工業用地用途變更的類型及管控研究

2023-04-16 01:04:34胡衛軍

中國集體經濟 2023年11期

胡衛軍

摘要：當前我國許多城市由于城市更新的需要以及某些企業追求經濟利益擅自變更工業用地等原因，許多工業用地變更為商住用地及其他性質用地。許多城市也開始采取如劃定工業區塊線等措施來保護工業用地。要切實保護好工業用地，從變更源頭進行管控也許會事半功倍。文章根據搜集的20條有關工業用地用途變更的案例信息，利用csQCA方法嘗試對工業用地用途變更進行組態構型分析，歸納和總結出工業用地用途變更的4種情形并提供相應的管控建議。

關鍵詞：工業用地；csQCA；土地用途變更

工業作為國民經濟的主導產業，長久以來一直促進著經濟的高速穩定增長。工業尤其是先進制造業的發展需要空間規模的支撐。但是現如今在很多方面，我國城市的工業用地存在許多問題，具體表現在：第一，在經濟利益方面，巨大的二、三產業地均產出水平落差加上經濟新常態下傳統制造業企業生產模式已經難以為繼，以沿海發達城市為主的許多城市已經逐步從產業轉向成消費驅動，工業性質用地往往成為被“入侵”的對象；第二，在地方政府訴求方面，地方政府故意壓低工業地價吸引高產值、高收益項目的行為，以及通過布局優化等政府主導性的更新行為，給企業提質增效以提高政府的財政收入等一系列盛行的土地財政行為，政府和開發商逐漸形成了以追求經濟效益為核心的增長聯盟；又如城市發展前期城市規劃者前瞻性不足，城市規劃體系缺乏對產業發展趨勢的關注，產業區用地多以單一功能為主導，隨著城市發展也逐漸不能滿足現實需求，這些行為埋下了日后發生工業用地用途發生變更的“種子”；第三，在國家訴求方面，時下開展的國土空間規劃編制工作，在劃定城市開發邊界并鎖定建設用地總量的情況下，生態用地保護、居住用地比例提高、高端金融等服務業用地供給，這些通常也是通過擠壓工業用地空間來實現的。

工業用地用途變更問題歸納起來主要為以下兩種：一種是隸屬于工業用地更新過程中的問題，即在政府的主導下變更或部分變更工業地塊性質，以符合城市未來發展的要求。這類涉及的變更是城市發展階段的產物，也是城市功能完善的要求，因而需要進行合理引導；另一種是企業或者用地權屬人追求一己私利私改用途，不僅破壞了工業用地布局規劃，也對土地市場產生較大的沖擊，甚至對城市工業經濟的協調發展帶來不利影響，需要采取嚴格管控措施。

為了應對工業用地不斷受到“入侵”的局面，一些沿海發達城市深圳、東莞、佛山等市，率先提出了劃定工業用地保護線，鼓勵土地二次開發等措施，對城市基本工業用地在量的方面提出明確要求以保護工業用地。但是要想發展好制造業，保證城市基本工業用地總量只是基礎一步，在此基礎上提高土地資源利用效率才是大勢所趨，也是解決資源稀缺問題的焦點。目前國家迫切希望提升工業用地效率、實現工業產業轉型升級和優化社會經濟發展的空間格局。面對工業化前期發展中出現的資源利用效率低下、空間布局雜亂失序問題，如何系統更新工業用地，保障工業用地的量與質，實施優化城市空間布局是一個迫切需要解決的難題。因此，對工業用地用途變更的模式進行組態構型分析在當前保障制造業用地空間的趨勢下，顯得尤為迫切且具有重要的現實意義，亦可以為有效推進工業用地的系統更新，提高空間效率以及資源的空間優化奠定有效的基礎。

造成工業用地用途發生變更的因素很多，是由多個條件變量組合產生的結果。定性比較分析法（QCA）在分析這種多重復雜因素存在何種排列組合及組合是如何影響事件的發生上有著明顯的優勢。其中清晰集定性比較（csQCA）適用于處理能夠被類別化的數據，基于布爾代數的有關規定二分化處理，將條件變量以及結果變量取值轉換為0和1，將質性內容轉變成量化的數據，簡化復雜事物的同時也保護了潛在的相關現象。為此本研究將采用csQCA分析技術研究工業用地用途變更類型及其前因變量的組態構型。借助該方法明確工業用地用途變更的類型及其前因變量，進而歸納并總結出工業用地用途變更的路徑并提出相應的管控政策建議。

