鄉村振興背景下農村集體產權制度改革探究

吳翠婷　段雯玥　劉珉婧

摘要：推進農村集體產權制度改革，是全面深化農村改革的重要任務，也是實施鄉村振興的重要抓手。其中股權配置作為農村集體產權制度改革的核心環節，能夠具體地體現集體成員的個人權益分配結果，該結果決定著改革的整體效果。2018年6月，咸寧市被確定為改革試點單位，并于2019年全面完成改革試點任務。文章根據對咸寧市咸安區的調研，敘述了其在產權制度改革中股權配置方面存在的問題，并提出相應的優化建議。

關鍵詞：鄉村振興；農村集體產權制度改革；股權配置；集體股

一、引言

鄉村振興戰略是基于中國的基本國情及社會經濟發展情況，在黨的十九大報告中提出的，是為了更有效地解決“三農”問題，發展農村經濟，增加農民收入，緩解城鄉經濟發展不平衡日益嚴重的問題。一直以來，“三農”問題都是中國政府密切關注的問題之一，各地區也都在尋找著適合自己的發展路徑，致力于實現鄉村振興。通過姜堰、永聯、吳中等地方的實踐證明，各地區的農村集體經濟也需要主動探索、嘗試新的經營形態，才能避免其自身被淘汰。新時代的到來，對農村集體經濟造成一定的壓力，并產生新的發展要求。現有的大多數農村集體經濟由于受資金、技術、管理等多種因素制約，難以繼續發展壯大，積極推動鄉村振興，深化農村集體產權制度改革是必經之路。十九大報告中也明確指出，實施鄉村振興戰略，需要“深化農村集體產權制度改革，保障農民財產權益，壯大集體經濟”。在全面推進鄉村振興的背景下，為了推動鄉村建設，政府對“三農”方面的財政支出持續增加，同時國家財政一般公共預算在“三農”方面投入占比也在持續增加。政府也拓寬了資金籌集渠道，比如提高土地出讓收入等方式增加收益。這些都體現出國家對“三農”問題愈來愈重視，從而給予產權制度改革工作人員動力、增強廣大人民對政府的信心，推動全面深化農村產權制度改革工作順利進行，助力鄉村振興。

黨的十八屆三中全會提出要進行改革達到保障農村集體經濟組織成員權利，積極發展農民股份合作等目的，之后由農業部推行農村集體產權制度改革。當時，因為農村集體資產產權不清晰、權責不明確等問題，農村集體所有制的基礎遭到侵蝕，影響了農村社會的穩定。通過清產核資、清人分類、量化資產等改革工作，可以明晰產權、完善權能，從而減少因產權模糊產生的糾紛，農民股份合作激發農民的生產積極性，推進農業發展，促進農村繁榮，實現農民富裕等，進而也可縮小城鄉差距。改革是手段，發展農村集體經濟才是目的。鄉村振興戰略讓集體經濟的發展有了新的歷史方位，這對改革也有了新的要求。我國脫貧攻堅戰已獲得全面勝利，深化農村集體產權制度改革，可以鞏固脫貧攻堅成果，緩解相對貧困問題，有效銜接鄉村振興。同時，它還是實現鄉村全面振興、建成社會主義現代化強國的有力支撐。此外，在黨的十九大報告中也有指出，完善產權制度和要素市場化配置是經濟體制改革的重點。因此鄉村振興背景下，農村集體產權制度改革不僅要順應集體所有制的演進規律，還要適應要素市場化配置。在新的時代背景下，深化農村集體產權制度改革要建立“歸屬明晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢”的農村集體產權制度和適應市場經濟體制新要求的農村集體經濟運行新機制，通過改革，充分挖掘集體組織各類生產要素的潛能，多樣化參與生產，使得集體經濟發展壯大，增加農民收入，同時保障農民收益分配權和民主管理權。而且，全面深化農村集體產權制度改革可明晰產權、明確權責，切實保障農民個人的財產收益權，進而增強農民的獲得感，提高農民勞動積極性增收增產；同時也可以實現農村產權要素資本化，優化資源配置，使農村資產要素以更多元的方式參與生產，促進農業多元化發展，為農民拓寬收入途徑，增收致富。因此，深化農村集體產權制度改革是鄉村振興戰略的有力抓手、重要保障。

