基層行政事業單位內部控制問題研究

甘春泉

摘要：近年來，我國的財經體制已經與國際同步，內部控制也在國內受到越來越多的重視和關注，內部控制建設提升到前所未有的高度。在面對社會發展不斷創新、經濟高速發展的同時，各種新問題，新挑戰也不斷產生，對我國行政事業單位的履職能力和本領也提出提高的要求。現階段，要不斷完善行政事業單位的內部控制制度和提升內部控制執行力度，通過嚴格的內部管理和監控體系來有效堵住漏洞，最大限度防止貪污腐敗的發生，為我國社會的經濟發展提供根本保障。

關鍵詞：基層行政事業單位；內部控制；問題；對策

一、引言

我國的內部控制如同編織成的一張天羅地網，成為各單位、各部門及辦事人員權力運行的制約機制和行動指南、有效避免在政策制定、資金分配和使用過程中的行政風險、法律風險和廉政風險的關鍵舉措，成為有效防控廉政風險的重要抓手，也是從制度上解決“不敢腐、不能腐”的治本之策。下面結合本人在基層行政事業單位的工作經驗，從基層行政事業單位的內部控制的重要意義、現階段內部控制建設存在的問題以及解決和完善這些問題的意見和建議談談自己的看法，為基層行政事業單位的內部控制建設添磚加瓦，為提升基層行政事業單位的服務效率貢獻一份自己的綿薄之力。

二、基層行政事業單位內部控制建設的重要意義

（一）完善的內部控制制度體系有助于提升國有資產的使用效力

隨著我國經濟社會的快速發展，國家投入到農業、農村的資金逐年增多，從黨的十八大以來，國家在移民建設項目、扶貧建設項目、新農村建設、秀美鄉村建設、鄉村振興等一系列政策的實施，注入了大量資金到基層行政單位，形成了公共基礎設施資產。同時基層政府本身的硬件條件也發生了巨大的改變，建設了一大批新的辦公大樓，更新了辦公設施，配置了現代了的辦公設備等等都形成了固定資產。這些國有資產的鮮明特點金額大，產權上為國家、人民所有。管理權與所有權的分離在一定程度造成了國有資產難管理、易流失的特點。在防止基層行政事業單位國有資產的流失與浪費上和提升國有資產的使用效力中，雖然有上級部門的檢查、督查、審計部門的審計，紀律檢查部門的監督以及社會廣大人民的監督。但這些措施方法大多屬于外部監督，在時間上有滯后性，在很多方面都是事情發生之后才能被發現、再追究。對造成國有資產的流失并不能挽回。而內部控制制度建設正是針對以上不足之處，事先制定規章制度和業務流程，具有約束性和指導性，能最大限度地避免以上出現的問題。內部控制最根本的目的就是防范腐敗的發生，堵住“舞弊三角理論”中的三要素，使領導干部在法律法規面前不敢貪，在職業道德面前不想貪，而在內部控制中不能貪。內部控制通過以預算為起點，以財務核算為過程監督，以資金管控為核心，從六大業務層面確保資源配置最優化，起到事前預防和堵塞漏洞的作用。

（二）健全的內部控制制度體系能有效防范財政資金風險

在國家治理過程中，財政資金的使用是載體。保障基層行政事業單位的財政資金安全，對提升行政事業單位內部工作效率，為社會提供高效優質公共服務，發揮單位管理職能，提升單位形象都有積極重大內涵。防范財政資金風險的本質就是防止貪污腐敗的發生。內部控制建設就是從法律法規約束；通過機構設置、職能分工、崗位責任來預防來解決這個問題，從而促進單位廉政建設，防止資金流失；保障項目資金的安全，內部控制以建設項目控制制度、合同控制制度為主線，重視施工監督過程、強化項目審批程序、工程在招標、投標、合同簽定時嚴格遵循合同造價，嚴格執行一事一議制度，以達到防止項目虛報工程量，隨意增加財政預算，逃避監督和套取騙取財政資金；在單位的人員經費、日常公用經費上，財務崗位人員掌握大量貨幣資金，在保障這部分財政資金安全，防范舞弊和弄虛作假，內部控制在崗位設置上不相容崗位相互分離、權力與責任緊密掛鉤、業務流程既密切配合又適度分離，形成了相互制約、相互監督的制度體系。根據“兩個人的有意識的犯同樣的錯誤的概率要遠少于一個人，兩個人有意識的合伙舞弊的可能性要遠少于一個人”的人性特點去設崗設職、定期輪崗，形成了一個有制衡作用的制度體系。

