綜合行政執法權下沉改革：成效、困境與對策

余超 楊麗娟

摘 要：綜合行政執法權下沉改革是新時代全面依法治國中國家治理體系、治理能力建設的關鍵環節，武漢作為中部地區國家中心城市，在此方面的探索經驗具有典型性、示范性意義。對武漢經濟技術開發區（漢南區）綜合行政執法權下沉實施現狀進行實地調研，以街道辦事處及下屬綜合執法中心為依托，借助集中座談、廣泛走訪等形式，可以發現該區乃至全市當前在此改革中，還存有以體制機制的構建完善、執法隊伍的能力建設、法律法規的依據缺失為表征的結構性障礙、現實性困境問題，亟待進一步解決和改進。針對以上問題，可從結構主義理論出發，著力從表層上建立統籌協調機構、建構權力平衡關系，中層上加強權力清單監督、完善執法能力培訓，深層上強化地方立法、夯實法治基礎三方面入手找尋破解之策。①

關鍵詞：綜合行政執法；綜合執法權；執法權下沉；結構主義

中圖分類號：D922.1 文章標志碼：A 文章編號：1006-6152（2023）04-0094-10

DOI：10.16388/j.cnki.cn42-1843/c.2023.04.010

一、引? 言

作為國家治理體系和治理能力建設的重要一環，以街道辦事處（下稱“街道”）為中心展開的綜合行政執法權“下沉到底”（下稱“綜執下沉”）之模式探索，2010年即開其端緒。從2010年到2021年，黨中央、國務院先后頒布了一系列政策文件，分別從執法體制改革、執法中心下移、組建統一機構、直接賦權基層等各個方面，進行了改革路線圖的頂層設計②。與之配套，修訂后的《行政處罰法》第24條規定：省、自治區、直轄市根據當地實際情況，可以決定將基層管理迫切需要的縣級人民政府部門的行政處罰權交由能夠有效承接的鄉鎮人民政府、街道辦事處行使，并定期組織評估。進而，各地紛紛因地制宜，展開探索。從2019年到2020年，全國部分省市地區陸續頒布了同綜執下沉相關的政府文件，為改革立據③。

同時，近年來學界也對綜執下沉改革相關理論、實踐問題進行了研究，成果大體可分為以下幾個類型：其一，地方經驗探索論，如譚波等在《“行政權下沉”鄉鎮（街道）法治建設研究——以海南省為例》中針對海南省綜執下沉改革中存在的缺陷和漏洞，提出基于規則性思維、綜合性思維和精確性思維指導下的規范、制度與技術層面的建構完善。其二，權力有效嵌入論，如張敏純等在《環保垂改與綜合執法改革的銜接困局及其消解》中探討了在環保監測執法權上收和綜合執法權下沉的矛盾張力中，如何通過“局隊合一，有限授權”，并輔之以環境問責、公眾參與和公益訴訟的手段解決此問題。其三，法治框架建構論，如葉必豐在《執法權下沉到底的法律回應》中針對綜執下沉的法律性質做出了實系“執法權二次配置”的初步界定，并以此為基礎指出在目前法治框架內要繼續通過人大修法，解決其中“組織法—行為法”不相匹配的結構性矛盾。此外，還有部分學者分別從鄉鎮（街道）權力配置機制論、地方實踐經驗論等角度，進行了相關研究。④

二、綜執下沉的法理分析：法律性質、核心要義與理論意義

要想實現綜執下沉改革的目標，在新時代全面依法治國大背景下，筆者認為有幾個前提問題需要厘清：第一，權力來源的授予層級。第二，權力客體的基本標準。第三，權力下放的路徑依賴。

首先，關于權力來源的授予層級，《行政處罰法》第24條業已明文規定，系“省、自治區、直轄市根據當地實際情況”相機而為的結果。即：其一，其權力來源為省級行政機關。其二，該省級行政機關并不當然、必須要將原為縣級人民政府所專屬的行政處罰權下放。換言之，該條作為綜執下沉改革的法源性條件之一，是為滿足“基層管理迫切需要”的一定程度權宜性、變通性結果。畢竟，從《行政處罰法》內容體系來看，第23條已對縣級人民政府的專屬行政處罰權進行了明確框定。而第24條所做的變通性修正，實質是將“上位行政主體”的處罰權集中到一個本無法定處罰權的“下位行政主體”，由該行政主體以自己的名義行使相應行政執法權，達到江國華教授所謂“一級職權行政主體”［1］的賦權效果。此外，從綜執下沉的權力客體衍生對象來看，葉必豐教授還談到“執法權下沉到底”除行政處罰權外，還應有行政審批權、行政強制權等，即：將縣級行政主管部門的部分行政處罰權、行政審批權和行政強制權一體交由鄉鎮政府、街道辦事處以它們的名義行使，本質也是從理論層面和實踐層面賦予鄉鎮政府和街道辦事處“一級行政執法權” ［2］，同時構成了理解綜執下沉法律性質的邏輯起點。

