協同治理視角下黃河流域生態保護與治理的問題及對策研究
——以黃河流域烏海段為例

王 莉

黃河是中華民族的母親河，以約占全國2%的徑流量，承載了全國9%的人口，灌溉了全國15%的耕地。黃河流域橫跨我國北方東、中、西三大地理階梯，是我國重要生態屏障的密集區和“一帶一路”陸路的重要地帶。黃河流域自然生態脆弱，水資源短缺，土地、能礦、生物等資源稟賦區域差異明顯。長期以來，黃河流域經濟社會發展整體滯后，貧困面廣、量大、程度深，是我國生態安全保障和經濟社會發展的重點和難點地區。為從根本上解決黃河流域面臨的自然生態保護與經濟社會發展之間存在的結構性矛盾問題，2019 年9 月18 日，習近平總書記在黃河流域生態保護和高質量發展座談會上發表重要講話，將黃河流域生態保護和高質量發展上升為重大國家戰略。2020年1月，習近平總書記主持召開中央財經委員會第六次會議并發表重要講話，強調黃河流域生態保護和高質量發展要高度重視解決突出重大問題，實施生態保護修復和污染治理工程，全面實施深度節水控水行動，推進水資源節約集約利用。2021 年10 月，習近平總書記在山東主持召開深入推動黃河流域生態保護和高質量發展座談會，要求沿黃河開發建設必須守住生態保護這條紅線，必須嚴守資源特別是水資源開發利用上限，用強有力的約束提高發展質量效益。2023 年6 月6 日，習近平總書記在巴彥淖爾市主持召開加強荒漠化綜合防治和推進“三北”等重點生態工程建設座談會強調，要突出治理重點，全力打好黃河“幾字彎”攻堅戰。

一、黃河流域烏海段生態保護和治理的關鍵制約瓶頸

雖然烏海市在推動黃河流域生態保護和治理方面作了一些卓有成效的工作，但仍然存在一定差距和不足，主要表現在：

（一）庫區泥沙淤積日益突出。水庫自蓄水運行以來，泥沙淤積問題日益凸顯。2016年7月實測正常蓄水位1076 米以下庫容為4.41 億立方米，2019 年3月實測正常蓄水位1076 米以下庫容為3.37 億立方米。庫容累計減少1.5 億立方米，剩余庫容僅為原庫容約70%。根據勘測數據分析，泥沙主要淤積在距壩址（烏海湖大橋至原烏達黃河大橋）7 千米至18 千米處，該區域累計淤積泥沙1.21 億立方米，占總淤積量1.5億立方米的81%。

每年冬季隨著防凌需要庫水位下降在1073 米左右后，造成烏海湖大橋至原烏達黃河大橋區域的河床大面積裸露，淤積下來的細粉塵土，極易形成揚塵天氣，造成大氣揚塵污染。有效庫容的減少，降低了防洪減災的能力，對黃河內蒙古段的防凌安全也產生影響。目前，庫區淤積還在逐步向壩前推進，水庫的淤積速度和程度會進一步加快，裸露灘區范圍將會進一步增加，從而加重揚塵污染。因此，庫區清淤工作非常緊迫、刻不容緩。

（二）生態環境保護任務繁重。烏海市煤炭含硫量普遍較高且自燃點低，煤層及露采排土場煤矸石自燃產生的污染物對城區空氣質量造成嚴重影響；加之礦區煤層自燃治理技術及成本要求較高，在短期內從根本上改善礦區大氣環境質量有一定的難度。此外，烏海及周邊地區高耗能、高排放企業集群式分布，結構性、區域性交叉污染問題比較突出；烏海市生態環境先天脆弱，鞏固拓展生態建設成果面臨氣候、資金等諸多困難。

