淺談報告與請示的行文規(guī)則

文/莆田市人民政府辦公室 陳麗華

2012年頒布的《黨政機關公文處理工作條例》（以下簡稱《條例》）中明確規(guī)定，行文規(guī)則是指機關行文中必須遵循的規(guī)定和原則，包括堅持公文處理原則、正確處理行文關系、準確把握行文方向，以恰當?shù)男形姆绞叫形牡取０雌浞绞椒譃椋荷闲形摹⑾滦形暮推叫形摹Ｕ埵尽蟾娑紝儆谏闲形模枪珓栈顒又惺褂妙l率較高的兩種公文。《條例》指出，請示適用于向上級機關請求指示、批準；報告適用于向上級機關匯報工作、反映情況，回復上級機關的詢問。然而，筆者結合多年從事文電工作實踐經(jīng)驗發(fā)現(xiàn)二者常被混用、誤用。因此，試圖深入分析公務行文中報告與請示被混用、誤用的原因，并探討報告與請示的行文規(guī)則。

一、報告與請示行文規(guī)則的異同點

（一）報告與請示的相同點。主要有以下方面：

1.行文規(guī)則的方向性。二者都是上行文，具有專向性，只能發(fā)往具備隸屬關系的上級機關。二者行文都必須標注簽發(fā)人，由單位主要負責人簽發(fā)。

2.行文規(guī)則的相同性。二者都是在公務活動中產(chǎn)生的，下級單位不得直接發(fā)請示或報告給上級單位負責人，也不得以本單位負責人名義向上級單位或負責人個人發(fā)文。

3.重大事項的上行文原則性。黨政機關向上級機關報告或請示重大事項，必須經(jīng)過本級黨政機關上會研究同意或授權，方可上行文。

4.生效標識的法定性。二者都應加蓋公章方可生效。印章是鑒定公文真?zhèn)蔚闹匾獦酥荆彩枪纳У姆ǘ俗R，報告、請示若未加蓋印章的，視為無效公文。

（二）報告與請示的不同點。主要有以下方面：

1.二者的行文內(nèi)容要求不同。報告的內(nèi)容要求既可一文一事，也可一文數(shù)事；既可以是綜合性的，也可以是專題性的，涉及范圍較廣。而請示的內(nèi)容要求則必須是一文一事，即一篇請示公文所提及的請求事項，必須是單一性質(zhì)的，行文時不能將不同性質(zhì)的多個事項混合于同一篇公文中。

2.二者的附注不同。請示須標注聯(lián)系人的姓名和電話，以便上級部門溝通聯(lián)系、補充資料。報告則無此要求。

3.二者的行文時限不同。報告的時限性要求較弱。報告的行文時間可以在事后、事前或事中。而請示的行文時限性要求更強，只能在事前，并且必須等上級機關明確表態(tài)后才能付諸行動。如事情已著手做了才請示，屬于“先斬后奏”，是違反管理規(guī)定和組織紀律的。

4.二者的報送要求不同。報告要求把發(fā)生在本單位的客觀情況、事實進行陳述，目的是讓上級機關知曉，供領導機關參考，以便上級機關科學決策和指導工作。而請示則要遵循“確有必要”的原則，是下級單位需要辦理但在自己職權范圍內(nèi)無權解決或無力解決的事項，必須先制發(fā)公文，及時向上級機關請求批示或批準。

5.二者的寫作篇幅不同。報告可分為專題報告和綜合報告兩種。專題報告為一文一事，篇幅簡短。綜合報告則可一文數(shù)事，內(nèi)容涉及面廣、材料較多，因而占用的篇幅較長。請示必須遵循“一文一事”的原則要求，寫作簡約明了，敘述不宜過細、過長，否則會影響上級機關了解情況，讓上級機關誤以為是報告。

6.上級機關反饋方式的不同。上級機關對于下級機關呈報上來的報告以“閱件”方式處理，可以不用回復。上級機關對于下級機關呈報上來的請示則必須逐一答復，并以批復方式作答。

