駁回訴訟請求行政判決申請強制執行的期限判斷

張相軍　韓成軍　高鵬志

摘 要：駁回原告訴訟請求行政判決具有一定的特殊性，其執行標的是司法判決還是行政決定存在認識分歧，由此引發適用強制執行“司法裁判”申請期限的2年，或是適用強制執行“行政決定”申請期限的3個月之爭。對此，理論和實踐均存在不同觀點，并且法律及司法解釋也未作出明確規定。為保證法律適用的統一性，應改變以執行標的作為適用何種強制執行程序的判斷依據，回歸駁回判決本身的司法判決屬性，進而適用司法裁判執行程序以及2年的強制申請期限。

關鍵詞：駁回訴訟請求行政判決 司法裁判執行 執行申請期限

一、問題提出：從檢察監督案件談起

某企業在未取得食鹽許可情況下，從事鹽業批發，被當地鹽業管理部門處以50萬元罰款。該企業不服便提起行政訴訟，一審判決駁回該企業訴訟請求，二審維持原判。判決生效9個月后，該企業一直拒不履行義務，鹽業管理部門向一審法院申請強制執行。法院以超過申請強制執行期限3個月為由，裁定不予受理。當地檢察院監督該案時認為，應適用強制執行司法判決的2年申請期限，遂制發檢察建議，但一審法院對檢察建議回復不予采納。由此，該檢察院提請上級檢察院跟進監督。上級檢察院跟進監督過程中發現，當地法、檢兩院對駁回原告訴訟請求行政判決的強制執行申請期限到底是3個月還是2年存在嚴重分歧。

該案并非個例，還有不少類似案例。比如另案某行政機關對某企業作出30萬元罰款，某企業不服提起行政訴訟，法院作出駁回該企業訴訟請求的判決。判決生效后，某行政機關申請法院強制執行，一審法院認為已過3個月申請期限。某行政機關不服提出上訴，同級檢察機關也提出抗訴，理由均認為是2年期限。二審過程中，本案合議庭出現巨大分歧，遂提交審判委員會，但審委會也存在兩種不同意見。［1］可見，就該問題，行政機關、檢察院與法院之間均存在不同認識，以及法院內部也有爭論。

一般而言，行政機關作出行政決定之后，若行政相對人不主動履行相關義務，則需要強制執行。有強制執行權的行政機關可以自行強制執行，沒有強制執行權的行政機關需要申請人民法院強制執行。其中行政機關申請人民法院強制執行可以分為行政非訴執行和行政訴訟執行。前者是指當事人在法定期限內不申請行政復議或者提起行政訴訟，又不履行行政行為的，沒有行政強制執行權的行政機關申請人民法院強制執行；后者是指對發生法律效力的行政判決書、行政裁定書、行政賠償判決書和行政調解書，負有義務的一方當事人拒絕履行的，對方當事人可以申請人民法院強制執行。并且，法律和司法解釋對兩者申請期限的規定有所不同。根據行政強制法第53條、《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》（以下簡稱《行政訴訟司法解釋》）第156條的規定，行政非訴執行的申請期限為3個月；而根據《行政訴訟司法解釋》第153條第1款規定，行政裁判執行的申請期限為2年。

行政非訴執行和行政裁判執行分屬行政強制執行中兩種不同的路徑，通常根據執行標的的不同，適用不同的強制執行申請路徑，基本不會產生爭議。如執行標的是行政決定的，為保證該行政決定所確定的權利義務盡快實現，提高行政效率，法律規定申請強制執行的期限為3個月；而執行標的是司法裁判的，為保護行政相對人的合法權益，則賦予更長的2年申請期限。

但因駁回訴訟請求行政判決的特殊性，其本身沒有可供執行內容，執行標的到底是行政決定還是法院判決容易產生分歧，從而出現上述申請期限的3個月與2年之爭。比如有觀點認為，駁回訴訟請求行政判決的執行標的是法院判決，申請期限應為2年；［2］另有觀點認為，駁回訴訟請求行政判決的但執行標的本質仍是行政決定，申請期限應是3個月。［3］同時對該問題，法律沒有明確規定，導致爭議不斷。

