勞動爭議調解委員會、婚姻家庭糾紛人民調解委員會等。各專業調解委員會聘請的調解員多為具有專業背景的人員，在處理特殊糾紛時具有專業性。各類調解委員會以協商和解為主，無強制力。其中特殊的當屬勞動仲裁委員會，因為其程序為勞動工傷賠償訴前必經程序，未經仲裁不能起訴，具有一定的強制力。

（四）特有的相關制度

1．E 州H 縣部分地區成立的鄉賢道德評審團。該制度利用的是本地區具有威望的人組成專門的評審團，在化解矛盾糾紛時親民、接地氣且后遺癥少。

2．E 州E 市沐撫辦事處建設的層級矛盾糾紛調處模式。其中第一級為由村組長及具有威望的村民調處糾紛，該項制度中具有威望的村民多為本地宗族具有威望的年長者，在處理糾紛時這部分村民往往可以起到一錘定音的效果。

3．E 州作為全國經驗推行的“法律進村和法律便民制度”。該制度在全州普遍建立律師顧問團制度，利用法律工作者對法律的熟悉以及地位的中立性引導村民從法治角度來解決糾紛。該制度創設目的就是當所有的解決糾紛模式不能解決糾紛時，引導群眾去走法律路徑解決糾紛，從而避免群眾走向傳統的信訪路子。目前，全州共有基層法律服務工作者擔任法律顧問1116 人，其中擔任村居法律顧問921 人。該項制度為全州維護穩定、改善民生做出了積極貢獻。

二、存在的問題

范愉教授在其2008 年發表的《糾紛解決研究的反思與展望》一文中，提出支持“糾紛解決學”可以成為一種獨立或綜合的學科的觀點，認為該學科的研究內容包括與糾紛及糾紛解決有關的各種要素、過程、規律及問題，其任務是解釋“糾紛解決”這一社會現象的成因、規律，根據社會需求探討建構和改革糾紛解決機制、規范、程序的法律、政策和發展戰略，提供解釋框架、指導理念及基本原則，并探求一系列實用的技術、規則和方法。結合該理論，筆者認為E 州糾紛化解方式機制的構建已基本完成，存在的主要問題是銜接配合、政策支持、資金注入、教育培訓等方面。

（一）行政解決機制存在的主要問題

第一，缺乏強制性，無論是公安機關還是基層人民政府所做的調解不具有及時強制性，不調解就可以起訴，往往讓前期所做的工作和努力化為“無用功”；第二，缺乏嚴肅性，行政機關從事矛盾糾紛化解的人員良莠不齊，大部分沒有法學背景，故在化解糾紛時往往缺乏公正性，有時候不僅不能起到解決糾紛的作用，甚至會加劇矛盾的發生；第三，缺乏積極性，處理矛盾糾紛往往是吃力不討好的事情，沒有激勵措施，只靠熱血付出，往往不能持久。

（二）司法解決機制存在的問題

筆者現就職于法院系統，針對該問題將用一組E 州法院系統的數據來進行闡述。

1．案多人少，辦案壓力大。通過對比近幾年案件數的辦理，能夠發現近年來全州法院案件數持續大幅度上升，案件總數長期位居全省第四，法官人均結案數也是歷年大幅上升。

2．伴隨案件數量大幅度上升，人均辦案數的上升，案件質量相應地并沒有隨之上升。近幾年，全州法院被上級法院改判發回的案件，雖然占比（改發率）有所降低，但總量仍然不少，絕對數仍在增加，說明案件質量還有待進一步提高。同時，從上級法院組織的裁判文書評查情況看，錯誤文書、有瑕疵的文書數量不少，少數法官辦案不細致、責任心不強、法律適用不準確甚至明顯錯誤的問題依然客觀存在。

3．司法解決機制需嚴格遵守程序化。辦案周期長，對糾紛解決的及時性存在天然的缺陷。通過研判E 州法院季度結案率，可以發現兩級法院的結案率達標主要是在第四季度突擊式完成。各縣市法院之間結案不均衡的問題仍然客觀存在，個別法院季度結案率、年度結案率均沒有達到預定目標。特別是第三季度結案過低的情況一直存在，若不加以重視，將影響全年的辦案進度。