2014年，農業部推行農村集體產權制度改革，為了探索改革路徑和積累改革經驗，中央于2015年部署了29個縣開展農村集體資產股份權能改革試點。經過3年的試點探索，各項試點任務全部完成，取得了預期成果，給集體和農民帶來了實實在在的好處。2016 年，中共中央、國務院出臺《關于穩步推進農村集體產權制度的意見》（中發[2016]37號， 以下簡稱“37號文件”），提出按照先行試點、分類實施、先易后難的原則，穩慎開展、有序推進改革。目前，農業農村部與16個聯席會議成員單位已經先后部署了5批次改革試點，共包含28個省、89個地市、442個縣，覆蓋了全國所有涉農縣市區，改革階段性任務已基本完成。截至 2020 年 8 月，全國共完成 43.8 萬個村的改革，確認集體成員 6 億多人，共核實資產超 6.5 萬億元，資源性資產總面積超65億畝，累計分紅3800多億元。

二、咸寧市產權制度改革工作概況

2018年6月，湖北省咸寧市被農業農村部確定為農村集體產權制度改革的整市推進試點單位之一。咸寧市委市政府抓住此改革試點機遇，積極開展試點工作，為改革工作規劃時間，限期完成試點工作。期間市政府對清產核資、清人分類和經營性資產股份合作制改革三項環節尤為重視，并加快推進資源變資產，資金變股金，農民變股民。截至2018年11月，全市完成清產核資943個村（社區），全市核實賬面資產總額達38.41億元，完成清人分類任務943個村（社區），確認集體經濟組織成員216.2萬人。此外咸寧市的改革工作堅持依法改革、農民主體、穩妥推進三大原則，著力破解農村集體經濟合同規范、農村財務管理、農村治理三個難題，攻克改革中的重點。經過近半年的努力咸寧市的改革工作取得了較好的初步成果，并且還在改年的全國農村集體產權制度改革試點推進會中被選為典型發言，使其改革經驗和做法在全國推介。

在農村集體產權制度改革試點工作中，股權配置是將已量化的集體資產分配給集體成員個人，明晰集體資產歸屬、明確權責的一項重要工作，它不僅明確展示出了成員個人享有集體資產的部分，也代表著成員個人將來依此享有的收益占比，在很大程度上決定了改革工作的效果。制定集體資產股權的配置方案涉及多方利益，不僅要合法合理，還要做到公平、公正、公開。在咸寧市咸安區的試點工作中，向陽湖鎮廣東畈村的產權制度改革試點工作完成得較為出色，被農業農村局局長推薦為調研對象之一。該村股權配置方案在股權配置類別上設置了基本股、農齡股與貢獻股三大類。基本股是在改革基準日之前取得農村成員資格的都可獲得一股；農齡股則包含了合作化、土地承包、稅費貢獻這三項內容，農齡股的股權依據該三項內容確定，最終結果都與成員出生年份有關；貢獻股這一部分只有1935年底前出生的才享有相應的股權，在此之后出生的成員配置的貢獻股股份為零。除了基本股是根據農村成員資格而平均設置的，農齡股與貢獻股因為實質公平都具有差異性，但其差異性都是源于年齡。根據該方案可知相同年齡的集體成員其分配到的股份是相同的。據了解，該方案是當地改革工作負責人員通過查找相關資料，訪問前任工作者、農村老人、有聲望的村民，實地調查等方法制定出來的。而且該方案也是經歷過一次次修改，進行一次次協商之后才經村民代表大會通過，獲得村民認可才予以實施的。

三、股權配置方面的問題

（一）集體股設立問題存在爭議

在農村集體產權制度改革股權配置工作中，是否設置集體股是改革實踐中的一個重要問題，該問題在社會各界也存在著許多爭議。2016年，中共中央、國務院發布的37號文件指出：股權設置應以成員股為主，是否設置集體股，由本集體經濟組織成員民主討論決定。湖北省咸寧市制定的《咸寧市農村集體產權制度試點方案》也表明：是否設置集體股及所占比例由民主討論決定。因為由村集體成員民主決定，所以咸安區各村在這方面的做法不一，集體股設置所占比例也不同。通過對咸安區內的幾個村集體改革工作負責人的訪談調查也發現，他們在產權改革工作開展后對是否需要設置集體股以及設置多少比例的問題也很迷惑。

集體股的存在會使得村集體資產歸屬仍存在模糊性，部分集體資產尚未明晰，大多數人認為這是集體產權制度改革不完全、不徹底的表現，這樣容易引起產權二次分割與糾紛。但集體股存在的原因，是農村的治理并不完善，大部分農村社區的社會保障制度有待健全完善，且也缺少公共設施的公共資金，多數情況是臨時召集全體村民集資、捐款。設立集體股，就是用來保障農村社區的公共建設和公共福利不受影響。畢竟愿意憑借個人能力與資產為村集體的公益建設作出貢獻的還是少數，集體出資以提升村民社會福利或添置、修繕公共設施等也不宜過于頻繁，資金量也不宜過大，否則，容易引起村民不滿與增加村民經濟負擔，不利于村集體大型或長期的投資建設。

