國家審計助力市屬國有企業改革發展的探索

朱邦為 李潛

李克強總理在2020年政府工作報告中強調，“國企要聚焦主責主業，健全市場化經營機制，提高核心競爭力”。市屬國有企業改革改制的過程中，涉及越來越多的資金、資產、資源、資本等經濟事項，國家審計充分發揮審計效能，合理確定國有企業審計目標和范圍、審計重點，對審計過程中發現的問題及時梳理匯總，并站在推進“三高四新”戰略落地見效的高度提出審計建議，充分發揮審計“治已病，防未病”的作用，更好地為市屬國有企業深化改革出謀劃策。

某市國有企業審計現狀

一、某市國有企業現狀

據企業財務快報反映，截至2022年11月底，市本級納入統計范圍的監管企業32戶，其中經營類25戶，文化類4戶，金融類3戶。資產總額16418.94億元，負債總額12848.42億元，所有者權益總額3570.52億元，資產負債率60.58%（不含金融企業）。累計營業收入831.3億元，累計利潤總額95.8億元，資產保值增值率達到102.19%。某市市屬國有企業主要涉及土地開發、基礎設施建設、資產運營、金融、房地產以及水、氣、交通等公共服務，在地方經濟發展中起著支撐、引領和帶動作用；主要盈利行業有金融業、其他商務服務業、房地產等。

二、某市國有企業審計監督現狀

某市審計局國有企業審計在局黨組統一領導下采取“制度先行，執行到位，保障得力”措施，充分利用大數據智慧審計平臺，創新“大兵團”審計方式，按照“創新思路、改革方式、抓住重點、提高效率”的思路組織實施。2019年至2021年，某市審計局共對16家市屬國有企業累計實施了17次審計，發現問題291個，移送案件線索8起，報送專報7篇。

一是制度先行，依法審計。2018年4月，某市審計局組織企業審計相關處室制定印發了《2018年度某市國有企業和國有資本審計指導性意見》（長審行〔2018〕16號），作為全局各處室、各縣（市、區）審計局執行國有企業審計業務和實施國有企業審計業務管理的實務指引，統一工作思路。

二是執行到位，有的放矢。國有企業審計緊緊圍繞業務流、資金流、物資流、信息流，沿著權力分配、資金流向、資產分布這三個維度，查深查透，實現重點突破。按照“兩統籌”工作要求和“五統一”原則，某市審計局統一組織多個審計組分別對多戶國有企業實施同類型審計項目，或者對同一戶或同一批企業實施不同類型的審計項目，在審計計劃、審計實施、審計報告等階段統籌協調，融合實施，減少對被審計企業的影響。

三是保障得力，協同發力。“兵馬未動，糧草先行”，企業審計牽頭處室協同局計劃執行處建立某市國有企業審計資源庫，對市屬國有企業審計動態及時跟蹤處理，為制訂年度審計計劃提供基礎性材料；協同秘書處等相關處室收集和梳理國有企業審計中發現的重大及共性問題，向市國資委積極通報情況，溝通整改審計查出的問題。在法規審理處的指導下，對照審計署優秀項目的標準，抬高坐標，做實做優企業審計項目，為參評國家優秀審計項目積極準備。

市屬國有企業審計發現的主要問題

一、國有資源價值難以實現

（一）國有資源收益管理不到位

一方面部分市屬國有企業所管理的景區觀光車項目經營權等國有資源收益較低，污水處理費等收取不及時，并存在漏繳、少繳情況；另一方面市屬國有企業以礦產經營權等國有資源與第三方合作，相應收益未得到保障。

（二）國有資源經營管理不善

經審計發現，部分市屬國有企業擁有停車場經營權，因經營管理不善，長期處于虧損狀態；個別市屬國有企業持有建筑總承包一級和市政工程總承包一級等重要資質，卻因自身經營問題導致資質面臨到期作廢。國有資源的價值無法得到充分體現。

