高校財務預算執行績效管理研究初探
——以N 大學為例

◎文/郭 旭 陳 賾 孟 醒 王 旭

隨著中共中央、 國務院《關于全面實施預算績效管理的意見》的出臺，國家“十四五” 時期重點推進全面深化預算績效管理改革， 而今全球經濟增速放緩， 國家財政收支矛盾依然突出， 宏觀財政經濟工作面臨巨大挑戰。 從投入看，國家對高等教育的財政投入不會有太大突破。 從經費監管看，近些年財政部、 教育部相繼出臺了會議費、培訓費、差旅費等一系列管理辦法和實施細則，對經費使用提出了嚴格要求，但高校在不斷擴大辦學規模和提高辦學層次的過程中，仍然面臨經費不足和經費使用效率較低的問題，經費短缺是制約高校發展的瓶頸。 因此，加強預算績效管理成為高校財務管理的核心和關鍵。

一、高校財務預算管理現狀

近幾年， 隨著國家對高校預算資金投入不斷加大，財政部、 教育部也逐步規范中央資金的管理。 黨的二十大報告輔導讀本 《健全現代預算制度》一文中提到，深化預算績效管理， 提高績效評價質量，用好績效評價結果，形成評價、反饋、整改、提升良性循環。 2021 年3 月，國務院《關于進一步深化預算管理制度改革的意見》（國發〔2021〕5 號），進一步明確要推動預算績效管理提質增效， 加強重點領域預算績效管理， 強化引導約束。 2019年12 月，教育部印發了《教育部關于全面實施預算績效管理的意見》（教財〔2019〕6號）；2011 年3 月，財政部印發了 《財政部關于實行中央級普通高校績效撥款與項目支出預算執行掛鉤辦法的通知》（財教 〔2011〕39 號）；同年4 月， 教育部根據財政部的文件精神，發布了《教育部辦公廳關于實行部屬高校預算與預算執行掛鉤辦法的通知》（教財廳〔2011〕1 號）。 在預算績效管理要求不斷提高的背景下， 高校的專項資金預算管理仍存在一些問題，具體如下：

（一）科學有效的預算體制不健全

目前很多高校的財務預算管理還僅限于基本面分析， 對相關部門的具體需求進行一個較為粗線條的安排， 執行績效考核仍缺乏力度和話語權， 雖然一些學校制定了一個基本的預算管理辦法， 但和績效管理掛鉤的不多。與此同時，很多學校實施的預算管理里沒有充分的體現一個較為科學的衡量體系，因此，這樣編制產生的預算計劃存在著不夠嚴密精準的問題， 預算管理方式也較為陳舊， 采取的預算編制方法較為傳統， 與新時代的發展無法有效地接軌。 高校的預算管理都或多或少的存在著一定的混亂狀況， 資金使用率不高， 由于科學完善的預算體系不健全， 一些高校的預算管理較為隨意， 某些二級單位爭預算、 超預算以及追加預算的現象時有發生。

（二）透明、公開的監督機制不完善

雖然近幾年中央對高校的預算公開進行了更加嚴格規范的管理， 但是高校預算管理仍普遍缺乏一個公開、透明的監督機制。 現行的預算管理體制大多屬于較為傳統的管理模式， 缺乏更為有效的溝通， 存在著一些上級做好安排， 下級按照安排上報預算的現象， 缺乏對預算中間過程進行公示的環節。預算的編制工作很多時候都是財務工作人員在做， 沒有最大化地融入相關職能部門的參與， 同時也缺乏公開透明的信息渠道， 更沒有讓廣大師生快捷有效地了解到資金的去向， 也就無法體現師生們對于學校的主人翁地位。資源配置不合理、浪費資金等問題也會因監督機制的不完善而越發突顯。

（三）預算管理尚未與績效管理有效對接

近年來，黨中央、國務院就完善預算績效管理多次提出了較為明確的要求， 高度重視預算績效管理工作。《預算法》對預算的編制、審查、執行以及決算等都作了較為明確而具體的規定， 各級財政預算應以“講求績效”為基本原則。 社會各界要求財政資金更加注重績效、 提高績效的呼聲也日益強烈， 隨著國家全面推進預算績效管理， 在預算管理中的績效考核這一環節就顯得尤為重要。而現今的很多高校，在其預算管理中沒有充分體現出績效考核這一內容， 缺乏對于預算執行制定追蹤機制，這也就造成了高校財務資金無法實現優化配置， 也無法實現高校資金的高效合理利用。因此，我們要想切實有效地實現一個規范的、 制度化的以及常態的預算績效管理， 就應該在預算編制、執行、監督的整個過程中，將講求績效的理念貫穿并有機融合。同時，有效的績效管理也可以建立更為科學的預算評估體系， 為來年的預算編制提供更為精準的依據， 而預算編制與執行也將會更加符合預算績效管理， 二者相得益彰，相輔相成。