（二）成員股配置標準各異

經過對咸寧市咸安區農村產權制度改革工作的了解可知，各村在成員股的配置形式上會有不同，但是相同的配置種類上配置標準不統一，且有些村成員股配置標準不甚明確。經了解，雖然咸寧市的產權改革工作總體上完成得很好，但是一整個市擁有961個建設村，并不是每一個農村的產權改革工作都能夠做到優秀，沒有任何問題。成員股配置類型與配置標準是各村根據上級指導文件結合自身情況經村民大會集體決定的。基本股一般都是根據成員身份獲得，差異不大。各村成員股配置的差異主要存在于農齡股、貢獻股、獎勵股、優先股等股權種類上。這部分的差異來源比如有在承包方面是按照一輪承包抑或二輪承包計算，這在村內與村之間都有不同的支持要求；又如獎勵股中的內容具體包括哪些，不同獎勵內容又要如何分配等。此外也有些村因為情況復雜而不能給出比較具體的分配計算方法。

（三）配置股權的收益實現困難

在開展調研之前咸寧市已經基本完成了產權制度改革試點工作，所以參與調研的鄉村都已經完成了股權配置這項工作，村民們也都分配到了相應的股權。但經過更詳細的訪問調查，發現有許多完成產權改革試點工作的農村在完成改革工作后尚未在此基礎上進一步發展集體經濟，導致村民手中空有股份，而不能憑此股份獲得收益，使得村民手中享有股權的收益分配權難以實現。例如對賀勝橋鎮濱湖村的調研中，當地村民已經是有股權的，但因該村沒有發展集體經濟，村民手中的股份不能參與到集體生產活動中去，因此也無從獲得收益。集體經濟發展不起來，即使完成了產權制度改革工作，也難以帶動村民創造財富，從而也無法實現農村繁榮、農民富裕的目標，不能助力鄉村振興。

（四）客觀因素制約

配置的股權難以實現后續收益不僅與當地未發展集體經濟有關，還受許多客觀因素制約。農村地區相對于城鎮其資金、技術和人才都十分欠缺，且發展經濟前期的建設成本也較高，對農村集體的負擔太大。政府推動農村集體經濟發展項目的資金也有限，分配到各村的資金也不足以支持該集體經濟持續發展，且農村地區的區域發展優勢不足，市場少，經濟帶動困難。經過訪談有許多村民都反映在產權改革之后利用分配到的資金開店營業，但是因為當地的市場少，消費者少，經濟難以發展起來，生意不景氣。這還是距離城鎮比較近的村集體，而那些距離城鎮較遠、位置較偏僻的村集體，要發展經濟只會愈加困難。同時集體經濟組織中缺勞動力、缺思路、缺人才、缺管理的問題也比較突出。目前存在著許多“空殼村”。因為農業生產效率的提高，農民有了更多的空閑時間，村莊中的大部分年輕勞動力都會外出打工增加收入，常年不在村中，上完學的年輕人也更趨向于在城市找工作甚至在城市定居，這些都使得村集體發展集體經濟難上加難。

四、股權配置方面的建議

（一）規范設立集體股

關于是否設置集體股這一問題社會上爭論不休，且其設立優點、弊端并存，但它的客觀存在已成事實。在已經決定要設立集體股的情況下，需思考如何減少設立集體股的弊端。在集體股設立之時，可以從兩方面入手：一是控制其比例；二是限制、明確其用途。雖然集體股的設置比例也是村集體民主決定，但是在設置時應適當控制，比例不宜過高。農村集體的資產是一定的，決定集體股設置比例影響著集體成員個人的成員股。過高的集體股比例不僅會嚴重影響集體成員個人所得的股份及其將來所能帶來的收益，降低集體成員通過產權改革獲得的滿足感，也會影響產權改革工作的效果。過高的集體股比例使得產權歸屬模糊部分較多，難以達到深化農村集體產權制度改革工作的預期目的。因此集體股的設置比例需適中，“應以抗衡個人股份并防止集體資產被無限私分為界限”。大部分農村社區設置集體股是將集體股部分及其所帶來的收益用于提升村集體成員社會福利，建設公共設施、教育事業等，因此，在集體股設立之初就應對集體股的用途做出規定，以防止部分人利用集體股控制集體產權、謀取利益等不利于集體的行為。此外，在集體股設置完成后，需要建立內部的管理機制和監督機制，加強對集體股的內部管理，明確資金流向，設置賬目方便查詢、監督檢查。