一、工業用地用途變更組態構型的模型設計

Goldberg指出經濟、法律以及行政因素在土地用途變更中都扮演了重要角色。他在書中解釋道土地用途不僅會受到地價以及不同用途帶來的利益差，也會受到區域的政策戰略的影響。劉書楷指出土地用途的變更是自然、需求、經濟和行政法律機制合力作用產生的。譚峻等分析認為工業用地用途變更的主要驅動因子有經濟、制度以及法律驅動因子組成。趙建彬等分析認為工業用地性質發生變更的驅動因素是由國家區域宏觀政策、工業土地價格、工業用地與城市區位關系、城市文化因素而組成的。通過文獻梳理以及相關專家訪談，本研究選取了區位、政府、社會文化、環境和企業5個前因變量。

二、組態變量設定

根據csQCA方法的規定，需要先對前因變量進行二分條件的設定，如表1所示。具體地，在區位因素方面，根據地塊所在城市依據《中華人民共和國城鎮土地使用稅暫行條例》所劃分的六等土地的土地范圍，處于前三等的為1，后三等賦值為0；在政府因素方面，企業變更行為是否符合當地政府的城市發展戰略為二分賦值標準；在社會文化因素方面，判別變更是否會顯著增加周邊地區社會文化生活；在環境因素方面，判別變更是否能有效改善周邊環境質量；在企業因素方面，判別企業是否積極配合政府的工業用地用途變更政策。在結果變量方面，本研究將工業用地用途發生的變更形式為“工改工”時賦值為1，否則賦值為0。

三、QCA結果分析

（一）樣本案例選擇

本研究從實地考察以及相應各地國土資源網站共搜集到了20例工業用地用途變更的案例，并在選取案例的時候考慮了以下因素：一是時效性，考慮到工業用地用途變更與政策制度環境的關聯非常大，本文所選取的案例都是近10年發生的案例；二是典型性，這些案例在相關文獻或當地政府方面管控方面具有一定的典型性；三是代表性，選取的工業用地用途變更案例都受到了廣泛的公眾輿論關注。

（二）真值表的構建

將條件變量與結果變量二分賦值設定后，得到了區位視角、政府視角、社會視角、環境視角和企業視角5個解釋變量與是否為工改工的變更形式為結果變量的“首次合成”的條件組合，即真值表（Truth Table）作為QCA分析的基礎。本研究組態表分析結果顯示整個案例存在著13個組態，表明存在可以“合成”的組態類型。

（三）單變量必要性分析

首先進行單變量必要性分析（包括其非集，～表示邏輯非），判斷各個條件變量是否為結果變量的必要條件，見表2。

一致性指標反映結果對某一變量的依賴程度；覆蓋率說明給定的條件（或條件組合）對結果出現的解釋程度。目前學術界普遍認為，當一致性指標值大于閾值0.9時，可將該條件變量視為結果變量的必要條件。

由表3可知，在10個條件變量中，當結果變量設置為“工改工變更”時，達到必要條件的只有區位因素，其一致性值為1，即在結果變量中，“退二優二”的工改工變更形式區域必須滿足區域內的基準地價水平適合于工業生產的條件，區域內的基準地價水平對工改工的變更形式具有顯著負作用。需要注意的是，環境因素的一致性值為0.888889，雖然未達到0.9的標準，但相比其他因素很接近這個閾值，這表明在全球日益關注環境保護以及近年來我國對世界做出“碳達峰”、“碳中和”目標的大背景下，環境因素當前雖然不是工業用地變更的必要條件，但也是重要影響因素，這也印證了當前尤其在一些三四線城市以及不發達地區對經濟利益的追求遠甚于環保目標這一基本情況。綜上，從單變量必要性檢測可以看出，能夠獨立觸發工業用地用途變更的主要維度是區位因素，且環境因素對工業用地用途變更的推動也具有重要的作用。

（四）條件組合分析

將條件組態輸入QCA軟件會得到復雜、簡約和中間解三種結果。由于前兩者解的局限性較大，大多數學者采用中間解進行條件組合分析，本研究亦是，具體如表3所示。

表3分析結果表明各組態構型的一致性檢驗均大于0.8，說明4個組態構型滿足一致性條件，均為工業用地用途變更類型的充分條件，同時總體覆蓋率大于0.8，表明這些組態構型具有較高的覆蓋率。可以看出案例結果與原因條件達成一致的程度較好。

（五）組態構型分析

當簡約解與中間解同時出現一個變量，該變量就被認定為核心條件，用“●”和“？籩”分別表示該條件存在與否；如果該變量僅僅出現在中間解中，則認定其為邊緣條件，用“●”和“？籩”表示該條件存在與否。“空白”則表示該變量的存在與否對結果的影響不大，如表4所示。

