去年中國吸引外資狀況暨今年前景展望

◎ 張茉楠

提 要:2022年，在世界經濟跌宕起伏、新冠疫情持續蔓延、全球產業鏈供應鏈重構等復雜多變的國際形勢下，我國吸引外資量穩質增，呈現出高技術制造業引資力度增強、外資進一步向中西部地區集聚等結構性特征。展望2023年，我國利用外資形勢更趨復雜，實現穩外資目標任務依舊艱巨，挑戰與機遇并存，但機遇大于挑戰。在我國經濟企穩回升，繼續推進更大范圍、更寬領域、更深層次開放等有利因素影響下，2023年吸收外資規模有望好于2022年。

當前，世界百年未有之大變局正加速演變，新一輪產業變革、規則重構以及產業鏈供應鏈重塑帶來的沖擊前所未有，全球跨境投資的競爭態勢更趨復雜。特別是新冠肺炎疫情在全球蔓延以來，在全球跨國投資波動的情況下，我國利用外資始終保持穩定增長。2022年，吸收利用外資延續了逆勢增長的勢頭，外資結構持續優化，但隨著中美博弈升級，美國對華遏制、打壓與脫鉤，以及全球產業鏈價值鏈“近岸化”“區域化”“本土化”趨勢加強等影響，我國也面臨產業外遷以及“前堵后追”的壓力。因此，須未雨綢繆，圍繞制度型開放，充分激發我國超大規模市場潛力，推動引資邁向高質量發展新階段。

一、2022年中國吸引外資形勢及其影響因素

（一）中國吸引外資發展態勢、主要特征與最新動向

2022年以來，我國吸收外資持續穩定增長，利用外資結構日益優化，并呈現出以下主要特征。

1.吸收利用外資延續了逆勢增長的勢頭

去年以來，受益于寬松的融資和重大基礎設施刺激計劃，以及跨境并購活動活躍，全球外商直接投資恢復性增長，規模超過疫情前的水平。就全球范圍而言，疫情以來FDI回流發達國家跡象明顯。存量方面，發達經濟體在全球FDI存量占比上升，從2018年的歷史低位67.9%上升至2021年的72.9%。與此相應的是，發展中經濟體在全球FDI存量占比下降，從2018年的歷史高位32.1%降至2021年的27.1%。流量方面（如表1所示），2021年，全球FDI比2020年增長6192億美元。其中，發達國家FDI增長4266億美元，占全球FDI增量的69%；發展中國家FDI增長1926億美元，增幅為31%，復蘇相對溫和。2021年我國吸收外資達1810億美元，比2020年增長21.2%，規模占全球第2位，連續第30年居發展中國家首位，占2021年全球FDI總量的11.4%（如圖1所示）。

2022年以來，我國吸引外來直接投資的規模與增幅都處于領先地位。根據 OECD 數據，2022年一季度，全球 FDI 最大的流入國為中國（1010億美元）、美國（670 億美元）和澳大利亞（590億美元）。其中，我國占全球 FDI份額為 19.5%。商務部數據顯示，2022年，我國實際使用外資金額12326.8億元人民幣，按可比口徑同比增長6.3%，折合1891.3億美元，同比增長8%。投資增幅較大的來源地有韓國、德國、英國等，同比分別增長64.2%、52.9%和40.7%。歐盟、“一帶一路”沿線國家、東盟對華投資同比分別增長92.2%、17.2%和8.2%。

2.服務業實際利用外資占比小幅下降

2022年以來，疫情跌宕反復及其防控措施所帶來的不確定性給服務業吸引外資帶來影響。2022年1-11月，服務業實際使用外資金額8426.1億元人民幣，增長0.9%。占全國實際使用外資金額11560.9億元的72.9%，比2021年小幅下降。近年來，我國吸收外商直接投資的結構正在發生重大變化。整體看，全行業利用外資比重呈現出了下降趨勢，從2018年的30.5%降至2021年的19.4%。從結構看，2005年以來，我國服務業實際利用外資保持持續增長態勢，2021年服務業實際利用外資金額從2005年的271.4億美元增至2021年的1380.8億美元，占整體實際利用外資金額的比重達到76.3%，而制造業實際利用外資金額則從2005年的446.9億美元降至2021年的423.4億美元，占比降至23.4%（如圖2所示）。

