強化省權與鞏固統一

摘要：民初以降，四川長期處于“防區制”下，中央政府權威無法觸及地方，本省政治亦因省府瓦解而呈分裂戰亂局面。1934年下半年，因川軍“六路圍剿”紅軍遭遇慘敗，南京國民政府得以介入川局，支持劉湘重組四川省府，廢除“防區制”，實現“川政統一”。為鞏固統一，南京國民政府在四川推行“省府合署辦公制”、“行政督察專員制”、“裁局改科”及“分區設署”等舉措，試圖通過強化省權以鞏固“川政統一”，并為中央統轄四川創造有利條件。然而，中央政府與省府之間權限劃分未能妥善解決，隨著中央政府與劉湘集團關系惡化，雙方權力關系再度陷入此消彼長的博弈困境，四川地方政制改革陷于停滯。

關鍵詞：川政統一；南京國民政府；地方政制改革；四川；央地關系

DOI： 10.13734/j.cnki.1000－5315.2023.0715

晚清以降，隨著地方權勢擴張及“自治”、“聯邦”等近代政治觀念傳入，作為中國傳統地方最高行政管理層級的“省”（中國傳統地方最高行政管理機構大體經歷了“郡國（秦漢）－州（魏晉）－州郡（隋唐前期）－道（唐后期五代）－路（宋金）－省（元以后）”的演變。“省”原為官署名稱，最早可追溯到魏晉時期，金朝末年于路一級政區上設“行臺省”機構，元代設“中書省”、“行中書省”，省自此為國家正式的最高一級地方行政管理機構。參見：周振鶴《中國歷代行政區劃的變遷》，商務印書館1998年版，第66-72頁。），如何因應新局、實現制度轉型，成為朝野各方的熱門議題，并受到后世學人的廣泛關注（學界有關民國時期“省制”問題的研究成果，代表性的有：趙錦鐸《李大釗〈省制與憲法〉解析——兼析李大釗在集權、分權問題上認識的轉變》，《清華大學學報（哲學社會科學版）》1999年第3期，第106-115頁；周生春、孔祥來《民國初年的省制改革》，《華東師范大學學報（哲學社會科學版）》2007年第5期，第39-42、48頁；李學智《民元省制之爭》，《民國研究》2010年春季號（第17輯），社會科學文獻出版社2011年版，第105-126頁；關曉紅《辛亥革命時期的省制糾結》，《近代史研究》2012年第1期，第29-49頁；陳明《熊希齡內閣時期的廢省籌議》，《歷史研究》2017年第2期，第39-56頁；徐楊《“舊邦新造”的制度邏輯：西式話語中的近代省制言說》，《浙江社會科學》2019年第6期，第128-133頁；梁華瑋《國民政府時期省制及其運作研究（1925-1937）——以長江中下游省份為中心》，中國社會科學出版社2021年版；翁有為《近代中國之變軸：軍閥話語建構、省制變革與國家》，人民出版社2021年版；等等。）。一般認為，近代“省制”問題的核心是確定中央與地方的關系，“省制”的變遷反映中央權力與“省權”的消長，并影響國家統一的程度（李學智《民元省制之爭》，《民國研究》2010年春季號（總第17輯），第105、124-126頁。）。民國初年，中央權力式微，“省權”擴張，省制呈現出分離主義傾向。進入20世紀30年代，隨著南京國民政府推動全國統一，中央政府權威日增，省制漸又呈現出向著“統一”靠攏的傾向（翁有為《全面抗戰前央地關系視域下的南京國民政府省制變革》，《史學月刊》2020年第4期，第99-102頁。）。

相較而言，省對中央政府的離心傾向更受學界重視，但這并非民國“省制”問題的全部。從政制建置角度考量，省作為溝通中央與基層的中間層級，其相對基層具有集權屬性，這一點并未因近代政治的急劇轉型而動搖。揆諸民國政況，中央政府與各省地方勢力之間的政治博弈固然激烈，但各省內部的權力斗爭同樣激烈而難以忽略。南京政府在推動國家統一時，不僅面臨省區實力派的反抗，還需應對來自更低層級離心力量的抵制。此外，從長遠看，隨著中國共產黨領導的革命根據地蓬勃發展，南京政府在地方還面臨更為嚴峻的挑戰。上述情形，造成自身實力不足的南京政府在處理省制問題時面臨兩難困境，即既要削弱省區獨立性以維護中央權威，又需強化省府權力以維系地方統一。其相關政治運作，內涵極為豐富。

鑒于既有研究對前一層面論述甚多，而對于后一層面探討似嫌不足，本文擬以“川政統一”后四川地方政制改革為例，從政治技術的視角分析“強化省權”與“鞏固統一”之間看似對立、實則相輔相成的復雜關系，冀為認識南京國民政府時期的省制改革與如何實現并鞏固國家統一提供新的思考。

一 廢除“防區”：南京政府統一川政的下手功夫

清季以降，省區勢力坐大，中央政府對各省漸失統御能力。辛亥革命中，各省紛紛脫離清廷“獨立”并成立軍政府，使得省級政權在事實上成為地方自治政權（關曉紅《辛亥革命時期的省制糾結》，《近代史研究》2012年第1期，第34頁。），省區與中央政府的離心傾向為時人所矚目（民國初年，朝野圍繞“省制入憲”、“省長民選”等問題爭論激烈，主張加強中央集權的一派甚至主張“廢省”。參見：康有為《廢省論》，經世文編社編《民國經世文編·內政（二）·地方》，沈云龍主編《近代中國史料叢刊》第494冊，臺灣文海出版社1970年版，第2129頁。）。民國初年，袁世凱政府推行中央集權，為遏制省區地方主義，在各省厲行“軍民分治”，禁止地方軍人干政，甚至謀求“廢省存道”（參見：《總統府會議省官制案》，沈陽《盛京時報》1912年10月27日，第3版；《副總統主張廢省存道》，上海《時事新報》1913年10月17日，第1張第2版；《近日總統府之國務會議案》，天津《大公報》1913年10月23日，第3版；等等。相關研究，則主要有：陳明《熊希齡內閣時期的廢省籌議》，《歷史研究》2017年第2期，第39-56頁。）。但隨著袁世凱去世，國家權勢重心失卻，各省再度脫離中央政府控制，中國陷入“軍閥割據”的分裂狀態。

對于民初的“軍閥割據”，時人及后世學者多矚目于軍人把持一省或數省對抗中央的現象，對導致此種現象的“督軍制”及“巡閱使制”詬病猶多（楊天宏《軍閥形象與軍閥政治癥結——基于北洋時期民意調查的分析與思考》，《近代史研究》2018年第5期，第50-51頁。）。但揆諸史實可知，這一時期的分裂亂象并非全然表現為以省為單位的軍人割據，許多省區內部同時還存在著都督命令不能行于各軍長官、區域民政無法為省府主持的狀況。一般認為，“鎮守使”制導致了此種亂象（關于“鎮守使”制，參見：錢端升等《民國政制史》（下），上海人民出版社2011年版，第427-429頁；馮巧霞《民國北京政府時期鎮守使制研究》，《安徽史學》2020年第5期，第71-79頁。）。頗具諷刺意味的是，袁世凱政府設置鎮守使，原有制衡各省都督“尾大不掉”，“以為集權之預備”的用意，然而一旦省級軍政權力無法約束省以下的獨立軍區，中央政府亦未必“有此能力足以肆應不窮”（夢幻《對于軍事統一之疑問》，天津《大公報》1913年9月10日，第3版。）。可見，民初地方軍閥割據局面的形成，在制度上并不能全然歸結于“省權”的膨脹。

事實上，民初很長一段時間內，不僅中央政府權威無法觸及地方，部分省區的民政、軍政亦無法統一，地方長期處于大小軍閥勢力的割據與拉鋸戰之中。四川無疑是其中最具代表性者。自古以來，四川因特殊的山川地理與人文形勢，被認為是最易發生割據之地。辛亥革命中，四川雖最早爆發武裝暴動，但全省革命形勢卻呈現出“多點開花”的特點，不僅“獨立”時間為南方各省最晚，全省統一也是通過談判的方式實現（章開沅、林增平《辛亥革命史》（下），人民出版社2010年版，第1060-1062頁；隗瀛濤《四川近代史》，四川社會科學院出版社1985年版，第537-585頁。）。此外，由于川省在西南地區具有重要的政治、軍事、經濟地位，北洋、同盟會（國民黨）及滇、黔等省軍人亦紛紛插足川省。上述情形，使得川省軍政格局自民國成立伊始即呈現出“碎片化”態勢，極大妨礙了中央政府的對川治理。