7.二者的文種標題不同。二者文種有著明確的適用范圍，是不能合用、混用的，應根據(jù)公文內(nèi)容來確定文種。報告的標題中不能含有“請示”二字，請示的標題中也不能出現(xiàn)“報告”二字。

8.二者的結束用語不同。報告是向上級反映客觀情況、事實的，結束用語多用“謹此報告，請閱知”“特此報告”等等。請示是向上級機關提出肯定性請求的，結束用語多用帶有期望回復性質(zhì)的謙和語句，如“請批示”“請批準”“當否，請批復”等等，不能用命令口吻的語句。

9.二者的歸檔處理不同。筆者從事過文件歸檔工作，深知文件歸檔是機關公文處理的最后關口，是將辦畢的公文作為檔案保存的重要一環(huán)。報告是供上級領導了解下情的，上級機關對報告不負答復責任。請求則不同，遵循“有請必復”原則，上級機關負有批復責任。作為發(fā)文機關，請示類文件歸檔時應將上級機關的批復一并歸檔處理，報告類文件則無此類要求。

二、報告與請示在行文中經(jīng)常出現(xiàn)的問題

（一）誤把報告當作請示。報告用于及時反映本單位在工作中遇到的新問題、特殊事件、災害性事故等情況，是下傳上達的重要工具，重要特點是匯報工作，行文中把發(fā)生在本單位的情況如實表述清楚即可。如《xx縣人民政府關于xx縣xx中學不明原因肺炎的請示》，主送xx市人民政府。該文是匯報不明原因肺炎的事件，屬于情況報告，不屬于請求，行文標題應改為《xx縣人民政府關于xx縣xx中學不明原因肺炎的報告》。

（二）誤把請示當作報告。即發(fā)文單位向上行文時誤把請求批準的請示當作報告。如《xx市體育局關于邀請市領導出席xx市第五屆運動會開幕式的報告》，主送xx市政府。該文文種使用不當，請求市領導到會參加開幕式是有明確的請示事項，應改為《xx市體育局關于邀請市領導出席xx市第五屆運動會開幕式的請示》，用報告文種顯然不符。

（三）報告與請示合并使用。這兩個文種適用的范圍有明顯的界線，是不能合并使用的。若一份公文內(nèi)容既有情況匯報又有問題請求解決，就很容易誤事。如《xx市經(jīng)貿(mào)委關于我市與馬來西亞xx集團簽訂戰(zhàn)略合作框架協(xié)議有關事宜的請示報告》，主送市政府并報市委，該文既匯報馬來西亞xx集團與我市戰(zhàn)略合作框架協(xié)議的落地情況，又懇請市委、市政府主要領導會見馬來西亞xx集團主要領導并見證簽約儀式。其內(nèi)容既有報告性質(zhì)又有請示性質(zhì)，混在一起，模棱兩可，不符合行文規(guī)則。

（四）一件公文含數(shù)項請示。請示必須遵循“一文一事”的原則，一件公文只能請求一個事項，以便請求事項的審核、辦理和答復。但在實際文電工作中，一些請求性質(zhì)的公文一文包含多個請示事項或請示事項不具體等現(xiàn)象并不鮮見，這樣必然影響請示事項的辦理效果。如《xx市委黨校關于培訓交流中心改擴建工程和校辦食堂擬對外經(jīng)營承包招標相關事宜的請示》。該文又是擴建工程又是食堂擬對外經(jīng)營承包招標，涉及2個請示事項，不利于上級機關批示答復，應改為“一文一事”行文上報。另外，在向上級機關請示行文時，應附必要的情況說明、背景材料等，以提高請示事項的辦理效率。

（五）行文的簽發(fā)人標注錯誤。一是上行公文漏標簽發(fā)人。二是上行公文簽發(fā)人不是該單位的行政首長。三是標注簽發(fā)人職務。如《xx市教育局關于2022年全市高考成績情況的報告》，主送市政府領導，簽發(fā)人：xxx局長。該文錯誤添加了簽發(fā)人職務。

