天津高質量發展視角下城市更新投融資模式研究

◎文/胡曉瑩 楊 博 岳 琳 高淑玲 李海泉 李嘉垚

一、城市更新投融資理論

目前， 我國尚沒有城市更新的明確定義。 根據各地出臺的城市更新辦法及相關規定， 城市更新是指將城市中不適應現代化城市發展和居民生活需求的地區作必要的、 有計劃的修繕、 改建活動。 20 世紀以來，隨著我國經濟快速發展， 城市更新行動也在不斷加快進程， 多種經濟因素如城鎮化、 住房供應等不斷制約和推動著城市發展的同時， 也逐漸成為我國開展新一輪城市更新行動的源動力。

（一）國外城市更新投融資理論

1.美國稅收增量融資模式（TIF）

稅收增量融資模式（簡稱TIF） 是指借助存量土地產生的收益實施政府性公共項目，提供資金支持。 該模式優勢在于：在基本保持原有地方政府稅收體制不變的前提下，完成投融資活動，賦予地方政府自主權和靈活性，有效完善公私合作機制，降低社會資本承擔的風險。

2.美國社區發展撥款計劃（CDBG）

社區發展撥款計劃 （簡稱CDBG） 的主要內容是為了解決貧困問題， 促進社區發展而實施的保障性住房建設和城市基礎設施建設。 受資助的州或地方政府擁有對資金分配和使用的更大自主權。 目前，CDBG 已經成為全美的政府資助體系， 并逐漸成為建設貧困人群保障性住房的主要資金來源。

3.日本住宅公團制度

日本住宅公團制度主要是通過設立都市再生機構，在基礎設施建設項目、 高密度街區治理整頓項目實施過程中，與民間企業、地方公共團體合作， 一同推進城市建設。 公團住宅制度的建設資金來源，除了財政支持外，主要是以期限較長的銀行信貸、住宅債券為主，其他方式還包括保險、信托等。

（二）國內城市更新投融資模式

1.地方政府利用財政基金直接投資

對于具備良好的財政基礎的地方政府， 針對非營利性項目的建設與維護， 將其納入政府投資預算體系，按照相關政府投資要求進行投資， 建設資金來源主要為政府財政直接出資。

2.地方政府配套資金同時發行城市更新專項債

以政府為主導， 政府配套部分資金， 其余缺口資金發行專項債。

3.地方政府授權地方國企為主體進行投融資

該方式主要由地方政府授權的地方國企作為運營主體， 通過銀行貸款或資本市場融資的方式獲得城市更新的建設資金。

4.“投資人+EPC”模式

該模式是由地方政府授權的地方國企作為城市更新業主方， 與合作方按照比例成立項目公司， 以項目公司作為城市更新項目的投融資建設管理實施方， 并由地方國資與項目公司簽訂開發投資協議。 該模式下投資項目資本金全部來源于股東出資， 其他資金來源主要為市場化融資。

5.政府和社會資本合作模式（PPP 模式）

PPP 項目的回報機制有政府付費、 使用者付費和可行性缺口補助三種方式。

二、面向高質量發展的天津城市更新投融資模式研究

（一）天津市城市更新進展

自2019年以來，天津市陸續出臺多項城市更新政策， 指導天津市城市更新。目前天津市確定了天津城市基礎設施建設投資集團和天津泰達投資控股有限公司兩個城市更新實施主體。 通過對現有政策的梳理，天津市城市更新特別是濱海新區創新突破點較多，例如：改變傳統的利用政府財政資金開展房屋征收模式，利用社會資本完成房屋拆遷補償；改變傳統的由政府主導的規劃編制模式，充分發揮規劃第一生產力和土地最大生產要素作用；改變傳統的土地招拍掛方式，通過協議方式將經營性土地出讓給實施主體，實現土地招拍掛環節前移；改變傳統土地出讓單一競地價模式，采取多條件綜合比選的方式。