民國初年，北洋政府曾數度謀求“武力統一”四川，但皆以失敗告終（袁世凱、段祺瑞與吳佩孚“武力統一”四川的經過，詳見：匡珊吉、楊光彥主編《四川軍閥史》，四川人民出版社1991年版，第85-86、140-141、160頁。）。這不僅嚴重損壞了中央政府的形象與權威，還使得四川地方政局陷入長期混沌狀態。1917年以后，南北勢力在川長期競逐，以致該省區政權難以穩固（1917年4月至1926年底，四川省級最高軍事長官至少更迭9次，省長更迭10次，所有更迭都由地方軍閥戰爭導致，其中1918-1920、1923-1924年還兩度出現兩個省府并峙的狀況。參見：《民國時期四川省政府組織沿革》（1911年—1949年），四川省文史研究館編《四川軍閥史料》第3輯，四川人民出版社1985年版，第591-595頁。）。加之省內主客軍林立，各軍把持戍區軍政、人事與財政，省政府無力支撐地方軍費，被迫承認各軍軍費“就地自籌”，“凡軍隊衛戍其地，租稅歸其征收，官吏歸其委任，賞罰歸其主持，儼同古代夷地之酋長，川人稱之曰防區制”（《川省軍事會議閉會后之變態》，《申報》1922年11月27日，第3張第10版。）。

“防區制”的形成，使得以督軍、省長為代表的四川省級軍政機關無法整合本省，川省呈現出“防區”獨立于省府、省區獨立于中央的“雙重分裂”態勢。在此種狀態下，不論是中央對省區的統馭，還是省區對基層的管治，都處于完全失控的狀態。與同期許多省份督軍“兼攝民政”、破壞統一不同，督軍制在四川造成的最大問題不在于督軍權限過大、不服從中央政府號令，而在于督軍無法履行其“指揮省內陸軍”的法定職權，導致軍權分散（張瀾認為，當時川軍各部仍為“破碎乖離之割據”，且“各懷意見，內情乖離”，對于督軍一職“人懷覬覦之心”，而為督軍者又“實力單薄，不足以相制裁”，“就現在形勢觀之，無論誰為督軍，皆不能收拾川局”。參見：張瀾《與熊克武論自治書》，四川省文史研究館編《四川軍閥史料》第3輯，第6頁。）。道尹與鎮守使在“防區制”下的川省也未能發揮其約束省區離心傾向的作用（比如：1922年，時任川軍總司令兼省長的劉湘任命的西川道尹以“武人干涉，不能履新”；1923年，川戰正酣，川省五道道尹更在旬月之間數度改易（分別參見：春濤《川軍內訌之真相（二）》，《申報》1922年7月2日，第3張第11版；《俶擾中之川政局》，《申報》1923年6月21日，第3張第10版）。而北京政府曾于1920年底任命劉湘、楊森等川軍將領分任川中各鎮守使，但劉、楊等人皆以“川省自治”為由拒絕（參見：《北京政府任命四川軍政首長令》（1920年12月30日）、《劉湘等拒絕北京政府任命電》（1921年1月21日），四川省文史研究館編《四川軍閥史料》第3輯，第230、238頁）。），地方權勢重心實際上轉移到軍人控制的“防區”。盡管名義上四川仍存在省級政治與軍事長官（省長與省主席、督軍與督辦），但在實際政治運作中，省內各軍“軍長們相互之間的關系是獨立的”，同時“他們又獨立于省外的更高權力”（羅伯特A.柯白《四川軍閥與國民政府》，殷鐘崍、李惟健譯，四川人民出版社1985年版，第40頁。）。這意味著無論“對內”還是“對外”，“防區”實際上都取代了“省”這一層級。時論甚至認為，當時“四川雖為一省，實則無異于春秋戰國之五霸七雄”（周憲民《解決川局問題 宜以外省兵力削平川亂》，天津《大公報》1928年9月1日，第10版。）。

“防區制”不僅破壞國家統一，也給地方政治及社會造成嚴重后果。由于中央政府無力干涉川局，川中各軍力量相對均衡，難以單獨實現區域統一，地方長期處于“防區”林立、武裝對峙狀態。缺少中央與省級軍政力量的制約，川中各軍對外爭奪“防區”，不斷引發地方戰事，對內則以軍統政，全力榨取“防區”資源。這導致“防區制”下的四川軍事力量空前膨脹，地方人力物力財力資源被軍隊大量消耗，地方社會不堪重負（參見：《川軍內訌風說 引起各方注視：何朱去電箴勸二劉 旅京川人籌擬應付 目下尚未正式接觸 劉湘表示不還一彈》，《申報》1932年10月2日，第2張第8版；《川中非法稅捐之一斑》，《蜀評》1925年第10/11期合刊，第1-7頁；李明良《四川農民經濟窮困的原因》，《四川月報》1933年第2卷第6期，第1-28頁。）。實現“川政統一”，進而推動國家統一，成為當時央地各方的一致訴求。而肢解“防區”，則是統一川政的“下手功夫”。

由于北洋皖系政府“武力統一”受挫，為結束“防區制”，川人一度謀求通過“聯省自治”脫離南北之爭，先實現地方統一，進而聯絡數省，實現區域政治一體化，但因支撐自治的地方軍人缺乏統一實力，這一嘗試最終失敗（參見：車人杰《地方自治中的統一訴求——北洋時期四川“省自治運動”研究》，《四川大學學報（哲學社會科學版）》2023年第1期，第70-82頁。）。直系政府“武力統一”失敗后，川中軍民各界亦曾效法北京“善后會議”先例，謀求地方和平統一，卻因地方軍人再度交哄而流產（張惠昌《四川軍閥混戰中的“善后會議”》，四川省文史研究館編《四川軍閥史料》第4輯，四川人民出版社1987年版，第11-21頁。）。此后，隨著國民黨通過與蘇俄及中國共產黨的合作實現自身改組，走上了一條全新的統一路徑，部分川人逐漸將實現統一的希望寄托于國民黨建立的國民政府身上（參見：《四川臨時省黨部工作報告》（1926年8月9日），中共四川省委黨史研究室主編《第一次國共合作在四川》，四川大學出版社1996年版，第67頁；《北伐后援會告將領書》，《國民公報》1926年8月31日，第5版。）。然而，南京國民政府因自身實力所限，在很長時間內都不具備統一四川的條件，實際上對川采取了“放任自流”的態度（參見：段金生《“待時發展”：1926年—1928年蔣介石對滇川黔的策略研究》，《清華大學學報（哲學社會科學版）》2020年第4期，第175-185頁。）。

直到1932年底，紅四方面軍乘川軍混戰、川北空虛之際進入“通、南、巴”地區建立革命根據地，這一情形才得以改變。由于川省各軍“防區”并立，“防區制”下民眾生活困苦，川北革命形勢發展迅速。到1934年8月，紅軍粉碎川軍“六路圍剿”，劉湘被迫“通電辭職”，“防區制”的統治秩序陷入全面危機（周開慶編《民國川事紀要》上，臺北四川文獻研究社1979年版，第525-548頁；匡珊吉、楊光彥《四川軍閥史》，第297-306頁。）。為防止中國共產黨領導的紅軍“赤化全川”，四川地方軍人被迫向南京政府求援，南京政府亦不得不放棄在川省事務上的保守態度，開始更為積極地介入川省事務。