二、國有資產盤活管理不到位

（一）虛報資產，底數不實

市屬國有企業因歷史遺留問題或者出于融資、考核等需要，對資產實際情況有所隱瞞。一方面，部分國有企業名下直管公房、房產未辦理權證，國有資產權屬不清晰，甚至部分資產未入賬，管理不到位，處于閑置狀態。另一方面，部分國有企業采取將劃撥土地調整為投資性房地產，并按商業、住宅用地的性質進行評估價值計量，虛增資產價值。

（二）國有資產未有效盤活，收益保障不力

部分市屬國有企業未積極履職，大量經營性資產、房屋及固定資產長期處于閑置狀態。對于已出租或者正在使用的經營性資產，一方面因市屬國有企業經營管理不善，合同簽訂不規范、遺留問題等未能妥善解決，導致租金、國有資產占用費難以收繳；另一方面，市屬國有企業名下的劃撥土地、房產等長期被周邊居民、事業單位等主體低價或無償使用，甚至被各承包方違規建設所占據。

（三）市屬國有企業在國有資產的購置、清理過程中，存在不規范的地方

部分國有企業購置寫字樓、商鋪、房屋等資產未依法依規進行評估，所管理的直管公房拆遷后未按合同約定進行補償，相關資產征拆收入未及時分割上繳市財政。

三、國有資本價值提升不夠顯著

（一）市屬國有企業發展戰略不清晰

部分市屬國有企業功能定位未能凸顯國資國企改革的新要求，總體發展思路不明晰，企業實際發展狀況與組建方案設定的發展規劃存在差距，并且偏離主業定位，未能實現考核目標。

（二）基金管理不到位，未達預期

市屬國有企業管理的產業投資基金發展較為緩慢，多元化基金管理使用不合規。一方面，部分產業投資基金公司成立2年尚未開展實質性業務，未按時間進度要求完成基金設立登記，出資進度緩慢。另一方面，中小企業轉貸引導基金、小微企業信貸風險補償基金、軍民融合產業孵化基金等均存在管理不規范之處，存在投資資金損失的風險。

（三）對外投資效益不佳，且存在損失風險

市屬國有企業部分子公司經營績效不佳，市場競爭力不足，資產負債率高、盈利能力較差，長期處于虧損狀態。經審計發現，在與其他企業合作過程中，部分市屬國有企業應發現而未發現合作民營企業偽造證據虛假投入資金，造成巨額虧損，以及合資企業注銷清算、終止股權合作時操作不規范，造成子公司資產負債未納入清算范圍，股權投資本金及利息等無法收回。

四、國有資金管理使用不合規

（一）國有資金未及時收回

部分市屬國有企業購買、開發土地代付代繳的前期費用，長期未與對方單位結算，墊付資金、應收款項等長期未按合同約定及時收回。

（二）招標采購環節不規范

部分市屬國有企業在工程建設、勞務外包等項目采購過程中，未經公開招標程序，而是采用邀請招標方式確定中標方。經審計發現，部分企業未招標直接委托業務，企業員工與供應商存在大額資金往來，并存在涉嫌虛構原材料采購業務侵占公司資產、套取資金的情況。

（三）違反廉潔從業，超標準發放津補貼

部分市屬國有企業在工資總額外違規發放薪酬津貼，涉及金額827.33萬元。

市屬國有企業存在問題的原因分析

審計在發現上述問題后，均以專報、移送等不同形式反映上報市委審計委員會、市政府或相關部門，現除個別歷史遺留問題外，基本上已完成整改。綜合對上述問題的分析，結合市屬國有企業的現實情況，我們認為其原因在于：

一、戰略定位不清晰，同質化競爭激烈

經審計發現，部分市屬國有企業為獲取更高的利潤或者擺脫虧損，偏離市政府對集團公司的功能定位，在發展主責主業的同時向房地產等盈利性強的行業拓展，直接造成市屬國有企業之間資源內耗嚴重。如承擔政府指定重大基礎設施建設、重要資源開發等任務的某市城市發展集團有限公司、某新區發展集團有限公司等功能類企業，以及作為參與資本市場競爭平臺的某市環路建設開發集團有限公司，均已成立房地產開發子公司涉足房地產行業，與定位為主動參與市場競爭做大做強房地產開發主業的某市房產（集團）有限公司形成同業競爭，相互之間在拿地開發、房產銷售等環節比拼“白熱化”，對某市房地產市場的發展造成不良影響。