（四）赤字預算現象較為明顯

在高校財務預算管理中普遍存在著赤字預算的現象。 而《高等學校財務管理》制度中對高校的赤字預算有著較為明確的規定， 規定要求高校在編制預算時應量入為出，不允許編制赤字預算，正是由于這一規定的限制，導致很多學校在進行實際賬務操作時， 對二級部門的貸款通過暫付款的形式進行掛賬， 然后再通過預算收入對貸款支出逐步化解。 再加上近些年很多高校紛紛進行規模較大的基礎設施建設，造成較多的學校負債， 以至于影響了學校正常開支。 雖然教育部、 財政部針對這一問題， 對高校的貸款等方面制定了較為嚴格的審批制度，緩和了這一問題的矛盾，但還沒有徹底解決問題。因此，高校財務管理者應重點研究對赤字預算采取有效管理和控制。

（五）項目支出預算管理的問題

近年來， 部門預算管理的內外部環境發生了重大變化， 與改革發展的新形勢相比， 項目支出預算管理還存在一些與內外部環境變化不相適應的地方，主要表現在：與政府宏觀政策聯系不緊密，缺少前瞻性；銜接不夠，存在交叉重疊現象； 缺乏科學合理的立項和分類標準，項目數量多但重點不突出；預算決策機制不完善， 重分輕管現象較為普遍； 項目庫建設滯后， 在預算編制中的作用發揮不充分； 預算評審和績效管理需要加強， 預算透明度有待提高等。

二、預算績效管理的內涵

預算績效管理主要是指將預算編制的全過程納入到績效管理中去，在預算編制、執行、 監督的各個環節中有機地融入績效管理， 強化預算管理的責任與效率， 以預算為績效管理的對象， 以績效管理為導向。雖然在20 世紀早期就已經有人提出過將資源和績效有機地聯系起來，不過至今，對于預算績效管理還沒有一個公認的標準定義。對于預算績效的理解，學術界也是仁者見仁智者見智，往往將結果預算、績效撥款以及績效預算等相聯系，同時也將這些詞匯引入到預算管理、編制的過程。 可是，對于績效信息引入到預算編制形成整個過程中的哪個階段、 什么類型的績效信息需要引入、并且這種績效信息管理對于最終的資源分配能夠起到多大的影響作用等問題，都沒有形成一個共識。 早在預算績效管理之前，學術界爭論最多的是績效預算，而績效預算在美國官方文件中定義為：績效預算是一種以績效目標為導向的預算，它要明確所申請的撥款應實現何種目的，需要撥付多少資金以保證績效目標的實現，當工作完成后通過何種量化的指標來對項目實施的具體情況進行有效的衡量。 通過對美國官方文件的績效預算定義進行分析， 我們不難看出，績效預算是一種具有計劃、評價以及反饋功能的預算系統， 其重心在于預算上，而預算績效強調的是將預算系統納入到績效管理中去， 最終的落腳點在績效上。 所以時至今日，預算績效與績效預算往往容易成為學術界混淆的概念，而筆者認為，預算績效與績效預算也絕非二元對立的。

通過對預算績效和績效預算的文獻梳理及筆者的思考， 在本文中將預算績效管理定義為： 將績效管理理念融入到預算管理中去， 形成對預算的編制、 執行和監督的動態績效管理模式。 這種模式有效地將預算管理的事前、 事中和事后的各個環節納入績效管理中去， 以形成對預算管理的監控、 評價和結果應用的“閉環管理”。

三、N 學校預算績效管理初探

自2015 年以來，教育部取消了“985 工程”項目，繼續實施 “中央高校建設世界一流大學（學科）和特色發展引導專項資金”“中央高校教育教學改革專項資金”“中央高校基本科研業務費”“中央高校改善基本辦學條件專項資金”等重點項目。為了有效推動N 學校預算績效管理的深化改革， 保證學校預算資金執行符合國家“十四五”規劃的新發展觀， 本文結合2020 年N 學校頒布的預算績效管理辦法， 提出如下幾方面措施：

（一）加強組織領導

學校成立預算績效管理工作領導小組， 由主要校領導擔任組長，實行席位制，成員單位包括戰略發展部、“雙一流”建設辦公室、學校辦公室、財務處、人事處、審計處、組織部等相關部門。 領導小組可根據需要指定校內其他單位或邀請專家參與工作。領導小組下設辦公室， 辦公室設在財務處。