二、產生原因：肯定性行政判決的單一化演變

“行政判決是指人民法院在審理行政案件終結時，依據所認定事實和法律規定對案件實體問題作出的結論性處理決定。”［4］根據1989年頒布的行政訴訟法第54條規定，行政判決類型分為維持判決、撤銷判決、履行判決和變更判決。其中，維持判決是僅有肯定行政行為的判決類型，其它如撤銷判決、履行判決和變更判決均不同程度認為行政機關的行政行為存在不合法或不合理，屬否定性行政判決。而維持判決是認為行政機關的行政行為證據確鑿，適用法律法規正確，符合法定程序。換言之，維持判決完全認可案涉的行政行為。一定程度上而言，可以視為維持判決已將行政行為內容轉化為法院判決內容，因此不存在判決缺乏可供執行內容的情形。

隨著實踐的不斷發展，發現很多情形不能僅用維持判決予以肯定。比如當事人起訴行政機關不履行法定職責不成立的；又如行政行為合法但因法律、政策變化需要變更或廢止的，等等，均無法適用于維持判決。所以2000年頒布的《行政訴訟司法解釋》第56條增加了駁回判決，解決上述實踐中出現的認可行政行為合法，但又不能完全肯定行政行為內容的問題，主要適用人民法院認為起訴行政機關不作為理由不成立、行政行為合法但存在不合理的情形、行政行為合法但因法律或政策原因需要變更或廢止的等情形。同時該司法解釋第57條第1款還增加了確認合法判決。至此，行政訴訟中肯定行政機關行政行為的判決類型達到了三種，即維持判決、駁回判決和確認合法判決。換言之，該三種判決均表明行政機關勝訴。

在上述司法解釋頒布之后，三種肯定行政行為判決類型在審判實踐中得到了不同程度的適用，但出現重合度高，難以區分適用的問題，如一些案件既可適用維持判決、又可適用駁回判決，還可適用確認合法判決，并且如何區分及適用缺乏標準，也存在不同看法。同時1989年行政訴訟法第1條關于“維護”行政機關依法行使行政職權的規定，與行政訴訟監督行政機關的定位和立法目的存在沖突，受到了諸多批判。并且該批判延伸到了對維持判決和確認合法判決的質疑，逐漸發展到該兩種判決類型的存廢問題。當時有不少觀點認為應直接取消維持判決和確認合法判決，僅保留駁回判決。［5］主張取消的觀點主要有以下理由：一是維持判決是對行政行為的完全認可，行政相對人很難再請求行政機關進行更改，即使行政機關有主動更改行政行為的意愿，也會因維持判決的既判力而排除自我修正的可能，不僅對行政相對人的合法權益保護極為不利也妨礙了行政機關自由行使行政權。［6］二是維持判決與人民法院的中立性、裁決性地位不符，容易產生“維護”行政機關的誤解，不利于行政訴訟“監督”作用的發揮。三是“根據行政法基本原則，行政行為一經作出后本身具有公定力、拘束力、執行力等效力，無需人民法院判決維持再次確認行政行為效力。”［7］四是行政行為的多樣性以及維持判決是對行政行為完全認可的判決類型，與行政訴訟要求更為科學、嚴密的判決形式不相符。五是駁回判決表面上有不支持原告訴訟請求和肯定案涉行政行為之意，實際上還可以給予行政機關改變原行政行為的機會，修正瑕疵和合理性問題，間接也可以使行政相對人避免不必要的訴訟之殤，其合法權益得到更直接、高效的保護。