二、現代化治理水平不高，粗放式發展難以持續

市屬國有企業大多數為功能類企業或者公共服務類企業，競爭類企業數量相對較少且未能在充分競爭的領域或行業占據一席之地。經審計發現，市屬國有企業現代化治理體系欠完善，未能實現市場化選聘人才，契約化管理、差異化薪酬、市場化退出，精細化管理水平有待提高，在資源有償、資產盤活、資本升值、資金流動等“四資”管理方面問題突出，尤其是如何實現并提升“四資”價值，合理合法獲取收益方面尚需進一步提升。個別市屬國有企業領導人管理思維僵化，“行政化”“機關化”管控，自主創新意識不強，長期延續依靠壟斷資產、資源等發展業務，未能以此為契機拓展產業鏈上下游業務，打通業務鏈條，發展實體經濟。

三、執行落實打折扣，處理問題不到位

經審計發現，一些市屬企業在執行落實上級任務時“搞變通”“打折扣”，存在“多做多錯、不做不錯”的思想，甚至以權謀私，造成國有資產流失，給企業未來發展帶來阻力。部分企業并未將做優做強做大國有企業作為自身工作目標，在處理問題時畏手畏腳、推三阻四，導致目前市屬國有企業歷史遺留問題眾多，嚴重制約我市國有企業發展。

促進市屬國有企業改革發展的審計建議

鑒于以上市屬國有企業存在的問題及原因分析，審計建議市屬國有企業應當以戰略重組為重點、以科學監管為基礎、以市場化為方向、以配套支持為保障，遵循統籌推進、循序漸進的基本路徑，打造某市優勢產業集群和城市競爭力的核心載體，推動國有資本布局調整，提升國有經濟整體競爭力，特提出以下建議：

一、戰略先行，理清邊界

市屬國有企業應提高站位、明確自身在市政府以國資改革推動國企發展總目標中的定位，聚焦主責主業，對照參與國內國際市場競爭要求，對企業發展戰略、機構設置和制度建設情況進行全面梳理、調整和完善，鼓勵競爭類國有企業以價值創造為導向，明確重組企業類型，以主業發展為核心，打通產業鏈上下游，堅持自主創新、形成自身核心競爭力，找準新的盈利點，提升國有資產效益。

二、健全機制，市場運營

市屬國有企業經過多輪重組整合，應強化國有企業市場主體地位，強化國有企業財務剛性約束，改變“行政化”管理思維和方式，進一步落實企業自主經營權，強化業績考核和激勵水平“雙對標”，通過資本合作混合發展和企業內部改革共同推動國有企業經營機制市場化。堅持授權與監管相結合、放活與管好相統一，對參股投資項目進行全面清理，督促國有企業加強投資參股的管理，切實防止只投不管，充分發揮政府基金杠桿效應，合理撬動社會資本，共同發展實體經濟，以落實“三高四新”“強省會”戰略。

市屬國有企業作為全省經濟社會建設的中堅力量，有基礎有能力，更要有擔當，在保持經濟運行穩中求進起到重要作用。市屬國有企業的提質增效，有助于推動提高經濟運行效益；市屬國有企業的做大做強，有助于“三高四新”戰略的落地。國家審計緊緊圍繞“三高四新”戰略加強審計監督，扎實做好市屬國有企業常態化“經濟體檢”工作，充分發揮審計監督作用，助力市屬國有企業改革發展，在實施“三高四新”戰略主戰場中爭當主力軍、打好主動仗。（作者簡介：1.朱邦為，湖南大學，碩士在讀，研究方向：政府會計；2.通訊作者：李潛，碩士，注冊會計師、審計師，工作于長沙市審計局）