（六）行文的標題不規(guī)范。公文標題要求簡明且文種恰當，是公文的“門面”，需重點審查。完整的標題由發(fā)文機關、事由、文種三部分構成。上行文標題經(jīng)常出現(xiàn)的問題有：一是沒有發(fā)文機關名稱。如《關于2012年度市級土地儲備計劃的請示》，該文沒有標注發(fā)文機關名稱，應改為《xx市自然資源局xx市土地儲備中心關于2012年度市級土地儲備計劃的請示》。二是有多個發(fā)文機關的，不同機關名稱之間沒用空格分開或加用頓號。三是標題回行造成詞義不完整，特別是虛詞不能轉為下一行的首字。四是標題排列不恰當。如出現(xiàn)了上下長度一樣的長方形排列或上下長、中間短的沙漏型排列，正確的應該使用菱形或梯形排列。

（七）越級上行文。如無特殊情況，一般不能越級向上行文，這種不規(guī)范的做法，會打亂正常的程序，反而使行文請求的事項得不到及時解決。如《xx鎮(zhèn)人民政府關于要求補助臺風災后xx海堤修復經(jīng)費的請示》，主送機關是xx市人民政府。鎮(zhèn)級政府向市政府報送請示，越過了區(qū)級政府，屬于越級行文，違反了行政隸屬關系與職權范圍確定。該文的正確行文是鎮(zhèn)級人民政府首先向區(qū)級人民政府請示，由區(qū)級人民政府轉報市級人民政府研究辦理。

（八）文種錯用。筆者在多年文電實踐中發(fā)現(xiàn)不少文種錯用現(xiàn)象，如不相隸屬單位之間請求批準、商洽事情、咨詢和答復事項采用了請示和報告文種，又如向省人民政府辦公廳反饋落實領導批示情況的也用了報告文種，等等。像這些機關單位之間沒有隸屬關系的相互行文，可以用“函”這一文種。函的形式多樣化，可平行文、上行文和下行文，如《xx市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局關于申請撥付經(jīng)費的請示》，主送市財政局。市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局向市財政局行文，屬于平級機關之間行文，不必使用上行文，使用平行文即可，應改為《xx市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局關于申請撥付經(jīng)費的函》。又如《xx市水利局關于貫徹落實市領導批示精神情況的報告》，主送市政府辦公室，發(fā)文機關和主送機關之間沒有隸屬關系，該文是向市政府辦公室反饋落實市領導批示精神的情況，一般用函的形式印發(fā)即可，應改為《xx市水利局關于貫徹落實市領導批示精神情況的函》。

（九）使用《條例》未規(guī)定的文種。如使用呈閱件，有些單位在請示問題、匯報工作時喜歡使用呈閱件，直接呈送領導個人，這屬于不合規(guī)定的文種亂用；有些單位喜歡使用請求和情況匯報等未規(guī)定文種，如《xx縣人民政府關于請求撥付鄉(xiāng)村振興建設資金的請求》，主送市政府，屬于上行文，該標題使用非法定文種，應改為《xx縣人民政府關于請求撥付鄉(xiāng)村振興建設資金的請求》，還如《xx市教育局關于xx中學食堂學生食物中毒的情況報告》，也是使用了非法定文種，應改為《xx市教育局關于xx中學學生食堂食物中毒情況的報告》。

（十）聯(lián)合行文的錯誤。一是不同級機關聯(lián)合行文。如《xx市教育局xx區(qū)教育局關于申請籌建xx私立高中學校的請示》，主送xx市人民政府。聯(lián)合行文的主體要求是同一級機關，高一級機關的行文沒有必要附上下一級機關，該文只需由xx市教育局行文即可。二是需要聯(lián)合行文的卻單獨發(fā)文。如一個事項涉及兩個或兩個以上部門的，個別部門就單位發(fā)文或各部門各自發(fā)文；或一個事項需要多個部門協(xié)商解決的，在未協(xié)商一致的情況下就聯(lián)合發(fā)文。三是聯(lián)合發(fā)文只標注主辦單位簽發(fā)人姓名，沒有標注聯(lián)合發(fā)文單位其他簽發(fā)人姓名。