主張設立集體股的一個重要理由便是設立集體股可以保障農村集體基本的公共建設、服務。而在地方實踐中，也有不設立集體股，選擇在集體收益分配中提取公積金、公益金用于公共設施、服務的建設。通過比較公積金與公益金的定義、用途，村集體可以通過規定在集體收益中提取一定比例的公益金替代設立集體股，以發揮建設公共事業、提升社會福利的作用。這種做法可以回避集體股設立中的產權悖論問題，也防止了部分集體資產產權模糊。提取公益金同樣需要對其用途與比例進行規范。公益金用途一般也是修公路、建學校、維護村集體環境等公共事業與公益事業等，可以在地方性文件中規定公益金提取的比例上限，一般主要考慮能夠滿足少數集體成員最低社會保障性質的救危濟困需要。

（二）政府主管部門加強對股權配置的指導

通過對改革工作人員的訪問我們了解到，在村集體負責人開始接觸改革工作時，也是有些手足無措的。雖然接受過培訓且有指導性文件，但那些畢竟是較抽象的，各村具體情況各異，這些都要自己去探索解決。我們了解到改革工作人員還是希望能夠得到上級組織的更多指導。因此在進行農村集體產權制度改革工作時，負責指導工作的政府主管部門要加強對下級各村的股權配置指導工作。一是股權配置要因地制宜。各地區在進行股權配置工作之前，可以多熟悉相關政策，借鑒其他地區經驗，上級政府也可以推出一些可供參考的經驗，查找資料、歷史，訪問前任工作者、農村老人以了解當地的一些情況制定相應的股權配置明細及計算方法。二是充分發揮基層民主。股權配置涉及集體成員的收益分配，因此建立的分配方案應當符合大多數人的利益，但同時也不能損害小群體的利益，保護每一位村民的合法權益。三是明確受讓股權與成員權關系。產權改革工作就是要明晰產權、明確權能。明確通過繼承、募集獲得的股權只擁有收益分配權能，明確規定通過受讓獲得股權的主體不能自動獲得集體經濟組織資格，不代表其獲得成員權，不能享受成員權所具有的民主管理權利。四是分配方案、結果要實時公示，實行村民表決，接受村民監督。

（三）利用當地優勢盤活經濟

未建立集體經濟收益的村不代表著不能建立，因為沒有收益的村不是無資產的村，但在農村發展經濟相對于城鎮還要困難得多。雖然現在交通發達，國家道路建設發展迅速，但中國地域面積廣大，仍有顧及不到的地方。農村要發展經濟仍然存在許多劣勢，例如位置偏僻、交通運輸不便、生產成本高、走出去困難、市場少等等。要克服這些劣勢不僅需要村集體成員齊心協力、集思廣益、出資出力，還需要當地政府的大力支持和資金助力。首先要解決交通問題，俗話說“要致富，先修路”，確保當地產品能夠順利運送出去，才能有發展，不然只局限在這一小片天地。其次，在互聯網時代，網絡建設是極為重要的，網購的發展使得消費者的消費行為不受時間、空間制約，這也為村集體增加客戶量。前兩項都是發展集體經濟需要做的基礎建設，之后村集體就要充分發揮當地優勢，盤活當地資產，發展經濟。大部分農村地區的自然環境相比城鎮要好些，一些農村就可利用該項優勢打造養老產業或休閑旅游產業。大部分村中也有部分由集體管理的田地、果園、山林、魚塘等，村集體需要積極行動把這些資源、資產盤活，也可以為集體增加收益，為村民帶來福利。此外由于土壤、水分、地理等原因，村莊中的某些農產品較市場上的更加優質，也可加以利用，規模銷售。農村集體產權制度改革就是為了激發農村各種生產要素以多元方式參與生產，將各種資源資產盤活來發展經濟才不枉費之前改革工作所付出的努力。

（四）注重宣傳及招納人才

農村集體經濟受資金、技術、人才等因素制約嚴重，在經營過程中，重視生產活動的同時也要注重對產品的宣傳，讓集體經濟的產品走出農村、走向城鎮，以獲得更多的市場，同時通過宣傳也可以吸引投資、引進資金。此外，集體經濟多為農村集體成員管理，但農村成員的管理能力、技術能力有限，因此可以適當對外吸納人才，以進一步提高集體資產管理水平，更好地利用集體資產，盡量發揮其最大效用，增強農村集體經濟實力。

五、結語

全面深化農村集體產權制度改革，是明晰農民財產權利，夯實鄉村振興保障基礎的重要途徑。改革中產權配置這一環能具體體現集體成員個人權益的分配結果，了解該一環節并解決其中問題能夠更好地開展農村集體產權制度改革工作，有利于實現鄉村振興。

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＊本文為華中師范大學大學生創新創業訓練計劃項目“鄉村振興背景下農村集體經濟組織成員權研究”（項目編號：S202110511037）成果。

（作者單位：華中師范大學法學院）