表1 2019-2021全球FDI流量情況 單位：億美元

數據來源：商務部《中國外資統計公報2022》

3.高技術制造業吸收利用外資增長顯著

圖2 2005-2021年我國制造業與服務業吸引外資情況

近年來，我國正成為吸收全球高技術制造業直接投資的重要目的地。2022年，我國高技術產業實際使用外資增長28.3%，占全國36.1%，較2021年提升7.1個百分點，其中電子及通訊設備制造、科技成果轉化服務、信息服務分別增長56.8%、35%和21.3%。高技術制造業成為外商直接投資新的重點領域。2022年1 月起施行的《鼓勵外商投資產業目錄（2020 年版）》，進一步擴大鼓勵外商投資范圍，重點增加制造業，特別是高技術制造業條目，一年多以來收到良好成效。

隨著我國持續推動制造業轉型升級，跨國公司在中國制造業領域投資呈現出從中低加工制造業向高技術制造業拓展，從低技術、低附加值生產環節向高技術、高附加值生產環節轉變的趨勢。fDi Markets 數據顯示，2017-2021年，我國紡織服裝、塑料制品行業綠地投資額分別從32.0億美元、20.6億美元持續降至4.9億美元、9.8億美元。但同期，高技術制造業實際使用外資金額則從98.9億美元增長至120.6億美元，占制造業實際使用外資金額的比重從29.5%提升至35.8%，提高了6.3個百分點。電子工業專用設備制造、通用儀器儀表制造等高技術制造行業利用外資呈現快速增長勢頭。

4.大項目成為拉動對華投資增長的主力軍

我國利用外資結構不斷優化的另一個突出表現是跨國公司在華投資制造業項目呈現大型化、全產業鏈趨勢。新設或增資合同外資1億美元以上大項目數量從2019年的834個增長到2021年的1177個，連續三年保持兩位數增長。跨國公司在華制造業領域投資不斷向研發、智能化制造、下游精深加工等產業鏈領域拓展化。2022年以來，國家層面已推出五批 33個重大外資項目，總投資約 1380 億美元。其中，總投資約 100億歐元的巴斯夫（廣東）一體化基地項目全面建設啟動，寶馬全球最大生產基地——沈陽華晨寶馬第三工廠項目竣工，外資大項目建設不斷加快，帶動作用明顯。據商務部數據， 2022年，合同外資1億美元以上大項目實到外資6534.7億元人民幣，增長15.3%，占全國實際使用外資的53%，為穩外資提供了重要支撐。

5.能源危機背景下歐洲加大對華投資力度

從投資來源地看，歐洲企業對華投資大幅增長。俄烏戰爭導致歐洲能源價格大幅飆升，持續的高通脹與能源危機顯著改變了歐洲制造業的成本環境，嚴重抑制了歐洲汽車、化工、機械等優勢制造業的生產，并加速歐洲部分制造業外移。我國憑借超大規模市場優勢，完備的產業配套能力強，以及相對低廉的能源成本，成為承接歐洲制造業轉移的目的地。2022年前8個月，歐盟對華投資增長123.7%（含通過自由港投資數據），延續了近年來歐盟對華投資集中，強化供應鏈本土化的特點。根據榮鼎集團（Rhodium Group）數據，過去10年，歐洲對華直接投資變得更集中，歐洲制造業巨頭加速擴大對華投資（如圖3所示）。2018-2021年期間，德、荷、英、法四國平均占比高達87%，較10年前的69%明顯提高，德國占比高達46%。德國為對華投資第二大來源地。2022年，德國對華投資同比增長52.9%，成為歐盟對華投資的第一大來源地。歐洲對華投資更集中于少數幾大行業，尤其是高端技術制造。汽車、食品加工、制藥／生技、化學品和消費品制造等5大行業，占全歐洲對華直接投資近70%，較前幾年65%占比進一步提升。歐洲對華投資向跨國巨頭聚集，其中德國三大汽車巨頭大眾、寶馬、戴姆勒以及化工巨頭巴斯夫四家企業，占據了歐洲所有對華直接投資規模的34%。