與理論上爭議的同時，實踐中也出現確認合法判決適用率極低、維持判決適用率逐漸走低，駁回判決逐漸走高的情形。“據統計，2000年至2009年湖南省各基層法院一審行政案件中，確認合法判決案件僅是個位數，甚至有些年份為零；維持判決從813件下降到444件；駁回判決由零增長到459件。”［8］反映出確認合法判決、維持判決這種完全肯定案涉行政行為的判決類型在審判實踐中適用空間非常有限，而駁回判決更為嚴謹，且給予了行政機關自我修正的機會，則得到了普遍適用。同時，“原告撤訴率從30%上升至48.13%，”［9］也能反映出行政相對人希望通過撤訴，使得行政機關可以直接修正原先行政行為，從而更高效保護自身權益。

因此，在2014年修訂行政訴訟法時正式取消了維持判決和確認合法判決類型，僅保留了駁回判決，即第69條規定，行政行為證據確鑿，適用法律、法規正確，符合法定程序的，或者原告申請被告履行法定職責或者給付義務理由不成立的，人民法院判決駁回原告的訴訟請求。換言之，完全認可或不完全認可案涉行政行為均只能采用駁回判決類型，無論行政行為合法但存在合理問題，還是無法支持原告訴訟請求，或是原告申請履職、給付理由不成立等。2017施行的行政訴訟法依然沿用了2014年的規定。至此，確認合法判決、維持判決被駁回判決所取代。

這一取代后對駁回訴訟請求行政判決的強制執行產生了一些影響：

首先，駁回判決的執行標的不明確。維持判決和確認合法判決被取消后，其內容被駁回判決所吸收，因此駁回判決的適用一般有三種情形：“一是行政行為完全合法；二是行政行為合法但不合理或合法但應改變或者廢止；三是原告要求行政機關履行法定職責或給付義務但理由不成立。”［10］其中第三種情形不涉及執行問題。而關于第一種情形，主流觀點認為行政訴訟屬司法復審，有別于民事訴訟，行政決定的執行力不依附于司法確認，因此即使人民法院完全肯定行政行為的內容，其效力仍舊在行政機關作出時已經產生，所以本質上執行的是該行政決定所確定的權利義務；［11］但也有不同觀點認為，該情形是法院判決對行政決定的完全肯定，行政決定內容已轉化為判決內容，執行的是生效行政判決。如果說第一種情況雖有爭議但不影響執行標的的判斷，那么第二種情況則不僅爭議更大，且難以判斷執行標的。關于第二種情形，有觀點認為執行標的是行政決定，因為法院判決僅是駁回行政相對人的訴訟請求，沒有為訴訟當事人附加任何直接的義務，沒有可供執行的內容；［12］另有觀點認為該情形的執行標的是法院判決，因為行政行為內容已經過人民法院實質審查后并以判決的形式予以肯定，雖未直接載明行政相對人所應履行的義務，但執行標的仍是判決。還有觀點認為，盡管該情形未完全認可行政行為內容，但存在部分認可和部分不認可的情形，則應視具體情況區分判斷執行標的。

其次，駁回判決需經過執行審查。通常申請人民法院強制執行生效判決時無須再進行執行審查，但是駁回訴訟請求行政判決因其執行內容無法確定，申請強制執行時需經過人民法院審查，符合判決意圖的，作出準予執行的裁定并明確執行的具體內容。2008年最高法作出了（2008）行他字第24號《關于判決駁回原告訴訟請求行政案件執行問題的答復》：“被訴具體行政行為具有可執行內容的，人民法院作出駁回原告訴訟請求判決生效后，行政機關申請執行被訴具體行政行為的，人民法院應依法裁定準予執行，并明確執行的具體內容。”2013年最高法作出（2013）行他字第11號《關于行政機關申請法院強制執行維持或駁回訴訟請求判決應如何處理的答復》再次重申執行審查，即“法律未授予行政機關強制執行權的，人民法院對符合法定條件的申請，可以作出準予強制執行的裁定，并應明確強制執行的內容”。因此明確了對駁回訴訟請求行政判決的執行審查，且沿用至今。