1. 組態一：～區位*政府*企業（M1）。根據表4可知，～區位*政府*企業（M1）是所有工業用地用途變更組合中覆蓋面最大的條件組合方式，其覆蓋率為0.555556，說明這是工業用地用途發生變更的關鍵性組合形式。本組態構型的核心條件是區位基準地價水平較高，政府以及企業都有較強的意愿做出用地變更，政府主導企業搬遷至城市邊緣地區，原有地塊變更為其他性質用地，不僅能顯著降低用地企業的投入成本，變更后也能使該地塊的經濟效益最大化，提高了政府的稅收，達到雙贏的結局。其突出特點是隨著城市的不斷發展，原處于城市中心地塊的工業用地已阻礙了城市的發展，其高昂的地價不適合于工業發展，同時隨著周邊商業及住宅的密集化，會產生對內交通壓力增大、對外交通不暢的情況，周邊工業用地的存在也會使得周邊居民的居住品質逐漸下降。這類型的變更主要形式為“退二進三”，相對于周圍住宅地產、商業地產更高的前期投入與更長的回報周期，變更行為會讓政府以及企業都能從中獲利。如珠海城市更新富華里CBD項目，按照規劃，該片區內原工業項目將逐步向西部城區產業園搬遷，原址用地向商業、辦公等功能轉化，發展現代服務業。

2. 組態二：～區位*政府*社會文化（M2）。本組態的核心條件是會對周邊地區社會文化生活帶來持續性影響，覆蓋率為0.333。每一個城市都擁有屬于其獨特的文化內涵，深刻影響著生存其中的居民，同時城市文化因素也會加快工業用地用途變更的過程。工業用地用途變更反之也能提升城市文化并擴大城市影響力，兩者相輔相成。某些地塊由于歷史文化因素或者為改善周邊居民的生活，將工業地塊變更為社會公益性文化用地或者道路等，這種類型的變更對經濟利益的追求較小，是屬于政府精神文明的建設工程。如近些年各地涌現的工業創意園等。與組態一類似，組態二的主要變更原因還是區位的因素，由于城市經濟文化發展原地塊已不再適宜進行工業生產，迫切需要變更以實現區域內社會文化效益的最大化。

3. 組態三：區位*政府*～社會文化*企業（M3）與組態四：區位*政府*環境。這部分包含著兩個具體的組態構型，并且都包含著區位基準地價較低、符合政府的城市發展戰略以及改善環境目標要求三個變量，約簡合并后，總覆蓋率為0.555，特點是區位地價水平較低，適合工業生產，尤其以一些鄉鎮工業用地為主，但特點是效率低，工業用地多且分布較散，而且多與農用地以及宅基地交錯分布。出于城市轉型以及環保目標的要求，將原有的一些污染較重的產業逐漸淘汰，原地或易地建造工業園，使相關產業集約化，同時變更為研發等環保新型工業用地。如蘇州黃橋將原有污染的電鍍產業園淘汰，規劃建設了智能制造服務產業園，重點引進智能裝備、新能源、半導體等環境友好型、創新型項目。

四、結論與建議

本研究從組態視角嘗試分析影響工業用地用途變更類型的重要前因及其相關的組態構型，并將這幾種組態分別命名為政府主導型城市核心區工業用地變更（M1）、政府主導型工業用地社會文化目標性變更（M2）、政府主導型非核心區城市轉型目標性變更（M3+M4）三種。這三種合法性變更與企業擅自變更工業用地用途的違法性變更共同構成工業用地用途變更的4種情形。

第一，對于M1、M2型的工業用地變更，是屬于城市發展階段的合理變更，且通常情況下用地的性質發生了改變，變更后所在地塊的相應的經濟效益、社會文化效益都得到顯著的提高，因而要有效合理地引導變更。政府部門要通過土地置換、易地搬遷等方法保證原有工業用地的土地量基本不變。同時，對變更后的企業在土地利用效率方面也要提出更高標準的要求。

第二，對于M3+M4型的工業用地變更，是對以往粗放型土地投入以及環境污染比較大的項目進行的變更，通常發生在發達地區的鄉鎮以及原有的工業園區。根據是否符合城市轉型目標合理引導變更，否則堅決實行清退，并對變更后的環境效益、土地利用效率顯著提高的企業提供嘉獎。

第三，對擅自改變工業用地性質的企業，監管部門應當加強監管，完善相關法律法規，加大擅自改變的違法成本，責令其恢復土地的工業用地性質。

根據上述結論，政府部門對工業用地性質的變化起到至關重要的作用。決定工業用地變更與否的決策者要具有全局意識，加強對工業用地用途變更的監管，合理引導符合城市發展目標的工業用地的系統更新，對違背城市發展目標的變更以及擅自變更的行為要堅決予以處罰。同時也要對變更后的企業提出更高的要求，提供更好的政策支持，為工業用地注入新的活力，保障工業用地的基本量與效率。面對全球產業進入深度調整時期應借鑒和吸取國外的經驗教訓，避免走許多發達國家工業用地用途變更泛濫導致產業空心化的老路，為把我國建設成為一流的制造業強國守住最基礎的工業用地“紅線”。

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