6.外商直接投資進一步向中西部地區集聚

圖3 2000-2021年歐洲外商直接投資在華集中度

《鼓勵外商投資產業目錄（2020年版）》進一步鼓勵外資投向中西部地區，并結合各地勞動力、特色資源等比較優勢擴大中西部目錄鼓勵范圍。例如，在河南、陜西、廣西等省份新增醫療器械、防疫防護用品、原料藥生產等條目；在湖北、四川、重慶等省份新增半導體材料、石墨烯、工業陶瓷等條目。近些年，隨著基礎設施、營商環境、人才資源等持續優化，中西部地區承接產業轉移的能力正在迅速提升。2022年，中部、西部地區實際使用外資分別增長21.9%和14.1%，高于全國平均水平15.6和7.8個百分點。其中，山西、河南、廣西、陜西等省份吸收外資增長229.6%、119.8%、49.1%和33.6%。外資光伏企業加速布局中西部，制造業轉移的區域特性明顯。部分制造業，尤其是汽車、重型機械及其零部件、新能源等產業加速向中西部地區梯度轉移。截至2022年8月，我國光伏、風能資源密集的西部地區外商直接投資同比增長約43%。

（二）利用外資的影響因素分析

市場是大國的重要戰略資源。近年來，外商投資增長得益于中國市場的強大吸引力，以及持續放寬市場準入，逐年縮減全國和自貿試驗區外資準入負面清單，修訂擴大《鼓勵外商投資產業目錄》等開放政策落地見效和投資環境持續優化等因素。

首先，積極推進貿易投資便利化水平。我國全面履行入世承諾，大幅削減進口環節制度性成本，關稅總水平從2010年的9.8%降至2021年的7.4%，對《貿易便利化協定》規定各類措施的實施率已達100%。

其次，大幅放寬外商準入領域。近年來，我國對外資開放領域不斷擴大、外商投資限制條件不斷削減，積極推動了負面清單等重要制度創新。目前，我國已連續5年縮減外商投資準入負面清單，在金融、汽車等領域推出了一批重大開放舉措，形成了制造業基本開放、農業服務業穩步持續開放的格局，為外商投資提供了更加廣闊的發展空間。

再次，構建市場化、國際化、法治化的營商環境。我國將打造國際一流營商環境作為一項重要工作，積極推進簡政放權和“放管服”改革，不斷推動要素跨境便利化流動，完善市場準入和監管、產權保護、信用體系等方面的法律制度。特別是在外資領域，調整規范產業補貼政策，清理外資企業和內資企業的差別待遇政策，深化政府采購改革。《外商投資法》取代“外資三法”，成為我國外資管理領域的基礎性法律，對外資權益有了根本性的法律保障。

最后，積極參與全球多雙邊經貿規則談判進程。近年來，我國積極推進規則、規制、標準等與國際對接。目前，我國已與26個國家和地區簽署了19個自貿協定，正在談判的有10個，正在研究的自由貿易區有8個，10年間商簽的自貿協定數量增長近1倍，與自貿伙伴貿易額占對外貿易總額的35%左右。2022 年，《區域全面經濟伙伴關系協定》（RCEP）生效實施。正在積極推進《全面與進步跨太平洋伙伴關系協定》（CPTPP）和《數字經濟伙伴關系協定》（DEPA）談判，對標國際高標準經貿規則，持續推動擴大對外開放。

二、我國吸收利用外資形勢面臨前所未有的新挑戰

近年來，逆全球化與各類保護主義日益增強，加之地緣政治沖突、新冠肺炎疫情等諸多外部沖擊影響，加速了全球產業鏈供應鏈朝著多元化、區域化、近岸化、友岸化方向發展，對全球跨境直接投資格局產生重大而深遠的影響，也給我國吸收利用外資帶來前所未有的新挑戰。我國利用外資形勢面臨來自發達經濟體與發展中國家的“兩頭擠壓”和“前堵后追”，制造業實際利用外資比重持續下降，我國利用外資形勢正面臨前所未有的新挑戰。