事實上，紅軍在川北的勝利，將川省“防區制”弱點暴露無遺。由于“防區”之上缺乏更高的軍政權威，形如散沙的川軍各部，根本無法應對具有高度組織、動員能力的工農紅軍，而林立的“防區”在政治上也無法抗衡高度統一的紅色根據地（時論認為，川省“防區之弊，積重難返，畛域之見，牢不可破，步調一有不齊，‘匪即乘隙運用，利害略有不同，猜疑立時紛起”。參見：《川省“剿匪”之成敗關頭》，天津《大公報》1934年8月25日，第1張第2版。按：本文引用文獻中“匪”、“剿匪”、“圍剿”等字詞的引號系筆者引用時所加，系特指中國早期武裝力量或中國工農紅軍，皆是當時官方及主流媒體對民眾武裝力量的蔑稱。）。對南京政府而言，應對川局有全盤接管和“倚重劉湘”兩個選項。由于劉湘指揮川軍“圍剿”慘敗，南京政府及川省內部“中央軍援川”及“撤換劉湘”的呼聲一度高漲（《程澤潤電蔣中正據曾鑒等函懇派鄂陜駐軍入川會剿及立派胡宗南師全部入駐昭化廣元一帶等文電日報表等二則》（1934年9月20日），臺北“國史館”：蔣中正總統文物·特交檔案·一般資料·呈表匯集，檔號002－080200－00441－208。）。然而，此時南京政府的力量尚深陷江西“圍剿”戰場，劉湘仍是川省地方權勢重心之所在（《蔣中正電何應欽“川匪”勢大川軍內部亦甚復雜中央軍因“贛匪”牽制難以調遣大軍入川只可暫行備戰工作》（1934年9月10日），臺北“國史館”：蔣中正總統文物·特交檔案·一般資料，檔號002－080200－00178－091。）。經過權衡，蔣介石最終選擇成本較小的治川方略，決定“四川應以甫澄為主體”（《程澤潤電蔣中正召集在渝各軍代表宣達鈞座對川意旨中央將不派兵入川各路軍應服從劉湘統一指揮捐除私忿協力“剿匪”》（1934年9月11日），臺北“國史館”：蔣中正總統文物·特交檔案·一般資料·民國二十三年（三十六），檔號002－080200－00178－116。），優先支持劉湘肢解“防區”，實現“川政統一”，以強化省權的方式應對中共武裝革命。

1934年11月，劉湘赴南京謁見蔣介石等國府領袖，央地雙方就“川政統一”及四川省府人事、財政與地方軍事安排達成一致意見（對此，蔣介石在日記中表示，“四川問題，既信任甫澄，當不使其失望”，“四川方針決委劉以專責”。參見：《蔣介石日記》，1934年11月28、30日，美國斯坦福大學胡佛研究所檔案館藏。）。同年12月，南京政府正式任命劉湘為四川省主席，并派遣賀國光率領“軍事委員會委員長行營參謀團”入川，協助劉湘“圍剿”紅軍，實現“川政統一”。1935年2月10日，劉湘就任省主席，四川新省府成立。在南京政府督促下，川軍各部隨后將“防區”政權交還省府。同年3月1日，川軍各部軍費正式由劉湘領導的“四川善后督辦公署”統籌核發，“川政統一”實現，四川自此被納入南京政府治下（周開慶編《民國川事紀要》上，第568-570頁。）。

肢解“防區”是南京政府統一川政的下手功夫，其實質無非是“中央”勢力尚不足以全盤接管四川，不得已支持地方軍人中有實力且與南京方面關系尚可的一派統合川省，以應付“紅色浪潮”的“沖擊”。“川政統一”實現后，南京政府延續上述思路，在川推行“省府合署辦公制度”、“行政督察專員制度”、“縣府裁局改科”與“分區設署”等制度，希圖“于軍事之外，同時整理地方、革新行政”（《國民政府為準蔣介石普遍推行行政督察專員制度意見備案事致行政院訓令》（1932年10月10日），中國第二歷史檔案館編《國民黨政府政治制度檔案史料選編》下，安徽教育出版社1994年版，第471頁。）。此種“直線式的集權制加入橫線式的統合制”（甘乃光語，見：程懋型編《“剿匪”地方行政制度》，張研、孫燕京主編《民國史料叢刊》第77冊，大象出版社2009年版，第145頁。）的“改革”，有利于重塑省政府權威，也得到劉湘集團的支持（1934年11月，劉湘在與張群的會晤中提出，“擴大三省‘剿匪總部，劃定四川為‘剿匪省份，歸總部管轄，所有軍事政治均商承辦理”，表明劉湘支持在川推行地方政制改革。參見：《張群電蔣中正經分別與劉湘張必果鄧漢祥商定擴大三省“剿匪”總部組織與改組四川省府等辦法》（1934年11月18日），臺北“國史館”：蔣中正總統文物·特交檔案·一般資料·民國二十三年（五十一），檔號002－080200－00193－008。）。于是，以“強化省權”為核心的地方政制改革在川省得以推行。

二 合署辦公：強化省主席的地方事權

南京政府在川“強化省權”，緣于“防區”時代四川省級政權癱瘓，喪失制約地方割據的能力。重建地方政治秩序，確保省政府正常行使法定職權的能力尤為重要。于是，推行“省政府合署辦公制”，成為川省地方政制改革的第一步。

“省政府合署辦公制”系1932年9月由時任湖北省政府主席張群在答復蔣介石“對于省政府組織”意見時首先提出，并在1934年7月頒布的《省政府合署辦公辦法大綱》中正式確定。其主要內容包括：將各省省政府秘書處、民政廳、財政廳、建設廳、教育廳與保安處概行并入省政府公署，裁并或縮小其余直屬省府機關并改隸于各主管廳處；省府一切文書，概由省府秘書處總發，但須由各主管廳處承辦、分別副署或會同副署并簽呈主席判行，各廳處只有在監督指揮所屬職員與所轄機關之事務進行且不抵觸省令的范圍內可自發各廳處令，各廳處與中央院部及下屬專員、縣長、市長之間均不得直接往覆文書，一律以省政府名義行文（程懋型編《“剿匪”地方行政制度》，張研、孫燕京主編《民國史料叢刊》第77冊，第182-185頁。）。

從地方政制建置的視角看，“省政府合署辦公制”涉及到省府組織形式與省長職權范圍，兩者皆為民初以來朝野聚訟紛紜的焦點。北洋時期，省級行政機關采用“首領制”（即省長制），由民政長、巡按使或省長主持全省行政。不過，由于軍閥對各省政權爭奪不休，限制省長職權以減少“內戰及政潮”的觀點流行一時（錢端升對此概括稱：“中國行省為數極少，而希望在外省分得地盤的軍人政客則為數甚夥。許多的內戰和政潮即由這分配不均而起。……省既不設獨裁的長官，則省的地盤根本已沒有從前那樣的可貴重。”參見：社論《省長制與委員制》，天津《益世報》1934年2月6日，第1張第1版，收入陳夏紅編《錢端升全集》第8卷，中國政法大學出版社2017年版，第261-263頁。）。1925年7月，廣州國民政府頒布的省組織法，將“委員制”引入省府組織，規定省政府各廳廳長合組“省務會議”，次年1月又設立“省政府委員”一職，規定由省府委員兼任省主席及各廳長職務，采取“合議制”。然而，隨著省政府的規模與日俱增，“合議制”的省府在開支經費與行使職權時面臨越來越大的壓力，恢復“省長制”的呼聲于是此起彼伏（參見：《討論中之省制問題 劉峙擬具意見主改行省長制 謂根本辦法在改正地方分區 反對合署辦公贊成設縣政實驗區》，天津《大公報》1933年11月6日，第3張第9版。）。