（二）建立健全績效預算管理責任制

領導小組統籌全校預算績效管理工作， 對全校預算績效管理負責， 主要負責審議相關制度、領導事前評估、審議全局目標、 審議績效評估結果等。 各主管部門按照預算管理職責具體實施預算績效管理， 對各部門所轄領域的預算績效負責， 主要負責指導、 審核各單位報送的績效目標等績效管理內容，開展績效評估， 編制歸口管理預算項目績效目標， 建立和完善績效評價指標， 監控績效運行， 按要求開展績效評價并形成評價報告等。 各學院是本單位預算績效管理的實施主體和責任主體，各單位主要負責人對本單位預算績效負責， 項目負責人對項目預算績效負責。 這樣形成領導班子整體掌舵、 主管部門分職責管控、 各執行單位具體執行的“三級”預算績效管理體系，與此同時，財務處負責預算績效的整體協調工作、 審計處負責預算績效管理的監督工作， 形成有效的協調與監督， 確保預算績效管理的全面實施。

（三）建立事前績效評估機制

歸口管理部門應結合預算評審等工作， 對新增大額預算申請開展事前績效評估，重點評估立項必要性、投入經濟性、績效目標合理性、實施方案可行性、 籌資合規性等。 納入績效評估的大額預算應包括年度新增的大額預算項目需求、 上年預算項目本年出現大額增量需求等情況。 大額標準暫按學校大額資金管理規定執行， 領導小組可視情況調整納入績效評估的項目和大額標準。 新增大額預算績效評估結果經領導小組審議通過后， 項目可納入學校項目庫， 績效評估結果作為預算安排的重要參考依據。 未按要求開展事前績效評估或者績效評估結果差的項目不得納入項目庫， 不得列入中期財務規劃和年度預算。

（四）建立有效績效目標管理機制

績效目標按照對象劃分，分為學校整體績效目標、二級單位整體績效目標和項目績效目標。 績效目標按照“誰申請資金， 誰設定目標”的原則， 由各單位在編制預算時設定。其中：戰略發展部負責編制學校整體績效目標； 歸口管理部門負責審核各單位申報的項目績效目標， 編制歸口管理的項目績效目標； 二級單位負責編制本單位整體績效目標及申報校級預算項目績效目標，逐步實施和完善二級單位預算績效目標管理。 歸口管理部門編制績效目標征得各自分管校領導同意后， 經財務處提交領導小組審議。 領導小組根據學校事業規劃、 年度計劃、學校財力等情況，確定學校整體績效目標和校級預算項目績效目標， 納入學校預算建議方案。

（五）建立績效運行監控機制

在預算執行過程中，財務處、歸口管理部門、二級單位根據職責， 對績效目標實現程度和預算資金執行進度開展“雙監控”，發現問題及時糾正， 確保績效目標如期保質保量實現。其中，項目實施周期為1 年的， 至少在年中開展一次績效監控， 由各歸口管理部門具體組織實施。 績效監控的主要內容包括：績效目標完成情況，預計績效指標、 項目效果的完成進度及趨勢； 預算資金執行情況， 包括收入預算實現情況、 支出預算執行情況及預計結轉結余情況等， 必要時可對其他相關管理情況進行延伸監控。 歸口管理部門對績效監控中發現的預算執行進度慢、 績效目標執行偏差等問題， 應及時反饋督促相關單位采取措施予以糾正；對于問題嚴重或者整改不到位的，應報告領導小組，采取暫緩或者停止預算撥款等措施，確保預算資金安全高效，促進績效目標實現。

（六）建立績效評價管理機制

學校按照教育部要求，通過自評、外部評價等方式，定期對預算執行情況、 項目實施效果和單位整體績效情況開展績效評價。 歸口管理部門、 二級單位按要求具體實施預算績效自評工作，主要對項目績效目標完成情況及預算執行情況進行評價，并形成自評報告。其中，未完成績效目標或嚴重偏離績效目標的，要分析原因，提出整改措施， 針對績效評價發現的問題及時反饋相關單位和項目負責人， 建立相關單位與項目負責人聯動責任制，按要求及時地、 逐項地落實整改。

（七）建立評價結果應用機制

績效評價結果作為安排預算、 完善政策和改進管理的重要依據，原則上，對績效好的項目優先保障， 對績效一般的項目督促改進， 對交叉重復、 碎片化的項目予以調整， 對低效無效的項目調減預算或暫緩安排。 組織部門、人事部門、各單位應將預算績效評價結果納入單位人員和績效考核體系， 作為人員選用、 業績考核的重要參考， 充分調動教職工干事創業的積極性。