（一）全球產業鏈供應鏈重構對我國吸引外資帶來的挑戰

當前，受貿易投資保護主義、中美博弈升級、新冠肺炎疫情、俄烏戰爭等因素影響，全球供應鏈順暢運行遭受顯著沖擊，越來越多的跨國公司擔憂供應鏈的安全和穩定，全球產業鏈供應鏈配套正由“成本市場”導向轉向“安全可控”導向，全球產業鏈供應鏈呈現“近岸化”“區域化”“本土化”趨勢。美國推動構建包括印太經濟框架（IPEF）在內的一系列排他性的小集團，試圖以意識形態劃線，打造供應鏈“小圈子”，對華“脫鉤”力度加大，將加速全球產業鏈供應鏈與跨境直接投資格局的重構，給我吸收利用外資帶來新變數。

（二）新一輪RTAs演變對我國吸引外資帶來的挑戰

近年來，隨著以WTO為主導的全球多邊貿易體制日漸式微，區域貿易協定（RTAs）正成為主導全球化發展的重要力量。據 WTO 統計，截至2022年末，全球范圍內已有355個區域貿易協定生效。全球新一輪高標準RTAs的關注重點正由關稅、非關稅壁壘等“邊境”領域轉向產業政策、知識產權、公共采購、國有企業和中小型企業的監管、環境保護等“邊境后”領域。從區域貿易協定內容看，“邊境后”政策條款數量增加，甚至超過“邊境”政策數量。《美墨加協定》（USMCA）等區域貿易協定呈現排他性特征，其相關條款越來越與價值觀進行捆綁，并通過民主、人權、國家安全，以及環境、社會和治理（ESG）準則等來重塑全球產業鏈供應鏈，或將進一步形成相對封閉獨立的區域集團化供應鏈體系，進而對我吸引外資格局帶來深遠影響。

（三）發達經濟體投資保護主義對我國吸引外資帶來的挑戰

當前，全球投資保護主義愈演愈烈，尤其是以美日歐為代表的發達經濟體通過產業政策和投資政策來影響跨境投資的流向，并加速推動“中國+1”（China Plus One）供應鏈重組策略，“去中國化”的戰略布局日益明顯。

2022年以來，拜登政府相繼頒布《基礎設施投資和就業法》《芯片與科學法》《通脹削減法案》《關于推進生物技術和生物制造創新以實現可持續、安全和可靠的美國生物經濟的行政命令》等多項法律法規，通過產業立法強化安全保護，擴大職能機構審查權限，構建投資管制框架，加速中美“脫鉤”。據統計，截至2022年10月底，美國至少有9個新晶圓廠建設計劃出臺或實施，且掀起電動汽車行業建廠熱潮。根據密歇根州非營利組織汽車研究中心的數據， 2022年1-11月，在美國承諾投資于新汽車工廠的資金已達330億美元左右，為20年前水平的8倍多。

值得高度警惕的是，近期，美國國會正在推進立法改寫海外投資規則，并授權行政部門成立新的跨部門機構——國家關鍵能力委員會，以所謂“國家安全”為由對美國在中國等“競爭對手國家”的投資進行審查或阻止投資，以 “保護美國的技術并重建關鍵供應鏈”。可以預見，美國對外投資限制新政可能會引發其他國家、特別是美國盟友的更多限制性投資政策，為全球跨境投資流動創造額外的投資障礙，并將加速美國跨國公司推進“離岸外包”和“友岸外包”。

與美國類似，歐盟也同樣越來越頻繁地使用基于行政力的產業政策。近年來，歐盟日益強調要確立自主掌控的“經濟主權”與“技術主權”。2020年以來，歐盟陸續頒布了涵蓋產業戰略、貿易政策、投資審查等領域的全方位政策體系。與此同時，日本也基于經濟安全考量，鼓勵企業將生產基地多元化、分散化以及戰略物資本土化。如，2020年5月，日本制定了“海外供應鏈多元化支援”政策，支持企業供應鏈多元化、分散化，將生產從特定國家遷往以東南亞為中心的國家。2021年4月27日，日本、澳大利亞、印度三國經濟部長發表《供應鏈強韌化倡議》（SCRI），通過抱團方式加大排華力度，并呼吁包括東盟國家在內的域內國家積極參與。