南京政府在各省推行“合署辦公”的本意，是緩解省府規模膨脹導致的行政開支劇增，及省府“合議制”帶來的“各自為政”、“條塊分割”等有損行政效率的弊端（參見：陳之邁《中國政府》，上海人民出版社2012年版，第459-464頁。）。但對混亂已久的四川地方政局而言，“合署辦公”有著強化省主席地方事權、鞏固“川政統一”的意義。“防區制”時期，四川省府長期無法正常行使職權，除因軍人借“防區”架空省府，省制自身的缺陷亦起到推波助瀾的作用。由于省級民政和軍政首長分立，省府各廳處的獨立性亦較強，省級政權實質上處于“多頭制度”之下，不僅難以正常行使職權，還常因軍閥斗爭而瓦解（如1916-1917年，四川督軍羅佩金、省長戴戡與軍務會辦劉存厚的對立，最終引發“成都巷戰”，不僅導致四川省府瓦解，還拉開地方軍閥混戰的序幕。參見：吳光駿《劉存厚的早期活動與“劉羅”、“劉戴”之戰》，四川省文史館編《四川軍閥史料》第1輯，四川人民出版社1981年版，第120-129頁。），省主席、廳長及省府委員等職務更是淪為中央政府安撫地方軍人的工具（如1929年至1933年，劉文輝雖兩次被南京政府任命為四川省政府主席，但由于省府委員或為與劉氏“平級”的地方軍人，或為省外川籍人士，多數省府委員未到成都就職，使得四川省府始終未能真正組成。到1933年7月劉文輝辭職出走后，四川省政府實際上已處于瓦解狀態。參見：《民國時期四川省政府組織沿革》（1911年-1949年），四川省文史館編《四川軍閥史料》第3輯，第595-596頁。）。推行“合署辦公制”，對劉湘領導的四川新省府有兩大好處：其一，縮小省府規模，特別是減少省府委員的規模，可避免此前省府“多頭”情形再度出現，從而有利于省府本身的穩定；其二，合署議事可確保劉湘對省府各項決策的絕對把控，避免省府各部門因態度、意見分歧而相互掣肘，有利于省府正常履職（1934年底，劉湘在重慶發表演講，認為四川新省府的組織應“力求簡單化”，即“力避多頭制度，每議一事，發言盈庭，終無結果”。參見：《重慶代表群中 劉湘公開演講（續）》，《新新新聞》1934年12月30日，第6版。）。

1935年2月，四川省府委員會第二次會議通過《合署辦公大綱施行細則》。4月，南京方面發回經修正的《大綱施行細則》二十條，由省府全文公布，“省府合署辦公制度”正式確立。根據《施行細則》規定，省主席在“合署辦公”體制運行中居于絕對中心地位；無論是各廳處辦事細則的核定，還是所擬文件的判行，皆須由秘書處交省主席決定；省府對外文書原則上以省政府名義呈發，然“如事關緊急處分或不涉及各廳處主管事務者，得以主席名義行之”；此外，秘書處負責收發與各廳處所辦一切文件，除“一時不宜宣布，應由主席及主管廳處獨負其責者外”，均須每周造表呈交主席查考，以此保證主席對省府各廳處運行的絕對控制。

與之前不同，秘書處在省府運行中扮演著極為重要的角色。它不僅負責收發省府一切文件，還核呈各廳處交辦文件，甚至對文件的根本性修改，秘書處亦可“簽呈主席或保安司令決定，再交各廳處復擬”；此外，還負責省府會計、庶務等事務。就功能而言，秘書處實際上成為省主席與省府各廳處的紐帶，不僅負責上下文件的流通，也為省主席在處理省政時提供參考。因此，省府秘書長一般也是省主席的“幕僚長”。如劉湘的省府秘書長鄧漢祥，原為劉湘駐外代表，但在劉湘出任省主席后，鄧氏以秘書長身份逐漸成為劉湘最重要的幕僚，成為地方政壇舉足輕重的人物（據陳雁翚回憶：“在劉湘主川政之時，關于省政府的用人行政，除廳、處長及專員須劉湘親自裁決外，余如各縣縣長、征收局長以及省立中學校長，鄧漢祥都可隨意左右乃至決定。照例上述官職，須由有關各廳簽委（當時無須提交省務會議通過），凡有此類簽呈，鄧恒攜簽去多子巷劉湘私邸請劉核定，而可否之間，劉多尊重鄧意。至于省府內尤其是秘書處所有科室人員及各縣縣政府的秘書、科長、區長和省立中學校長等的任免，鄧可完全作主，不再去麻煩劉湘。甚至劉湘親自下條令委派的縣長，鄧認為不當，劉湘亦即收回成命。”參見：陳雁翚《鄧漢祥在劉湘統治時期的活動》，政協四川省委員會文史資料研究委員會編《四川文史資料選輯》第38輯，四川人民出版社1988年版，第103頁。）。

省府合署辦公制度強化了中央政府領導下省主席對川省政務的權威，提高了省府辦事效率，省府“事權集中以后，從前迂緩矛盾諸病，立見減除”（鄧（漢祥）秘書長講《四川現行政制政綱研究——在本所施政綱要課程上講演》，《四川縣訓》1935年第2卷第4期，第5頁。）。盡管省主席事權的擴張，引發了時人對省府權力結構失衡、重蹈北洋時代“省長制”覆轍的擔憂（傅斯年認為，“合署辦公”令省府各廳實質上“皆成省府之科”，秘書廳權勢過大，有類于明朝“六部的權都集合在一個承宣太監身上”，他還以晚清官文與胡林翼督撫同城之例駁斥省府“合署”可提升行政效率的觀點（參見：傅孟真《地方制度改革之感想》，天津《大公報》1935年2月3日，第1張第2版）。時任河北省主席于學忠則擔心省長制若“為領袖者不得其人，反不如委員制之為愈”（參見：《于學忠對省制之意見》，天津《大公報》1934年2月10日，第1張第3版）。），但問題不在于省主席職位的權力大小，而在于省主席能否真正貫徹中央政府的意志。因此，對于南京政府而言，地方軍人主持省府，當然有影響中央權威的可能。但在自身實力足以全盤掌控川政之前，支持地方軍人中實力最強且與中央政府關系尚佳的劉湘順利施政，使其有能力掃除川省“防區制”殘余，應對來自革命力量的“威脅”，符合南京政府的最大利益（錢端升指出，改革省政的根本不在于“省長制”應否實行，而在于地方主政者是否“得人”，因此主張多用些“文人”或“有新智識的人”，少用“軍人”或“無知識或只有舊腦筋的人”，不過，錢氏也注意到各省政情不同，故“并不要求政府立即免除一切現役軍人之主省政者”。參見：社論《省長制與委員制》，天津《益世報》1934年2月6日，第1張第1版，收入陳夏紅編《錢端升全集》第8卷，第262-263頁。）。

從長遠來看，改革也為此后中央政府完全掌控四川省政奠定了基礎。盡管央地矛盾導致此后十余年的川省政局屢生風潮（參見：黃天華《四川政潮與蔣介石的因應（1937-1940）》，《歷史研究》2017年第2期，第88-106頁。），但省政府作為全省最高行政機關，卻始終在歷任省主席駕馭下履行職能，未再因政爭而無法運作。隨著中央政府實力的不斷增強，省主席貫徹中央政府意志的意愿與程度不斷提高。到1939年，以蔣介石本人親自兼任四川省主席為標志，中央政府最終實現了對川省主席一職的掌控。這一結果，對于統一局面的穩固，意義重大。

然而，強化省府自身的權威與能力并不夠，因為省政的有效推行還有賴于縣級行政機關的服從與執行。這涉及到政府權力如何貫通省縣的問題。

三 貫通省縣：“行政督察專員制”的推行

四川新省府成立后，原各軍“防區”陸續收回，省府對各縣的行政控制得以恢復。然而，川省地域遼闊，人口眾多，全省計有152個縣級單位（截至1935年5月，四川省共有152個縣級單位，包括148縣、3屯、1設治局。參見：《四川省各縣縣長姓名表》，《四川省政府公報》1935年第7期，統計第76頁表（2）。），新省府如何將政令普遍推行于全省，無疑是一個難題。而行政督察專員制度的實施，則為四川省府應對這一難題提供了途徑。

一般認為，行政督察專員制的設立，源于1930年代初國民黨政府“圍剿”共產黨武裝革命的現實需要，也源于地方政府轉型過程中政府對社會強化管理的客觀要求，同時也受到歷史上特別是北洋時期道制以及同一時期朝野“縮小省區”及提高“行政效率”等呼聲的影響（翁有為《民國時期的行政督察專員制度及其知識背景》，《史學月刊》2006年第6期，第41-45頁。）。1931年，蔣介石在江西“圍剿”紅軍時，將贛省劃分為若干區，分區設置“黨政委員會”，以監督區內各縣。隨后，此制被推廣于“長江各省”。1932年8月，“豫鄂皖‘剿匪總司令部”公布《“剿匪”區內各省行政督察專員公署組織條例》；同年底，南京國民政府行政院頒布《行政督察專員暫行條例》，該制遂在南京國民政府治下各省全面鋪開（翁有為等《行政督察專員區公署制研究》，社會科學文獻出版社2012年版，第72-99頁。）。