（三）有助于提高基層行政事業單位的公共服務效率和服務質量

內部控制制度的建設在提升了國有資產的使用效率，保障了財政資金的安全上就已經對提高一個基層行政事業單位的公共服務效率和服務質量起到了決定性的作用。再加上內部控制建設是依據法律法規、根據單位具體情況建立的內部管理和責任機制，在性質上是“從群眾中來，再到群眾中去”，是來自實踐中的理論再去指導實踐，非常有針對和可操作性，為創建一個公平公正、勇于爭先、敢于擔當、積極向上的基層行政事業單位發揮重要作用。內部控制通過制度管權，制度管事，制度管人的內控體系約束并規范行政事業單位的各種管理行為，控制管理風險，并且以此檢驗行政事業單位的整體工作的實際效果。

三、基層行政事業單位內部控制建設存在的主要問題

（一）單位內部控制意識薄弱，內部控制制度不健全

基層行政事業單位所面對的問題面廣、內容復雜，這一級的領導干部在處理和解決問題上比較看重結果，工作過程較為粗放，在管理中制度缺失不健全，在機構設置上沒有根據權力制衡原則將不相容職能或崗位進行分離，在監督體系中機制缺失、無內部審計機構，大多由內部紀檢部門統一抓，導致部門職能存在交叉，職責權限邊界不清，崗位設置不合理，不相容崗位沒有有效分離。在收入業務管理中，收費項目、標準管理把關不到位，存在違規收費現象，票據管理、資金管理沒有完善制度規范，出現漏洞。增加了私設小金庫、甚至挪用、貪污和舞弊的風險。在支出業務管理中審核把關不嚴，存在合規性風險，缺少預算控制，經費使用效率不高，授權審批不明確。總之，在基層行政事業單位的經濟活動性質多，出現的問題也多。單位內部控制建設存在上級部門抓不嚴，與考核目標未掛鉤，造成單位主要領導不重視，內部控制意識薄弱的現象。使內部控制建設簡單交由財務部門操作。財務部門完成的內部控制又存在片面性，主要是資產管理、賬務處理、預算收支、資產采購等方面內容，而對于單位在如何職能履行、法律法規遵循、合同管理、專項決策參與方面的內部控制建設沒有制定具體措施制度，甚至有部分領導為了權力的集中，特意不去建立和完善這些內控制度。

（二）人員素質不高，業務流程不合理，內部控制方法簡單

做好內部控制，編制好業務工作流程是重點、堵塞工作流程中的漏洞是關鍵，并且根據工作流程具體執行到位，但目前，很多基層行政事業單位內部控制隊伍不強，人員素質不高，財務部門在制定和填報每年的內部控制報告中，很多都是在網上搜索的，向兄弟單位借鑒的，參照本單位以往年度的一些通用性的流程和控制方法，沒有根據本單位的實際情況和具體問題做認真研究，更沒有隨著社會發展形勢和經濟的改變編制更科學、更合理的業務流程，制定有效可行的內控方案。而是搞文字游戲，走形式主義，為了完成任務而已。在業務流程上采用授權審批的方式下，沒有注重和預算管理控制相結合或融洽不完整，也沒有把內部報告、績效考評、現代信息技術等方法滲透進來，造成在流程控制體系中存在很多風險點和薄弱環節。。

（三）監督不嚴，內部控制制度執行和落實不到位

雖然，在國家層面在內部控制制度建設中已形成了基本體系和出臺各種綱領性文件，納入預算管理的五級政府部門和九類行政事業單位都要求完成內部控制建設部署工作，但到了基層行政事業單位由于監督不嚴，使內部控制制度在執行和落實上存在不到位情況，甚至有些基層單位在財務部門完成了內部控制建設后，所有制度、工作流程、崗位設置都停留在電腦的文件夾中和柜子的文件盒里，沒有把內部控制制度牌、工作流程圖、崗位設置、監督機制等掛牌上墻，忽視了內部控制的作用，更談不上認真執行和落實。

（四）責任不清，內部控制的風險評估流于形式

現階段，大多數基層行政事業單位開展內部控制建設過程中行動不力，措施不硬，責任不清，看不到業務流程中的風險點。內部控制的本質就是單位為實現制定的目標，通過制定制度、實施措施和執行程序等一系列自我管控和約束的方法，對經濟活動和業務活動的風險進行防范和管控的過程。從內部控制的概念就可以看出，內部控制是單位內部通過制度制定、實施措施和執行程序、實現目標的過程。內部控制的制定、評價和報告大多數都是由單位自己完成，如果單位在制度設制定中職責不分、責任不嚴，就不能梳理出內部控制的結構框架、工作流程、監督方案，不能顯現出內部控制的作用與重要性，不能引起領導的重視和支持，不能調動員工的積極性和上進心，甚至違法違規，瀆職不作為，造成內部控制的風險評估流于形式，使行政事業單位的權力失去約束和管控。