（四）要素稟賦變化對我國吸引外資帶來的挑戰

隨著全球供應鏈布局變化，人口紅利逐漸消失，以及發展中國家追趕、發達國家倒逼，各國基于資源稟賦推動產業轉移進程可能加速，中國制造業吸引外資的壓力也越來越大。

當前，我國吸收利用外資形勢正面臨前所未有的新挑戰。圖/中新社

第一，從勞動力成本看，隨著勞動報酬快速上升，相對其他國家，我國勞動力絕對成本優勢逐步減弱。數據顯示①商務部國際貿易經濟合作研究院發布報告《跨國公司在中國：全球供應鏈重塑中的再選擇》。，2016-2020年中國制造業月工資年均增長率為9.84%，不僅高于越南（4.54%）、印度（1.47%）等發展中國家，也高于美國（3.77%）、日本（0.75%）、韓國（1.60%）等發達國家。從絕對數看，2020年，美國、韓國、日本等發達國家制造業月均工資分別為中國的4.8倍、3.8倍、2.6倍，越南、印度等發展中國家制造業月均工資僅為我國的1/3、1/5。盡管我國勞工成本相對發達國家仍有優勢，但相對發展中國家優勢喪失明顯。

第二，從技術變革看，近年來隨著機器人、人工智能以及工業互聯網、智能制造等技術不斷成熟，“機器換人”更加普遍，產業的資本密集度、知識密集度不斷提高，使得原本容易實現全球勞動力成本套利的產業鏈，即使布局在發達國家勞動力成本較高的背景下也變得有利可圖。

第三，從區位優勢看，較好的區位優勢是提高制造業投資競爭力的關鍵因素。東南亞是太平洋與印度洋之間的“十字路口”，越南、印尼等國都擁有較多港口，海運交通條件便利，并且靠近新加坡、便于轉口貿易，也縮短了貨物經馬六甲海峽運往歐洲的里程，成為跨國制造業投資向東南亞轉移的重要變量。

（五）各國引資競爭政策給我國吸引外資帶來的挑戰

圍繞全球跨境投資，特別是制造業引資競爭更趨激烈，各國為吸引外國資本不斷出臺引資優惠政策。東盟較少受發達國家貿易打壓，同時對外簽訂了大量自由貿易協議，數千種進出口商品關稅降為零。2022年以來，外資“中國+1”策略進一步向縱深發展。東南亞的越南、柬埔寨、泰國和印尼，南亞的印度，南美的墨西哥，均成為“中國+1”策略供應鏈策略的熱門選項。

與本地其他國家制造業吸引力相比，越南是外國直接投資首選目的地。近些年，越南積極融入“全球貿易圈”，不僅成為《區域全面經濟伙伴關系協定》（RCEP）的主要成員，還加入了CPTPP，并達成了《越南-歐盟自貿協定》（EVFTA）、《越南與歐盟投資保護協定》（EVIPA），以及與英國完成簽署自由貿易協定的談判，進一步加大越南成為全球制造業聚集地和制造業投資地的吸引力。統計數據顯示，越南70%以上的出口商品與FDI有關。由于進口關稅低于歐盟內部，歐盟投資者將從對越出口能力擴張、尤其是加工制造領域受益。近年來，越南政府積極招商引資，并提供各類稅收和土地政策優惠。2022 年 1-5 月，越南外國直接投資同比增長7.8% 至 77.2 億美元；二季度越南出口同比增長21%，經濟增速高達 7.7%，創 11 年新高。越南已具備“世界工廠”的雛形。

除越南之外，印度也是受全球跨境直接投資青睞的國家。印度從2014年以來，先后提出了“來印度制造”②“來印度制造”(Make in India)是總理莫迪在2014年9月提出的發展倡議或行動口號，其主要目標是增加制造業在GDP的比重，提升創新水平，減少環境污染，增加就業崗位。（Make In India，簡稱MII）政策、“印度制造1.0”計劃和“印度制造2.0”計劃。為鼓勵外來投資，印度政府將為符合投資要求的企業提供總額為2萬億盧比的制造業促進計劃，出臺了一系列開放投資政策。2021-2022財年，印度制造業引進外商直接投資（FDI）達213.4億美元，同比上漲76%。以汽車工業為例，伴隨著開放推動歐美和亞洲廠商涌入，印度汽車工業獲得發展，甚至推動印度成為全球汽車零部件的高質量供應商。 “印度制造”“越南制造”的興起對“中國制造”形成了新挑戰，我國在下游生產環節面臨越來越大的外資企業外遷壓力。