就川省情形而論，自1914年6月袁世凱主政的北京政府正式公布《道官制》，并將川省劃為五道后，道制作為省與縣之間正式的行政區劃單位，在川存續了將近16年之久。但在“防區制”興起以后，道尹的權力被地方軍人治下的“防區”侵奪殆盡。到1930年2月，南京政府下令各省廢除道尹，川省地方政制在形式上恢復了“省－縣”二級制，實際上為“防區－縣”二級制。四川地域廣大，部分“防區”的面積人口超過東部地區一省，治理已有相當難度，而地方軍人施政不善，轄區民眾生活困苦。

隨著紅軍進入川北，“防區制”的統治秩序搖搖欲墜，地方軍人不得不另尋應對之道。1933年11月，劉湘宣布將川北紅四方面軍控制或活動的通江、南江、巴中等17縣分為6個區，分設“行政督察專員公署”，直隸于他領導的“四川‘剿匪總司令部”，在制度上已突破“防區桎梏”（《“剿匪”總部頒布“匪區”行政督察專員公署組織條例》，《四川月報》1933年第3卷第5期，第167-172頁。按：該條例基本脫胎于鄂豫皖《“剿匪”區內各省行政督察專員公署組織條例》。川紳邵從恩認為，該制度意味著“軍民分治之雛形已具，推廣至全川之軍民分治，四川前途很有希望，此可謂劉總司令統一全川之先聲”。參見：《劉湘張瀾等談安撫大計 安撫委會昨宣告成立》，《新新新聞》1933年10月17日，第9版。）。然而，隨著1934年8月川軍“六路圍剿”紅軍遭遇慘敗，川北“行政督察專區”基本瓦解。1935年2月18日，四川新省府成立后的第一次會議，通過了民政廳廳長甘績鏞的提議，決定依照南昌行營頒布的條例，“全省分區設置行政督察專員”（杜象谷紀錄《四川省政府委員會第一次會議紀錄》（1935年2月18日），《四川省政府公報》1935年第1期，第59頁。）。3月，蔣介石正式核準川省設立行政督察專員，并通令川中各軍協助行政督察專員（《蔣委員長核準設立行政督察專員并指示各要點電》（1935年3月22日）、《蔣委員長令各軍竭力協助行政督察專員電》，《四川省政府公報》1935年第4期，第45-46、46頁。）。自此行政督察專員制度開始在四川全省范圍內推行。

行政督察專員制度是南京政府的一項“制度創新”，所涉及的分區設計、專員資格及選派、專員職權與地位、專員公署經費等諸多問題，學界已從制度史的角度加以細致討論（參見：翁有為等《行政督察專員區公署制研究》。）。本文主要討論該制度為何能夠在川省順利推行。

既有研究普遍認為，行政督察專員擁有廣泛的地方行政權力，又由中央政府直接任命，對于中央政府加強對地方控制具有重要意義（參見：黃天華《從“僻處西陲”到“民族復興根據地”：抗戰前夕蔣介石對川局的改造》，《抗日戰爭研究》2012年第4期，第18頁。）。然而，作為一級介于省、縣之間兼具行政和督察職能的政府制度，行政督察專員制度得以在川省立足，并得到以劉湘為代表的地方實力派支持，原因不能僅以“強化中央對地方控制”加以解釋。從行政督察專員制度在川推行的情況加以分析可知，其在川省立足的原因，一方面在于該制度迎合了“川政統一”后省府加強對各縣控制的需要，另一方面則應歸因于該制度在推行時考慮了地方政治的現狀。

行政督察專員制度的順利推行，符合省府強化對各縣控制的現實需求。1935年2月，參謀團主任賀國光在向南京政府轉呈四川省府關于設置行政督察專員制度的呈文時指出，行政督察專員制度在川可起到“打破防區”與“加強治理”兩大作用：一方面，原川軍各部防區“均系武力造成，本非自然區域”，故“每區設一職權較崇之專員以統制之，則各軍防區，自然無形消滅”；另一方面，“川省幅員廣闊，省府難于統馭，各縣苦乏秉承，軍人蹈隙乘間，遂竊權柄，是為‘防區制度產生之速因”，設立專員則可“使省府政令之達于各區，如身之使臂，各區政令之行于各縣，如臂之使指”，從而“健全政治”，提高效率（賀國光編《國民政府軍事委員會委員長行營參謀團大事記》（下），軍事科學院圖書館1986年影印版，第497-498頁。）。賀氏的解釋大體符合當時川省政治實際。從專員轄區分區來看，四川共分為18個行政督察區，各區轄縣數量不等，最多者達12縣，最少者亦有7縣，分區大體依照地勢形便、經濟發展或政治綏靖等原則進行，各區專員駐地則多選擇該區域內的經濟中心或交通樞紐縣份（《令發四川行政督察專員駐地縣名表專員駐在地說明書四川省行政專員分區圖仰遵照由》（1935年6月15日），《四川省政府公報》1935年第12期，第12-16頁。）。較之民初川省五道之設及南京政府“廢除道制”后的“省－縣”體制，此種分區治理方式在政治技術上相對合理。與前者相較，行政督察區的設置數量大為增加，所轄縣份數量相應下降，有利于專員履行職責；與后者相較，省縣之間設置專員，有利于緩解原“防區”快速廢除后地方“省－縣”體制面臨的治理困境（事實上，在四川走向“防區制”的過程中，原本可能阻礙地方政治“碎片化”趨勢的道制，因其過大的轄區設置而未能發揮實際作用。“防區制”雖屬地方軍人侵奪省、道職權，但在客觀上填補了省、道職權無法正常行使而造成的地方權力真空。）。

央地雙方的合作，也為行政督察專員制度在川省立足提供了另一重保障（賀國光致函楊永泰稱：“近經向甫澄熟商，照行營所頒‘剿匪省份之改進保甲，團隊，封鎖匪區，及劃行政區設立專員等四事，均極誠懇接受，而甫澄以下各界人士，亦盼予以刷新改造。”參見：《委員長行營參謀團主任賀國光函陳豫鄂皖三省“剿匪”司令部秘書長楊永泰四川省近況及懇請撥發補助款項》（1935年2月6日），臺北“國史館”：蔣中正總統文物·其他·綜合·財政·各省財政（一），檔號002－110704－00016－001。）。在制度推行過程中，南京政府與劉湘集團的地位大體平衡，前者在制度設計中居于絕對主導的地位，但在專員人選等實際問題上向后者作出適當讓步。如劉湘所呈行政督察專員制“實施細則”，規定專員“由省府呈請委用”，被南京方面改為“專員任用，由行營直接委派”（賀國光編《國民政府軍事委員會委員長行營參謀團大事記》（下），第499、503頁。），但對于各區專員人選，南京政府卻給予劉湘一定空間，多數人選由劉湘“自行物色”（劉湘物色的專員人選，“在川中多屬一時知名之士”，包括參謀團成員、川軍其他各部成員及社會賢達，劉氏個人派系的色彩并不濃厚。參見：《劉湘呈蔣中正擬委四川省各區督察專員人選》（1935年4月25日），臺北“國史館”：蔣中正總統文物·特交檔案·一般資料·呈表匯集（二十三），檔號002－080200－00450－136。）。