最后，駁回判決申請強制執行的路徑不一。如上所述，駁回判決中的執行標的既可能是司法判決，又可能是行政決定，因此行政機關申請人民法院強制執行時，可能被要求適用行政非訴執行路徑，也可能被要求適用行政裁判執行路徑。但兩者的程序要求不一。如執行標的是法院判決的，根據《行政訴訟司法解釋》第152條、第153條規定，執行申請期限為2年；如執行標的是行政行為的，根據《行政訴訟司法解釋》第155條、第161條規定，執行申請期限為3個月，申請時應向人民法院提交相關材料，證明行政行為已經生效并具有可執行內容、申請人是作出該行政行為的行政機關或者法律法規規章授權的組織、被申請人是該行政行為所確定的義務人等。

綜上，行政訴訟中肯定行政行為的判決類型僅剩下駁回判決一種類型，同時維持判決和確認合法判決內容被其所吸收。出現駁回判決必須適用于多種情形，其執行標的也難以判斷。因此，行政機關在申請人民法院強制執行時，會出現不同的申請路徑，并且須經過審查后明確執行內容才能予以執行實施，但適用哪種路徑完全依賴于對具體案件的判斷，故出現爭議難以避免。

三、解決路徑：統一駁回判決申請強制執行的路徑與標準

如何確定駁回判決申請強制執行的路徑與標準。目前仍習慣于以執行標的作為判斷基礎，但是上述已表明，不僅不能統一認識，反而是產生爭議的主要原因。

對此，有觀點認為，以申請主體作為判斷基礎，以此明確駁回判決強制執行申請程序。行政訴訟是“民告官”，通常的勝訴是指行政相對人勝訴，則強制執行申請人主要是行政相對人，被執行人是行政機關。相反，非訴執行的申請人主要是行政機關，而被執行人是行政相對人。這也是兩種強制執行制度賦予申請期限不同的邏輯所在，即賦予行政相對人的執行申請更長的2年時效，有利于保護其合法權益；賦予行政機關的執行期限更短時效的3個月，督促其及時行使權力和保證行政目的及時實現而言。［13］換言之，行政相對人申請強制執行時適用“司法裁判執行”程序，申請期限為2年，而行政機關申請強制執行時適用“非訴執行”程序，申請期限為3個月。據此，駁回判決的強制執行申請主體是行政機關，適用“非訴執行”程序和3個月的申請期限。該觀點有一定理論基礎，且有利于解決駁回判決申請強制執行的路徑與標準的統一性問題，但將面臨法律依據不足的問題。

另有觀點認為，經過法院判決之后的強制執行，應適用司法裁判的執行程序。［14］本文更傾向于此觀點，駁回判決是典型的已經過法院實質審查之后的行政判決，理應適用司法裁判執行程序。具體理由如下。

首先，駁回判決本身屬性是司法判決，其強制執行應依法歸屬司法裁判執行。根據行政訴訟法第95條“公民、法人或者其他組織拒絕履行判決、裁定、調解書，行政機關或者第三人可以向第一審人民法院申請強制執行，或者由行政機關依法強制執行”以及《行政訴訟司法解釋》第152第1款“對發生法律效力的行政判決書、行政裁定書、行政賠償判決書和行政調解書，負有義務的一方當事人拒絕履行的，對方當事人可以依法申請人民法院強制執行”、第2款“申請執行的期限為2年”的規定，駁回判決本身是較為典型的行政判決類型，若公民、法人或者其他組織拒不履行的，是拒不履行法院判決，其申請強制執行應歸屬于司法裁判執行，適用2年申請期限。