（六）國內法律監管等與國際高標準規則間的差距帶來的挑戰

目前，我國制造業基本實現全面開放，盡管近年來金融、電信、互聯網、文化、教育等服務業開放步伐不斷加快，負面清單經歷多輪“瘦身”之后，我國在多產業、多領域開放程度逐步提高。但總體而言，外資領域還存在準入限制、股比限制、競爭障礙等問題。從投資便利化來看，對標CPTPP、RCEP等國際高標準經貿規則，我國投資便利化程度還不夠高，與國際高標準規則之間還存在差距，特別是在一些新興領域市場開放度不夠。部分在華外資企業認為，國內法律法規對其在華經營帶來不確定性挑戰。例如，汽車、醫療保健、金融服務等領域的外資企業對國內數據監管的質疑，數據本地化等監管要求也增加了在華運營的成本。此外，負面清單中的部分領域還缺乏相關配套細則，行業準入許可門檻高，外資無法實質性經營，隱性壁壘有待突破。

三、2023年我國吸收利用外資前景展望

展望2023年，我國利用外資形勢更趨復雜，實現穩外資目標任務依舊艱巨，挑戰與機遇并存。但綜合而論，機遇大于挑戰，在諸多有利條件下，可以期待2023年我國吸收利用外資規模好于去年。一方面，從不利因素看，美歐等發達經濟體加緊推動產業鏈供應鏈重塑，部分跨國公司開始實行“中國+1”“中國+N”等投資戰略，國際引資競爭更趨激烈。但另一方面，下述積極因素也在逐步增多。

首先，我國經濟增速大概率反彈是對外資保持吸引力的基礎。在疫情防控政策調整、制造業內生動力持續、消費回暖等利好因素帶動下，2023年經濟有望呈現積極復蘇跡象。據國際貨幣基金組織（IMF）預測，2023年世界經濟增速或將下降至2.7%，而中國經濟增速有望與世界發達經濟體衰退形成鮮明對比。中國貿促會近期調研結果也顯示，有超9成受訪外資企業對2023年中國經濟發展更有信心，這將助力外資競相流入。

其次，多項旨在改善營商環境、擴大市場開放的政策措施將密集落地。2021 年 10 月，商務部正式印發《“十四五”利用外資發展規劃》，提出將逐步放寬外資準入門檻，有序推進電信、互聯網、教育、文化等領域相關業務開放；推動放寬外商投資法律、運輸等行業的業務范圍、人員資質等要求；允許外資在更多領域控股或獨立投資。黨的二十大則進一步強調“穩步擴大規則、規制、管理、標準等制度型開放”，這將為我國更多領域開放提供政策和制度保障，彰顯了我國建設更高水平開放型經濟新體制的決心。2022年12月，國家發展改革委、商務部等部門印發《關于以制造業為重點促進外資擴增量穩存量提質量的若干政策措施》的通知，從著力解決外商投資企業當前面臨的突出困難、著力加大制造業引資政策力度、著力支持外資企業高質量發展三方面重點發力，突出了高端制造業導向、技術與創新導向、綠色低碳導向。

再次，對接高標準國際經貿規則的步伐不斷加快。改善營商環境是一個沒有終點的競賽，不進則退，甚至慢進則退。因此，我國要主動對標高標準的國際經貿規則，穩步擴大規則規制、管理標準等制度性開放，深化國內相關領域的改革，營造市場化、法治化、國際化一流營商環境，通過實施更大范圍、更寬領域、更深層次開放吸引更多更高質量的外資來我國投資興業。以開放的大市場為紐帶，不斷挖掘釋放國內國際雙循環的勢能，讓中國市場成為世界的市場、共享的市場、大家的市場，推動吸收利用外資邁向高質量發展新階段。

綜合以上因素研判，我國吸引外商直接投資，特別是高技術制造業引資在2023年有望迎來新一輪更高水平的增長，我國吸收利用外資將邁入高質量發展新階段。