得益于上述有利條件，行政督察專員制度得以在川省立足，并在1936年成為正式的地方行政制度。一般認為，通過在四川實施行政督察專員制度，中央政府在時隔近20年后再度獲得了對四川省內基層政權直接發揮影響的能力（如1935年7月，川籍學者、武漢大學教授陳銓在返鄉時目睹了“行政專員”巡視地方各縣的“威風”后稱：川省的行政督察專員“各處巡查”，“無論軍政民事，他都可以受理”，令各縣公務人員“駭得心慌”，“這十二位行政專員（按當時川省尚有五位專員位置空缺）權限是很大的，而實際的權限，還是在中央的把握”。參見：陳銓《進步的四川》，《獨立評論》1935年第169期，第17頁。需要指出的是，陳氏所謂“行政專員”對省府命令“可以置之不理”的說法，雖無法理與事實支撐，但卻揭示了社會輿論對于行政專員制度的認識或期望。）。以此而論，行政督察專員制度在四川的推行，是中央政府整合地方、推動國家統一的重要步驟。

但是，從政治技術的視角考量，行政督察專員制的推行，不僅打破了因“防區”而形成的地方行政區劃格局，而且在一定程度上填補了地方軍人“交還防區”后省與縣之間產生的權力空隙，強化了省府對地方的控制。鄧漢祥就指出：川省“舊日行政組織，病在頭重腳輕，基礎不固。由省到縣，苦于鞭長莫及。……盡管上級政令如何緊張，一出省門，便感松懈。故本府通盤籌劃，將全省劃為十八行政督察區，為省縣之聯鎖，作省府之耳目”，在他看來，18位行政督察專員，“譬如銀行十八個支店，都在一個總行名義之下，作積極消極之活動。省府政令，先達于各行政區，然后分配于各縣，而以專員兼縣為模范”（鄧（漢祥）秘書長講《四川現行政制政綱研究——在本所施政綱要課程上講演》，《四川縣訓》1935年第2卷第4期，第5頁。）。可見，行政督察專員的設置，有利于四川省府在基層的有效施政。

四 國權下縣（“國權下縣”，系借用“皇權不下縣”的表述。關于“皇權不下縣”的論述，參見：胡恒《皇權不下縣？清代縣轄政區與基層社會治理》，北京師范大學出版社2015年版，第301-323頁。）：“裁局改科”與“分區設署”

“行政督察專員制”主要針對省縣之間的治理薄弱環節，這樣的制度設計可以表述為“省權下縣”。然而，中央政府通過省府行使的國家權力若不深入縣及縣以下區域，則中央政府對四川的統治無法真正落到實處。為此，南京政府在川推行了旨在“國權下縣”的改革措施，具體辦法是“裁局改科”、“分區設署”。

縣府裁局改科的初衷與省府合署辦公大體類似，但相較而言，其“裁汰駢枝冗員”以節省地方行政經費的意圖更為明顯。1934年12月31日，南昌行營頒布縣府“裁局設科”大綱，宣布將原縣政府所屬公安、財政、教育、建設各局概行裁撤，其原有職掌歸并于新設的縣府一、二、三科，其中教育與建設應并為一科，公安事務改由縣府新設之警佐行使，財稅事務統由各縣新設財政委員會及縣金庫分別辦理審核與支出保管事項。縣府撤局改科后，縣政統由縣府上下行文，由局改設的各科科長，作為縣長處理縣政的僚屬（佐治人員），由縣長遴選委任，縣長成為了縣政運行的絕對中心（大綱原文，參見：程懋型編《“剿匪”地方行政制度》，《民國史料叢刊》第77冊，第232-235頁。此前，依據《建國大綱》中以縣為單位實行“地方自治”的精神，南京國民政府于1928年頒布了《縣組織法》，規定縣政府依縣等設二至四科，各縣設公安、財務、建設、教育各局，縣長與該縣各局局長組成“縣政會議”，決定縣預算決算、公債、公產處分、公共事業舉辦等事項。）。

在全國各省中，四川是實行縣府“裁局改科”最早的省份之一。資料顯示，早在1931年10月，劉湘即已通令其防區各縣政府 “合署辦公”，1932年4月又通令將防區各縣教育、建設、財政各局“通令改科，并入縣府”（參見：《二十一軍戍區各縣縣政概況》，《四川月報》1933年第3卷第3期，第147-149頁；國民革命軍第二十一軍司令部政務處編《施政匯編》上編，張研、孫燕京主編《民國史料叢刊》第83冊，第56頁；王春英《民國時期的縣級行政權力與地方社會控制——以1928-1949年川康地區縣政整改為例》，四川大學2004年博士學位論文，第43-44頁。）。“川政統一”實現后，“裁局改科”向全省范圍推行。1935年2月25日，省府第三次全體會議通過決議，“通令各縣：財建教各機關一律改局為科，并入縣府”（杜象谷紀錄《四川省政府委員會第三次會議紀錄》（1935年2月25日），《四川省政府公報》1935年第1期，第61頁。）；3月1日，四川省府秘書處通電全省各縣：“此次本省政府改組成立，實行合署辦公，對于縣府組織，應盡合理一貫之改進”，“縣長綜理縣政，必須名實相符，庶足以率屬而責效”，要求全省各縣在本年5月1日前完成“裁局改科”（《省府令改革縣府組織電》 ，《四川省政府公報》1935年第2期，第63頁。按：該電同時規定，原防區時代各縣已制定的合署辦公辦法可繼續執行。）。“裁局改科”將縣府事權集中于縣長，使省府能通過縣長任免及專員督察等渠道加強對各縣的控制，從而保證中央及省府政令能及時、快速地向基層推行（不過，縣府事權過于集中，也導致縣長事務繁重，難以兼顧“提高效率”的改革目標。如當時有縣長稱：現在縣長“不干別的，單填調查表統計表，已經精疲力竭。而且只能苦喪著臉，馬馬虎虎的填寫。真是臨表涕泣不知所云了”。參見：《“百廢俱興 一事無成” 可慮的川局》，天津《大公報》1936年4月13日，第1張第4版。）。

“分區設署”是指縣以下分區設立區公所，以管理縣以下的地方自治事務（清末以降，區鄉一級行政機構陸續出現，打破了古代國家在縣下不設治的傳統。但由于政治動蕩與國家分裂，早期區鄉行政形態各異。南京國民政府統一全國后，在縣以下實行地方自治，建立區和鄉鎮兩級行政自治組織及閭鄰自治組織，但因國內政治、經濟環境與地方文化、社會結構等因素的制約，地方自治進展極為緩慢。參見：魏光奇《官治與自治——20世紀上半期的中國縣制》，商務印書館2004年版，第183-199頁。）。1932年8月，“鄂豫皖三省‘剿匪總司令部”頒布條例，將區長一職改為委任職，并規定其職權，包括輔助縣長執行其職務、宣達區內奉飭遵行之法令及調查報告區內各種情況、監督指揮區內保甲人員執行其職務等。1934年12月，南昌行營公布“分區設署”大綱（詳見：程懋型編《“剿匪”地方行政制度》，張研、孫燕京主編《民國史料叢刊》第77冊，第251-280頁。）。1935年4月16日，四川省府通令全省各縣，依據南昌行營所頒大綱規定，在全川范圍內推行“分區設署”（又稱“區署制”）（《令發各縣分區設署辦法大綱仰遵照由》，《四川省政府公報》1935年第6期，第62頁。）。

按照省府設計，全川各縣舊有的“區公所”一律改組為“區署”，無“區公所”的縣一年之內皆應設區建署。截至1935年10月，除溫江、資中等19縣（屯局）外，全川各縣基本完成“分區設署”，共計設區署516個（《各縣成立區署雜訊（四則）》，《四川月報》1935年第7卷第4期，第145頁。）。對于區署的人員與經費，四川省府亦予以一定保障。區長一般遴選縣政人員訓練所畢業人員充任，并設置“區員”、“書記”等輔助區長工作（“縣政人員訓練所”是“川政統一”后劉湘主辦的地方官吏選拔、培訓及任用機構，由劉湘親信幕僚、省府秘書長鄧漢祥實際主持。該所學員畢業后被劉湘大量任用為縣長、局長、區長，成為劉湘控制川省基層的骨干，在地方政壇號稱“縣訓集團”。據鄧漢祥回憶，劉湘主政時期，“縣訓人員擔任縣長的經常保持八九十人；全川五百多個區長，完全是縣訓人員充任”。參見：鄧漢祥《劉湘與蔣介石的勾心斗角》，政協全國委員會文史資料研究委員會編《文史資料選輯》第54輯，文史資料出版社1962年版，第60頁。）。區署經費，按南昌行營的規定，應出自“地方公款”，然因川省各縣“地方自治”經費無多，裁局改科后所余亦有限，最終改由“省庫開支”。此外，省府要求各縣設置區數及其等級，“概由省府規劃”；開辦區署，“應就原有區公所地址公物備用，倘至萬不能節省時，每區至多不得超過三百元”；“區署旅費，每月補助十五元”，并“不得藉辭另籌分文，致干咎戾”（《各縣成立區署雜訊（四則）》，《四川月報》1935年第7卷第4期，第145-148頁。）。