（十一）主送機關標注錯誤。常出現(xiàn)六種錯誤：

1.沒有使用全稱或規(guī)范化簡稱，如“xx市衛(wèi)生健康委員會”可以簡稱為“xx市衛(wèi)健委”，誤簡稱“xx市健康委員會”；

2.沒有主送機關造成多頭請示。有些單位因一個問題或一件事項而多頭請示，反而造成誤會，出現(xiàn)多方回復或幾方都不回復，導致事情難辦。因此，行文時應確定一個主送機關，從而可以明確由主送機關負責答復；

3.排版位置不正確。行文時主送機關沒有頂格編排；

4.標點符號使用不規(guī)范。同級同類機關之間應使用頓號隔開，主送機關結束應使用冒號。常見錯誤如主送機關寫成“市委，市政府。”，正確應改為“市委、市政府：”；

5.直接主送或抄送領導個人。如市政府并報xx市長；或如《xx市民政局關于提高貧困戶生活補助標準問題的請示》，主送xx市副市長。該行文以機關名義向上級領導個人報送上行公文不合規(guī)定，應將改為主送機關xx市人民政府；

6.主送機關錯誤。如《xx管委會關于邀請市領導出席xx論壇活動的請示》，主送機關寫成“xx市人民政府辦公室”就屬這類錯誤，正確的行文方式是把主送機關改為“xx市人民政府”。

（十二）印章使用不規(guī)范。常出現(xiàn)四種錯誤：一是未加蓋印章，報告和請示均須加蓋公章。二是印章位置不規(guī)范。印章加蓋位置應在《條例》要求的范圍內(nèi)。三是聯(lián)合發(fā)文署名及加蓋公章不規(guī)范。如只標注主辦單位名稱、未標注聯(lián)署單位名稱的以及未署名只加蓋公章的。四是印章前后順序混亂。多個機關聯(lián)合發(fā)文加蓋印章時，協(xié)辦機關在前，主辦機關在后。

（十三）成文日期標注不規(guī)范。常出現(xiàn)五種錯誤：

1.沒有標注成文日期；

2.聯(lián)合發(fā)文的簽發(fā)日期早于各簽發(fā)機關負責人的最遲簽發(fā)日期；

3.成文日期使用漢字標注。正確的應該使用阿拉伯數(shù)字標注；

4.沒有標全成文日期。如標注為x年x月，正確的應該標注到x年x月x日；

5.行文日期自編虛位。如把2022年8月8日自編成2021年08月08日。

（十四）公開屬性設置不正確。報告和請示屬于內(nèi)部資料，在行文時不必添加（此件不以公開）或（此件主動公開）的公開屬性標識。

（十五）公文排版不正確。跟其他公文要求一樣，正文每個自然段首行須縮進2字，公文首頁須顯示正文，印章與正文必同處一頁，不留任何空白。同時還要注意堵上變造公文的漏洞。在多年的文電工作實踐中，經(jīng)常會收到“此頁無正文”的錯誤公文，即正文之后空白容不下印章的空間時，就把印章蓋到下一空白頁，并在空白頁第1行加上“此頁無正文”標識，這樣做法會給變造公文留下空間。

三、結語

公文是機關履行職能和進行公務活動的重要工具。規(guī)范行文規(guī)則，對于保證公文結構的完整性，提高公文運轉速度和處理效率有著實際意義。在實際工作中，報告與請示的混用、誤用，不利于公文的處理和使用，容易造成上級機關錯批或者漏批文件，延誤情況掌握和事情處理。為了確保上級機關能及時掌握情況，更好地做出正確決策，我們應該加強公文標準化寫作知識訓練，加強公文審核把關，準確地報送報告與請示，在日常公務工作中應避免出現(xiàn)報告與請示不分的現(xiàn)象。