（三）工業用水指標缺口較大。烏海市要想發展，離不開利用水資源，但烏海的現狀是缺水嚴重，因此黃河這條唯一過境的河流就成了烏海市的主要水源，但水資源開發利用已超80%，整體處于超負荷狀態。烏海市高耗水產業占比較大，現行水資源管理政策明確規定新上工業項目不得使用地下水，且我市無初始工業用黃河水指標。雖然2016年以來自治區累計配置跨盟市水權轉讓黃河水指標3044.45萬立方米/年用于工業生產，但這一指標遠不能滿足工業發展所需。據統計，目前我市工業用水缺口約為9000 萬立方米/年。置換水權可挖潛力有限，下一步用水來源緊張。

（四）轉型發展面臨諸多難題。黃河流域整體的協調體系尚未形成，還多以傳統的種植業為主，經濟活力相對欠缺，部分傳統產業仍處于產業鏈的中低端，產品質量不高，附加值較低。戰略性新興產業發展滯后，配套實施的大項目好項目不多，新舊動能轉換速度還不夠快。營商環境不夠優化，企業和群眾來回跑、多處跑的現象尚未杜絕。工業園區基礎設施承載能力不強，歷史欠賬較多，與高質量發展要求相對照還存在較大差距。

（五）黃河文化開發利用不足。黃河流域文化資源在我市境內以桌子山巖畫、秦長城、古漢墓、明代烽火臺等歷史文化資源為主，具有地域特色的現代文化資源相對較少。此外，我市對黃河流域文化的研究不夠深入，尚未充分挖掘運用其蘊含的時代價值。

二、黃河流域烏海段協同發展戰略體系的構建

習近平總書記深刻指出，黃河一直體弱多病，水患頻繁，當前黃河流域仍存在一些突出困難和問題。這就要求我們要統籌謀劃，構建協同發展戰略體系。因此，要破解黃河流域烏海段生態保護和高質量發展的一系列難題，必須以習近平總書記提出的“堅持山水林田湖綜合治理、系統治理、源頭治理”為指導思想，結合黃河流域的地理條件及自然資源，通過分析研究黃河流域生態保護和治理現狀和存在的問題，在充分借鑒國內其他沿黃城市發展情況的基礎上，對黃河流域烏海段生態保護和治理提出如下對策建議。

（一）區域協同戰略，統籌推進生態保護和治理

綱舉目張、執本末從。推動黃河流域生態保護和治理，科學規劃發展布局是前提。要進一步轉變思想觀念，強化底線思維，優先考慮水資源承受能力，綜合考慮經濟成本和環境成本，統籌謀劃區域空間布局、生態環境保護、經濟高質量發展、文化傳承利用、保障改善民生等工作。堅持以水定城、以水定地、以水定人、以水定產，緊密結合地區實際，加強對上溝通銜接，科學編制黃河流域生態保護和高質量發展規劃綱要。及時跟進自治區國土空間規劃編制工作，合理劃定市級生態保護紅線、城鎮開發邊界、永久基本農田保護紅線，推動人與自然和諧發展。

（二）協同推進生態環境大保護大治理，筑牢祖國北方重要的生態屏障

黃河流域生態保護是一項系統工程，也是一項事關長遠和全局的優先工程。要深入貫徹落實習近平生態文明思想，站在全局高度，運用系統思維，統籌把握左右岸、陸上水上、地表地下、水氣土等各方面各環節，協調推進生態修復和環境保護。

1.加大生態修復建設力度。充分考慮生態功能定位，更加注重從涵養水源、水土保持入手，統籌推進山水林田湖草綜合治理、系統治理、源頭治理，提升黃河生態系統質量和穩定性。堅持宜林則林、宜草則草，大力實施黃河流域國土綠化行動，加快推進天然林保護、京津風沙源治理等國家重點林業工程，增強水土保持能力。加大生態涵養區保護力度，科學推進濕地公園建設管理，減少人為破壞，維護好生態系統的完整性。