“分區設署”旨在通過在縣與基層社會之間設置一個“中間機關”，協助縣府處理地方政務，改善縣以下地方基層治理。這在一定程度上解決了縣府“裁局改科”后縣長因事權集中而面臨的政事過繁之弊端，加強了縣長與基層社會之間的聯系。同時，將“區制由自治機關，根本改造為官治之行政機構，以成縣政府之支部，而確立縣政之下層基干”，在基層顯著擴張了國家權力。此外，除“特別的含有政治‘深入民間之要素”外，區署還被賦予承擔基層社會“管、教、養、衛”等職責（以上內容，參見：程懋型編《“剿匪”地方行政制度》，張研、孫燕京主編《民國史料叢刊》第77冊，第273、276-280頁。）。隨著“分區設署”的推行，“防區制”時代川省縣以下基層社會的“自治”狀態被打破，中央政府通過省府行使的國家權力延伸到縣以下的基層。

不過，困窘的地方財政，使得區署在制度上承載的多重目標很難盡數實現。川省縣份數量達150余縣，“分區設署”給地方財政造成了較大負擔。根據1935年8月川省財政廳擬訂的年度財政預算，“各縣市區署公費”占全省總預算開支的6.67%及全省政務費開支的25.5%，是除軍費與到期債務以外全省第三大財政開支（《廿四年度四川省政府收支預算書草案》，《四川月報》1935年第7卷第4期，第260頁。事實上，此預算草案所列200萬元，還不包括在同年10月1日以前已成立區署縣份的開支，而這些縣份的區署開支此時尚出自地方公款，自1936年1月1日才改由省庫開支。）。沉重的財政壓力，使得區署經費極為短缺，嚴重影響其行使職能（如作為川省最發達縣份之一的巴縣，所轄各區署竟亦“借貸度日”；資陽縣轄四區1936年全年開支1.47萬元，占該縣全年行政開支的38.38%，該縣所得省府年撥款總額的55.06%。分別參見：《巴縣各區署竟借貸度日 縣府電請省府救濟》，《新新新聞》1936年2月8日，第5版；王春英《民國時期的縣級行政權力與地方社會控制——以1928-1949年川康地區縣政整改為例》，第57頁。）。除此以外，作為國家向地方社會推行政令、汲取資源的主要執行機構，區署常常成為國家與地方社會沖突中的“首當其沖”者。自1935年12月到1936年上半年間，就有射洪、潼南、鹽亭、遂寧、瀘縣、營山等地區署被“鄉民”搗毀，多位區長被“匪劫”甚至被殺（分別參見：《射洪建興場被劫 區長區員被劫殺》，《新新新聞》1935年12月18日，第5版；《潼南團匪激戰 趙區長被匪擄去》，《新新新聞》1936年1月3日，特刊第2版；《因沒收頭上白帕 潼南鄉民搗毀區署》，《新新新聞》1936年1月12日，第6版；《鹽亭第三區署竟又被搗毀》，《新新新聞》1936年2月12日，第5版；《遂寧第四區署昨被鄉農搗毀》，《新新新聞》1936年4月25日，第5版；《瀘縣土劣倚酒發瘋搗毀第五區署》，《新新新聞》1936年6月20日，第6版；《股匪三四十人蜂擁入場 營山區長被擊斃》，《新新新聞》1936年3月3日，第6版。）。1936年4月，四川省府在一份通令中承認，“區長被殺”、“區署被毀”屢發，與區長“偷怠貪污”有關，要求整飭“紀綱”（《區長被殺 區署被毀 省府通令 整飭紀綱》，《新新新聞》1936年4月15日，第9版。）。但在國家初步介入基層社會、政權力量仍顯薄弱的情況下，僅僅號召基層官吏自身“切實檢點”，顯然不能消解上述沖突。

五 結論：強化省權與鞏固統一

作為一項歷史悠久的行政制度，省制的本意是強化國家治理廣袤國土的能力。但如同歷史上的許多地方制度一樣，一旦中央權力衰微，地方勢力乘勢而起，則原本為“中央所授與”權力的省（白堅武《省制與憲法》，《憲法公言》1916年第1期，第30頁。），亦不免“狡黠乘之，據以為雄”（陳啟天《省制論略》，《東方雜志》1917年第14卷第1期，第10頁。）。民國初年，央地矛盾日趨尖銳，朝野各方圍繞“省制”展開激烈爭論。此后，隨著國家走向分裂，軍閥紛紛占據一省以抗衡中央，主張中央集權的人士逐漸將“省”與“國”對立起來，認為兩者“峙然隱成抗敵之勢”（白堅武《省制與憲法》，《憲法公言》1916年第1期，第30頁。）。中央與各省之間逐漸形成“此消彼長”的權力關系格局，削弱省權遂成為加強中央集權、實現國家統一的習用思路。

與上述思路相對應，為“省制”辯護以及主張維持甚至“擴張”省權的主張，在當時同樣存在。這些主張一般從地方特性、歷史文化傳承、地方自治及聯邦制理論等角度為省制辯護（參見：徐楊《廢省與縮省：民國時期省制改革的探討與實踐》，《浙江社會科學》2017年第4期，第134-135頁。）。到1920年代初，由于中央無力統一國家，由各省分別“自治”，進而“聯省自治”，最終實現國家統一的政治路徑，更一度成為部分政治家和國人的政治嘗試（楊天宏《地方自治與統一國家的建構——北洋時期“聯省自治”運動再研究》，《四川大學學報（哲學社會科學版）》2012年第5期，第20-29頁。）。

盡管隨著“聯治”運動的失敗，為“省權”辯護的主張逐漸銷聲匿跡。但在中央政府實力不足的情況下，以“強化省權”的方式實現局部統一，進而推動國家統一的漸進式方略，在政治技術層面仍不失為一種有價值的政治嘗試。

自元朝建立省制以來，不論是作為中央監察地方的機構，還是地方行政管理機構，省最主要的功能都是監督或管轄更多的下級行政機關，以此縮減中央與基層溝通的距離，減少治理成本。因此，省之于更低層級的地方行政單位有集權屬性（參見：李劍農《就歷史上觀察中國的省制》，《新時代半月刊》1931年第1卷第4期，第1-4頁。）。揆諸民初政局，國家政治的分裂并不完全表現為各省之于中央的分裂，一些省份內部亦存在政治分裂。正如時人所言，“今日吾國中央政令不能悉行于各省，各省之政令不能悉行于各縣”，“一省之中，割裂數區，自為風氣，已不能免”（瞿兌之《省制論》，《國聞周報》1933年第10卷第30期，第3頁。）。對于志在統一全國的中央政府來說，通過“強化省權”，依托省的力量整合權力結構多元、利益關系駁雜的地方亂局，不僅能有效節約行政成本，降低政治風險，也能為未來進一步整合地方、實現全國范圍內的實質性“統一”奠定基礎。

南京國民政府對川省地方政制的改革，基本遵循以上邏輯。通過推行“省府合署辦公”、“行政督察專員制”、“裁局改科”及“分區設署”等地方政制改革，南京政府在川省初步構建起由省到縣的地方行政制度網絡。這一改革，鞏固了省主席對川省政務的權威，強化了省府對縣的控制，使得“省縣政府權責集中，施政便捷，而省縣之間有督察專員制以增益推進效率，縣以下充實區屬組織，以增益最接近民眾之下級行政效率”（程懋型編《“剿匪”地方行政制度》，張研、孫燕京主編《民國史料叢刊》第77冊，第146頁。），不僅防止軍閥割據在四川死灰復燃，而且還將省府所代表的國家權威延伸到縣以下基層（當然，隨著省府及以下各級政府規模與職能不斷擴張，“提高效率”、“節省經費”等改革“初衷”形同具文，地方行政機構“疊床架屋”、開支劇增、“官多生事”等弊端日益突出。到抗戰中后期，旨在提高地方政府行政效率的“行政三聯制”等改革遂應運而生。參見：陳之邁《中國政府》，第462-464頁。） 。