四、完善基層行政事業單位內部控制建設的對策建議

（一）加強思想認識，增強內部控制意識

火車跑得快，全靠頭來帶，要做好單位的內部控制建設，首先要提高主要領導的思想認識，領導重視的程度是決定本單位內部控制建設好壞的決定性因素，要加強領導干部的思想教育，增強主要領導一心為公、全心全意為人民服務情懷，形成風清氣正的政治環境。使得單位在內部控制建設上能更全面、更規范，能體現單位管理上的需求，最大限度和最全方位防范風險和降低舞弊，防止挪用、貪污、腐敗等行為的發生，提升單位實現目標的治理水平，發揮行政單位的履職能力。其次，要提高全體人員的思想認識，內部控制是規范單位所有的業務活動，是各管理層和各工作崗位的操作規范。思想決定行動，只有提高全體員工的思想認識，內部控制才能得到更好地執行與落實，才能形成領導負責、全體成員參與的內部控制氛圍，從而改善基層行政事業單位內部控制只是財務部門的業務，單純對財務控制、對財政資金控制的片面的內部控制制度體系。

（二）提升人員素質，健全內部控制隊伍建設

基層行政事業單位的內部控制的制定與設計是一項專業性非常強的業務工作，從內部制度的制定、業務流程的設計以及權衡崗位設置中的制衡性和風險導向性都需要很強的專業理論知識和多年的實踐經驗。在單位即要設立財務部門、審計部門、監督審計部門，也要為這些部門配備專業人才和相關人員，要使該部門與人員都有預算管理和賬務處理的能力，更要在內部控制的各個環節適當配備一些高級專業人才，要有能夠勝任財務管理、會計核算、績效評價、預算管理、投資融資等重要的財務會計管理工作，這樣的人才才能把握全局、協調各方，制定出完善可行的內部控制。單位要加大對人才培養的力度，為這些人員創造更多的學習機會，在崗位設置和職稱評審中側重于這種專業技術人員的晉升，讓這些崗位人員有學習條件和動力，從而提升相關的業務水平和專業素質，更好地服務單位。在人員進入中要分配一些財經專業人才，在我國行政事業單位人員的分配上本單位沒有主動權，在人員進入上都是上級組織部門分配下來的。面對現階段基層行政事業單位財務人員缺乏的現狀，縣市級層面在招聘行政編或事業編上，要加大財經專業方面人才的比例，加快填補基層行政事業單位財務人員的不足，加強內部控制隊伍建設。

（三）加強監督力度，保障內控制度順利執行

內部控制是單位內部自我制定、規范自我的規章制度，很大程度上受單位主要領導思想、決策左右著，在監督上沒有威懾力，削弱了其監督體系評價的效力。因此，要加強內部控制的外部監督力量，通過審計部門審計、財政部門檢查、紀律監檢監督等方式來找出內部控制存在的不足之處，監督其平時工作中的執行力度。通過把基層行政事業單位內部控制建設納入進單位的考核指標來提高單位的重視程度。也可以聘請會計師事務所等專業機構進行內部控制專項審計，及時發現問題并進行整改。要積極主動引入社會輿論監督形式，對一些涉及到民生資金、民生工程的重大項目進行公示，注明投訴電話，設置舉報監督箱，讓社會監督力量參與進來，形成完整有力的監督體系來保障內部控制的順利執行。

（四）強化責任機制，完善內部控制評估體系

基層行政事業單位要通過本單位現階段出現的新問題、新矛盾不斷優化內部控制建設，通過定期或不定期，全方位對內部控制建設和實施情況進行自我檢查與評價，讓內部控制制度建設始終保持進行時，要因時制宜、不斷優化，使內部控制管理處于沒有最好，只好更好的狀態。要積極有效地完善好基層行政事業單位的責任機制，提高內部控制評估體系執行效果。單位內部在進行規劃和制定目標之后，要隨之建立相應的內部控制責任機制和評估體系，制定激進的考核辦法，最大限度調動人為的積極因素和主導作用，保證工作目標順利完成。基層行政事業單位在評估的過程中，要善于發現自身存在的問題，加于重視并積極整改，健全內部控制的薄弱環節，防止各類風險事件的發生。

五、結束語

總之，內部控制是自我管理水平、規范行政執法手段、加強廉政建設的有力保障。基層行政事業單位在制定內部控制制度中必須堅持全面性、重要性、問題導向性和適應性原則，針對內部控制在單位管理中不足之處和薄弱環節，有針對性建立健全內部控制體系。通過一切從工作中來，再到工作中去的指導思想，推動單位完成內部控制建立與實施工作。

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