2.著力解決突出環境問題。把打好藍天、碧水、凈土保衛戰作為重要抓手，扭住關鍵、聚力攻堅，堅決打好污染防治攻堅戰。持續優化產業結構、能源結構、運輸結構、用地結構，大幅減少主要大氣污染物排放總量。深入推進區域大氣污染聯防聯控聯治，認真組織烏海及周邊地區空氣質量改善專項行動，積極開展區域聯合執法檢查，探索實施區域重污染天氣應急聯動機制，形成共治共享合力。突出抓好生活污水處理、工業污水治理，加強源頭管控、排放監測，全面推進城鎮污水處理設施建設、改造，推動建成區和工業園區污水管網全覆蓋、全收集、全處理，做到應收盡收、達標排放，確保黃河烏海段水質安全。嚴格落實“河長制”，繼續開展黃河入河排污口整治專項行動，嚴厲打擊危險廢物非法傾倒等違法犯罪行為。積極開展“四控行動”，持續解決好農業面源污染問題。

（三）協同推進產業基礎再造和產業鏈提升

1.大力實施創新驅動發展戰略。發揮好企業科技創新主體作用，引導和組織企業與高校院所聯合，共同開展技術研發、成果應用。以“科技興蒙”行動為綱領，集聚高端智力資源，探索建立氫能技術中心分中心，建立科技成果供需信息庫，加快科技成果轉移轉化，推動“異地孵化、烏海轉化”模式有效運行。

2.全力培育做大新興產業。集成推進現代能源經濟示范城市和氫經濟示范城市建設，抓緊布局加氫站，加快氫氣工廠、電堆生產、氫能汽車等項目落地實施。加速推動華恒、君正、三維等一批可降解新材料項目建設。推動數字經濟和實體經濟深度融合，積極建設智能工廠、數字車間。加快產業延鏈補鏈強鏈發展研究，逐步構建基礎產業和新材料及精細化工協同發展的現代化產業體系。

3.著力發展現代服務業。加快生產性服務業與制造業融合發展，引進培育研發設計、備品備件供應、節能減排服務、金融服務等企業和機構，加速形成便捷化、專業化的生產服務供應鏈體系。著力培育平臺經濟、首店經濟等新業態，建設特色街區、網紅街區，全面提升消費、旅游等優質服務產品供給，促進線上線下消費融合發展。聚焦烏海的歷史文化和地區特色，發揮“山、水、沙、城”獨特景觀優勢，積極策劃精品旅游路線，以烏海湖景區為重點，組織好主題生態文化旅游活動，不斷加強與其他沿黃六盟市在旅游線路延伸、客源互送等方面的合作力度，進一步提升“來沙漠看海”旅游IP影響力。

（四）協同打造“經濟—生態—文化”為一體的沿黃生態走廊

1.加強對黃河文化時代的精神研究闡釋。黃河文化是中華文明的重要組成部分，是中華民族的根和魂。習近平總書記在中共中央政治局8 月31 日召開的關于審議《黃河流域生態保護和高質量發展規劃綱要》會議上，強調指出，要大力保護和弘揚黃河文化，延續歷史文脈，挖掘時代價值，堅定文化自信。要實施黃河文化保護傳承弘揚工程，深入挖掘黃河文化蘊含的時代價值，講好“黃河故事”，延續歷史文脈，堅定文化自信。支持優秀傳統文化作品創新，采取多種藝術形式，打造多層次、成系列、開放式的優秀傳統文化普及推廣作品，書寫好體現黃河文化時代價值的精品佳作。將黃河文化與蒙元文化、移民文化、工業文明緊密結合起來，發展黃河文化創意產業，促成黃河文化活態傳承、可持續發展。

2.打造沿黃生態走廊，推動生態保護與文化旅游融合發展。統籌沿黃流域山水林田湖草沙綜合治理，打造黃河流域生態風景線，以生態走廊建設為基礎，推動沿黃文化旅游高質量發展，讓生態效益轉化為經濟效益，反哺烏海市經濟社會發展。

生態興則文明興，生態衰則文明衰。黃河流域構成我國重要的生態屏障，保護黃河是事關中華民族偉大復興的千秋大計。作為在母親河滋養下發展興起的烏海市，只要深入學習貫徹習近平總書記重要講話精神，堅持綠水青山就是金山銀山的理念，堅持生態優先、綠色發展，以水而定、量水而行，統籌抓好生態保護和高質量發展，就一定能夠讓黃河成為造福人民的幸福河。