南京政府選擇倚靠劉湘處理川事，劉湘集團主持的省府作為改革的實際推動者，其政治影響力在一段時間內得到加強。這在特定歷史條件下并不一定構成對中央政府的沖擊，反而為國家統一的鞏固創造了有利條件。縱觀全面抗戰前南京政府與各省關系，大體經歷了由“相對分治”到“武力統一”再到“政治統一”的變化。特別是1930年代以后，隨著日本侵華程度加劇及中國共產黨領導的“工農武裝革命”不斷發展，內外交困、實力有限的南京政府不得不盡力避免與各省的實力派沖突和決裂（翁有為《全面抗戰前央地關系視域下的南京國民政府省制變革》，《史學月刊》2020年第4期，第100-101頁。）。在此情形下，通過地方政制改革，加強劉湘集團權威，鞏固“川政統一”，并使川省地方行政體制與當時南京政府治下各省趨于一致，不僅避免了四川地方重回軍閥混戰旋渦，還為四川進一步融入南京的統治秩序奠定了基礎。

不過，“強化省權”畢竟只是鞏固統一的手段。省作為地方行政治理體系的最高層級，其與中央政府之間的權力劃分問題終究無法回避。隨著央地關系“蜜月期”的結束，南京政府與劉湘集團的權力博弈日趨激烈，中央與省之間的權力關系再度陷入“此消彼長”的博弈困境之中（1935年9月4日，蔣介石在“峨眉軍訓團”對劉湘“欺詐不實痛加面斥”，劉湘為此“大發脾氣”，這是雙方關系惡化的標志性事件。參見：《康澤自述及其下落》，臺灣傳紀文學出版社1998年版，第75頁。）。類似的情況，非但出現在四川，在同一時期的廣西、云南等省，南京政府所面臨的挑戰甚至更為嚴峻（如1936年“兩廣事變”中，廣西桂系勢力幾與南京政府兵戎相見；而在云南省，其省主席龍云則長期抵制國民黨政權，并于1945年10月被“武力解職”，而繼任省主席的盧漢最終于1949年12月起義，徹底粉碎了蔣介石“決戰西南”圖謀。分別參見：羅敏《走向統一：西南與中央關系研究（1931～1936）》，社會科學文獻出版社2014年版，第215-227頁；楊維真《中央與地方關系的雙重奏——以云南為例》，王建朗、黃克武主編《兩岸新編中國近代史（民國卷下）》，社會科學文獻出版社2016年版，第1098-1113頁。 ）。

對中央政府而言，地方政治問題的“癥結”自然可以歸結于地方軍人“擁兵自重”且“居心不良”。但在當時的歷史環境下，中央政府缺乏一勞永逸地解決地方軍人擁兵自重的條件，只能選擇與地方軍人合作，“徐圖統一”。

四川地方政制改革的經驗表明，地方軍人的權力與威望雖非源自中央政府“授予”，但雙方在“鞏固統一”時存在合作空間。1937年5月，在南京國民政府與劉湘集團的關系劍拔弩張之際，一位駐川中央政府官員就承認：

甫澄（劉湘）為地方觀念、封建思想及英雄主義之參合結晶品。然頗刻苦自勵，富于責任心，重感情，并知愛國愛家愛領袖之道……當其二十三年冬到京及二十四年春參謀團入川之際，彼確具追隨鈞座（指蔣介石）之心，并常以中央軍為榜樣，亟圖感格改善其部下。迨我中央助之剿平“赤匪”，打銷防區制，整理金融，統一財政，并鈞座溫語慰勉，予以四川軍政之全權，其感激向上之念，益形于言表。（《川情機密報告與徹底安川建議》，臺北“國史館”：蔣中正總統文物·特交檔案·分類數據·政治·川康滇黔政情 （一），檔號002－080101－00038－010。按：原件未標注時間，據內容判斷應為1937年5月。）

問題在于，國家統一的長久鞏固，不能僅僅依靠地方軍人的“覺悟”。南京政府與劉湘集團的關系完全建立在“合作剿共”的利益基礎上，央地權力的劃分并未從制度上清晰界定，而是僅以諸如“委以（地方）全權”、“接受（中央）指導”之類的含混語言概括（同時期入川游歷的張季鸞，將此種關系概括為“劉甫澄全權負責，處理川事，而中央指導而輔助之”，并認為“今后趨勢，也是如此”。參見：季鸞《川黔之行》（二），天津《大公報》1935年5月4日，第1張第3版。）。隨著紅軍主力離川及地方改革的推行，南京政府的“指導”、“輔助”與劉湘的“全權負責”之間出現權力交叉，雙方摩擦日益增多，最終走向對抗，地方政制的進一步改革也隨之陷于停滯（據《大公報》報道，過去一年的四川，“百廢俱興，一事無成”；與此同時，蔣介石亦認為“川軍川政川俗無甚進步，焦灼不堪”。分別參見：《“百廢俱興 一事無成” 可慮的川局》，天津《大公報》1936年4月13日，第1張第4版；《蔣介石日記》，1936年4月14日。）。

困境的破解之道，理論上應通過在憲法框架下適當劃分央地權限，在統一前提下合理容納地方訴求的方式加以解決。然而，在民國大部分時間里，央地權限的劃分未能在憲法中明文規定，即便有規定，亦無實施的社會條件，以致央地矛盾隨著時間推移而愈發尖銳（當時無論是《訓政時期約法》，還是《五五憲草》，對于中央與地方權限劃分的規定都模糊不清。1934年7月，經過長時間的爭論與修改，國民政府立法院公布的《中華民國憲法草案初稿審查案》（即《五五憲草》的前身）中刪除了此前初稿中存在的“中央與地方之權限”一節。《大公報》對此評論稱：“中央與地方權限之爭，實隨民國成立以俱來……（草案）于中央地方權限之劃分，削而不錄，轉更混沌，此乃中國憲法史上最難解決之一宿題，今后仍須從長商榷者也。”參見：《讀憲法初稿修正案》，天津《大公報》1934年7月12日，第1張第2版。），加之革命浪潮興起，國民黨政權只能在內外交困中轟然倒塌。

Reform of Sichuans Local Political System by the Nanjing National Government after Political Unification of Sichuan Province

Che Renjie

School of History & Culture， Sichuan University， Chengdu， Sichuan 610065， China

Abstract： Since the early Republic of China， Sichuan has been under the the Defense Zone System （Fang Qu Zhi）， making it difficult for the central government to exert its authority in the region， and the province has been in a state of fragmentation and war. In the second half of 1934， because the Sichuan Army suffered a disastrous defeat by the Red Army， The Nanjing National Government intervened in the Sichuan political situation to achieve unification. After that， in order to consolidate unification， the Nanjing National Government implemented measures such as the joint office system of the Provincial－government， the system of administrative supervision commissioner， the Bureau Reduction and Section Reorganization， and the Establishment of District government in Sichuan， attempts to consolidate unification by strengthening provincial powers， and create conditions for the central government to fully control Sichuan. However， the division of powers between the central government and the provincial government has not been properly resolved， as the relationship between Nanjing and Liu Xiang deteriorated， the power relationship between the Central government and the Sichuan provincial government once again fell into a game dilemma， which led to the final stagnation of local political system reform.

Key words： the Political Unification of Sichuan Province; the Nanjing National Government; local political system reform; Sichuan Province; relationship between central and local governments

［責任編輯：凌興珍］

收稿日期：2023－05－01

基金項目：本文系國家社科基金青年項目“北洋政府經略四川研究（1912-1926）”（20CZS042）的階段性成果。

作者簡介：車人杰，男，四川雅安人，四川大學歷史文化學院特聘副研究員，主要研究方向為中國近現代史，E－mail： 549158126@qq.com。