其次，駁回判決適用司法裁判執行程序符合現行法律規定及其內在邏輯。行政強制法第53條規定，當事人在法定期限內不申請行政復議或者提起行政訴訟，又不履行行政決定的，沒有行政強制執行權的行政機關可以自期限屆滿之日起3個月內，依照本章規定申請人民法院強制執行；行政訴訟法第95條、《行政訴訟司法解釋》第152第1款、第153條第1款規定，對發生法律效力的行政判決書、行政裁定書、行政賠償判決書和行政調解書，可以依法申請人民法院強制執行。兩部法律在強制執行程序適用上作了明確的區分，并保持了邏輯上的一致，即未經過訴訟的，適用非訴執行程序；而經過訴訟的特別是經過法院實質性審查后作出判決的，適用司法裁判執行程序。基于此，駁回判決是經法院實質審查后，認為行政行為證據確鑿，適用法律、法規正確，符合法定程序后作出的，其本身就表明已“經過訴訟”且對行政行為進行了實質性審查，符合司法裁判執行的規定，故應適用司法裁判執行程序，而不是非訴執行程序。

最后，駁回判決明確適用司法裁判執行程序更有利于統一認識和實踐路徑。目前關于駁回判決強制執行申請期限的3個月和2年之爭，主要源自于需要對駁回判決執行標的的判斷和區分，并且因缺乏相應的規定，進而產生司法實踐中認識不一、標準不一、操作不一的情況。同時，若采用上述觀點中以申請主體區分強制執行申請程序，很可能仍面臨因法律依據不足而出現分歧的問題。對此，明確駁回判決適用司法裁判執行程序，不僅符合現行法律和司法解釋規定，還契合駁回判決歸屬司法判決屬性以及適用相應強制執行程序的判斷，更有利于統一認識和實踐路徑。

四、結語

駁回訴訟請求行政判決基于其本身沒有可供執行的內容，并且在現行法律及司法解釋等沒有明確規定的情況下，其在適用強制執行程序時的確容易產生不同認識。對此，應從以下幾個方面把握：一是駁回訴訟請求行政判決作出后，行政機關有強制執行權的，應自行依法強制執行，沒有強制執行權的，應申請強制執行；二是行政機關申請人民法院強制執行時應適用司法裁判執行程序，其中申請期限應是生效判決送達之日起2年內；三是人民法院對行政機關的強制執行申請應予以審查，符合法定條件的，作出準予強制執行的裁定并明確執行內容。

*最高人民檢察院第七檢察廳廳長、一級高級檢察官、法學博士［100726］

**最高人民檢察院第七檢察廳二級高級檢察官、法學博士［100726］

***最高人民檢察院第七檢察廳檢察官助理［100726］

［1］ 參見劉文華、梁春程：《被駁回訴訟請求后行政非訴執行的時效問題》，《西部法學評論》2021年第4期。

［2］ 參見郭修江：《維持具體行政行為或駁回原告訴訟請求行政判決的執行》，《人民法院報》2014年7月4日。

［3］ 參見蔡小雪、耿寶建、金誠軒：《行政機關申請法院強制執行維持或駁回訴訟請求判決應如何處理》，《法律適用》2014年第9期。

［4］ 張樹義：《行政法與行政訴訟法學》，高等教育出版社2002年版，第254頁。

［5］ 參見江必新：《行政訴訟中的肯定判決》，《法學雜志》1988年第6期。

［6］ 參見薛剛凌：《行政判決制度研究》，《河南省政法管理干部學院學報》2003年第2期。

［7］ 信春鷹主編：《中華人民共和國行政訴訟法釋義》，法律出版社2014年版，第183—184頁。

［8］［9］ 王瑜：《行政訴訟駁回訴訟請求判決研究》，2011年湘潭大學碩士學位論文。

［10］ 信春鷹主編：《中華人民共和國行政訴訟法釋義》，法律出版社2014年版，第185頁。

［11］ 同前注［3］。

［12］［13］參見劉文華：《被駁回訴訟請求后行政非訴執行的時效問題》，《西部法學評論》2021年第4期。

［14］ 參見胡建淼：《行政處罰決定經過法院判決之后應當如何強制執行？》，《法治咖啡屋：胡建淼法治微咨詢》https：//mp.weixin.qq.com/s？__biz=MzU2OTc1MDY3Ng%3D%3D&mid=2247486832&idx=1&sn=be91e2bd4a6e65cd095b515be9cf27ca&scene=45#wechat_redirect，最后訪問日期：2023年2月1日。