法院系統解決糾紛的現狀可以說是整個司法解決糾紛機制普遍存在的問題，人少案多，辦案周期長，質量和效率有待進一步加強。

（三）社會協商解決機制存在的問題

第一，效力問題。社會協商的保障最后往往還是會進入司法程序，除了仲裁裁定決定書生效和調解協議經司法確認后能夠直接請求法院予以執行外，其余的所有糾紛解決機制所處理的結果都并不具有直接和強制的拘束力；第二，人員專業化不夠，從事社會協商機制的人員來自各行各業，專業水平、培訓程度都存在較大差異；第三，社會協商解決的運行缺乏程序化和嚴肅性，社會協商解決機制大多沒有法律法規予以規制，從而導致糾紛化解的治理和效率不能予以保障；第四，存在監督不力的問題，協商糾紛解決機制大多無直接主管部門，從而缺乏有效的監督機制，導致社會協商解決機制的運行容易出現不公平、不公正的現象；第五，社會協商糾紛解決機制投入不夠，尤其是資金保障不到位，大量矛盾糾紛的化解大多依靠的是個人的責任心，過分地強調懲罰機制，而缺乏相應的激勵機制，導致糾紛的化解缺乏積極性，經常出現出工不出力，須臾推諉的情況。在E 州特殊的幾項機制中，筆者了解到E 市沐撫辦事處層級矛盾糾紛在開展初期建立了嚴格的獎懲制度，尤其是對基層村組個人調處糾紛成功的予以現金獎勵，該模式能夠帶動工作人員的積極性，可加以推廣。

三、對如何完善糾紛解決機制的探討

（一）構建專業的隊伍并加強培訓

司法系統招聘工作人員時都會對專業進行限制，其從業人員在專業素養方面已經具備一定的基礎。而與之對應的是政府主導下的糾紛解決機制和社會協商機制，其從業人員學歷背景不一，專業知識缺乏且無正規的培訓機制。筆者認為政府應在這方面加大投入。第一，重點從網格管理員、退休干部（尤其是退休的法官、檢察官、警察）、律師、法律工作者及領導職務轉非領導崗位人員中選任工作人員。村居應重點從熱心、威信高、群眾基礎好的人員中選拔工作人員，村居調解員與網格管理員、信訪聯絡員等相結合[3]；第二，構建專業的培訓機制，對相關從業人員進行定期輪訓，確保在化解糾紛時具有水準線上的專業素養。

（二）加強保障，建立科學的獎懲制度

要想不斷完善和加強多元化糾紛解決機制的建設，需要政府、社會、行業等方方面面來加大投入予以保障，除了在人力和物力方面予以保障外，還需建立科學規范的獎懲制度。筆者在E 市沐撫司法所就職時，沐撫辦事處在層級矛盾糾紛調處的前提下成立了綜治維穩中心，在人力和財力方面進行傾斜，根據糾紛復雜程度分別給做出突出貢獻的個人和村居進行現金獎勵，大大提高了工作人員的積極性。

（三）機制創新，構建符合地區特色的糾紛化解機制

E 州具有自己獨特的歷史文化背景。據此筆者有以下幾點想法：第一，E 州提出“生態立州、旅游興州”的發展路徑，為了服務這一理念，E 州兩級法院積極推進旅游巡回法庭的建設，旅游法庭的建設為E 州特色山水人文的推廣提供了法制保障；第二，挑選有威望、明事理、水平高的人員來構建民間鄉賢調解團，這些人員在處理糾紛時具有情況熟悉、有威望的特點，社會后遺癥少，可以大大節約化解糾紛成本。

（四）依托信息化建設，對糾紛解決機制多元化進行統籌，推進一站式建設

自《最高人民法院關于建設一站式多元解紛機制、一站式訴訟服務中心的意見》頒布以來，法院系統大力推進一站式建設，經過各級人民法院認真組織實施，立案、調解、審判、執行等環節變得更為科學高效，成效頗為顯著[4]。筆者認為糾紛化解機制多元化也可以予以參考。一是進行平臺建設，成立一個統籌機構，引導當事人迅速選定符合自己情況的糾紛化解機制，讓群眾少走彎路；二是依托信息化建設搭建云平臺，對應糾紛化解所存在的多元化機制進行分門別類，便于當事人能夠迅速選定并對能夠網上處理的及時進行化解；三是要建立協調機制，對于不同的化解機制所得到的成果要予以共享，不能出現一件糾紛經多次程序，結果卻沒什么改變的情況，避免社會成本浪費。

四、結語

化解糾紛多元化機制的構建，其目的是為解決社會矛盾，維護社會穩定。E 州本地化解糾紛多元化機制的建設剛剛步入正軌，有自身的特點，也存在很多不足。筆者希望通過自己的梳理能夠為E 州化解糾紛多元化機制的建設起到一點啟發作用，為全州社會的和諧穩定發揮自己應有的作用。作為一個法治工作者，習近平總書記的要求是“努力讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義”，這是期許，也是所有糾紛化解機制存在的意義。