（二）天津城市更新投融資模式選擇

目前比較常見的投融資模式主要分為四大類， 以政府授權平臺公司形式較多（見表1）。

三、應用案例

（一）地方政府授權國企類： 河西區紅旗西里城市更新項目

河西區紅旗西里位于河西區天津市文化中心標志區，項目現狀多為2000 年以前的老舊小區， 公共服務設施存在短板， 社區商業品質低端，道路通達性不足，現狀條件與周邊發展環境反差較大。 項目實施后能夠有效改善人居環境，改善民生福祉，促進產業轉型升級， 實現存量空間資源提質增效， 提升城市活力。 項目實施符合國家和天津市戰略發展要求，建設方案、投資規模合理，建設資金來源有保障。

河西區人民政府授權天津市河西城市基礎設施投資有限公司（以下簡稱“河西城投”）作為河西區紅旗西里項目的實施主體，2022 年9月， 順利完成政策性開發性金融工具的申報工作， 已與國家開發銀行天津市分行簽訂貸款合同，資金額度4000萬元，期限36 個月，目前此項基金已投入使用；2022 年10 月， 順利完成項目3.2 億元銀行貸款審批， 中國銀行已下達批復，期限12 年。

河西區紅旗西里城市更新項目融資流程見圖1。

（二）“戰投聯合體+EPC”類： 南開區西營門城市更新項目

南開區西營門片區城市更新項目總占地面積151.8公頃， 總建筑面積約158.3萬平方米，涉及4.5 萬居民。其中老舊工業廠區總用地面積約53 公頃，總建筑面積約46.4 萬平方米；老舊小區片區總用地面積約100 公頃，總建筑面積約111.1 萬平方米，為1976 年地震后新建的14 片居住區之一的長江道居住區，是作為西營門工業區生活配套建設實施的， 現狀包括嘉陵北里、嘉陵南里等共22 個老舊小區； 老舊房屋片區總用地面積2 公頃， 總建筑面積0.8 萬平方米， 包括南開區亟待解決的非成套老舊房屋片區城中村北草壩棚戶區等。項目的實施，一方面提升項目區域形象， 產生了巨大的經濟效益和社會效益。 另一方面也促進南開區在城市進程中走上一條高質量發展路線， 有效吸引高質量人才和潛在人流量， 促進產業規模提升，提高政府稅收收入，提升南開區整體發展速度，具有深遠的綜合效益。

本項目中， 南開區人民政府委托天津市南開城市建設投資有限公司（以下簡稱“南開城投”） 與中交第二公路工程局有限公司 （以下簡稱“中交二公局”）成立SPV公司，由SPV 公司負責所涉及城市更新項目的投資、建設及運營管理。

南開區西營門城市更新項目融資流程見圖2。

圖2 西營門城市更新項目融資流程圖

四、政策建議

目前， 對于我國城市更新的進程來說， 市場與政府充分發揮各自優勢的同時進行深度合作， 大部分城市更新項目均表現出短期效益有限但長期回報較為穩定的特點，因此，需要在投融資模式上發揮新意， 預計未來城市更新將以政府引導、 市場為主的融資方式不斷推進，為此， 根據天津市相關政策及城市更新現狀， 提出以下三點建議。

（一）積極調動市場資源

根據城市更新項目的不同類別選擇適合的融資模式， 解決不同項目融資難的問題。 借助市場力量開展城市更新活動。 支持運營模式從重資產向輕資產轉變，如長期租賃型、基金持有型，并輔以稅收、 上市交易等政策配套措施。

（二）積極轉變思想

支持以有機更新為主的城市更新模式，在“投資—建設—運營”等環節，針對不同融資需求選擇不同的融資方式， 為項目提供全生命周期的支持。

（三）支持多種融資方式

積極引導社會資本力量的共同參與， 在現有的融資方式的基礎上， 運用好地方政府專項債、 中央預算內資金、 金融機構貸款等資金籌措方式， 同時積極探索城市更新基金等創新性融資方式， 引導市場力量更多地參與到城市更新的建設中。