其次，關于綜執下沉權力客體的標準，經對現行全國范圍內綜執下沉權力類型清單的系統化梳理可知，包括但不限于北京（408項）、湖北（209項）、甘肅（205項）、江西（177項）、江蘇（5項）、湖南（5項）等在內的已下放的以行政處罰權為主的執法權力中，一般涉及的權力類型有：1. 種類上，多為與基層群眾的生存環境、生活質量關系密切的事權，如針對市容環境衛生、排水污水處理等違法行為的行政處罰；2. 范圍上，多為執法主體所“看得見、管得著”的事權，如針對基本農田保護、違章亂搭亂蓋等違法行為的行政處罰；3. 性質上，多為違法違規、未達標準要求的損益性事權，如針對水質檢測超標、超限超重車輛等違法行為的行政處罰；4. 技術上，多為非強“專業”性事權，如針對公廁衛生管理、建筑垃圾處理等違法行為的行政處罰；5. 判斷上，多為權責關系較為明晰的事權，如針對道路施工違規、出租房屋管理等違法行為的行政處罰；6. 主體上，多為特定、特殊群體權益的保障類事權，如針對學生安全管理、傳染病防護等違法行為的行政處罰；7. 時間上，多為緊急情況、突發情況事權，如針對醫療廢物處置、非法行醫查處等違法行為的行政處罰；8. 程序上，多為執法程序相對簡單的簡易性事權，如針對盜伐濫伐林木、違法銷售煙花爆竹等違法行為的行政處罰。③換言之，這些執法事權類型，在下放初衷上皆需滿足“最低限度”要求，帶有明顯的部分性、基礎性與常見性特點。

最后，關于權力下放的路徑依賴，“綜執下沉”是在堅持中央統一部署、事權和資源相統一的原則下，在縣級行政機關下沉執法事權的同時，將人員、機構和財務等資源一并下沉到鄉鎮、街道，由他們管理和使用，原則上實行雙重領導，以實現事權和資源的一致性，保障執法權下沉到底的真正落實［2］。因此，前文所談到的包括但不限于行政處罰權、行政強制權、行政審批權等在內的下沉到底，并非簡單的執法權相對集中行使，而是涉及執法事項的垂直管理與屬地管理，即行政權與行政執法事項的條塊關系。屬于行政事權的級別管理或垂直管理，又稱條條管理，是職能對口的體現，涉及的是執法層級的劃分，即管轄權問題［2］。而執法權相對集中行使，秉承誰主管、誰負責，又稱塊塊管理，解決的是多頭執法的問題，體現的是屬地管理中各職能機構的職能劃分。如金國坤教授所言，“相對集中行使行政處罰權，決定由一個行政機關行使其他行政機關的行政處罰權，這些行政機關是平等的關系，原因是法律、法規將不同的行政處罰權分別授予了多個行政機關”［3］ 。易言之，這實質上是一種上位事權的縱向二次配置之動態過程及其結果，亦同前文論及“一級行政主體創設”本身具有一體兩面、互為表里的前后呼應、邏輯閉環關系。

此三點是我們理解和判識各地、各部門在綜執下沉改革過程中合法性、合理性的基礎，即：在權力下放最低限度原則指引下，通過配置一種不同以往的事權功能，重塑鄉鎮、街道“新”一級行政組織的主體角色，使它們滿足基層社會治理過程中便利性、高效性的客觀現實需要。這既是習近平總書記關于“必須從系統觀念出發全面協調推動各領域工作和社會主義現代化建設”之論斷在基層社會治理、綜執下沉改革領域的體現與反映——即：以“鄉鎮、街道”一級行政主體為中心，重新整合、有效配置行政執法權力，使它們在基層治理體系、治理能力建設完善過程中，更好發揮主體性、能動性和基礎性的作用；也從另一側面反證了公共行政領域整體政府理論的基本精神、治理方法，即：以滿足公民整體需求為主導理念，以信息技術為手段，以協調、合作、整合和責任為治理策略，注重治理層級、治理功能、公私部分、破碎化的責任機制和信息系統等方面的整合，旨在構建一種基于協同、合作和整合的整體性治理框架和政府運作模式的整體性治理理論。［4］

三、綜執下沉改革的成效：以湖北省、武漢市、武漢經濟技術開發區（漢南區）為例

（一）權力清單

以湖北省、武漢市兩級地方政府為例。2021年，湖北省人民政府下發《湖北省街道賦權事項指導清單等“兩清單一目錄”和推進街道賦權事項承接運行確認制度的通知》（鄂政發［2021］71號，下稱“湖北省推進街道賦權通知”），附件1針對綜執下沉設定了249項賦權事項，涵括三方面內容：第一，職源主體上，涉及部門十余個，主要有發改、自然資源規劃、住建城管、交通運輸、水利、農業農村、衛健、應急管理、林業、民政等。第二，權力類型上，主要分為依申請的行政審批與依職權的行政處罰。第三，法律法規上，涉及相關法律法規凡數十件，基本涵蓋基層行政管理的方方面面⑤。

在區級領域，為更好貫徹落實中央、地方關于綜執下沉的總體要求，同年武漢市各區陸續下發相關文件，針對本區綜執下沉事宜進行了統籌規劃。以武漢經濟技術開發區（漢南區）（下稱“該區”）為例，該區下發了《武漢經開區管委會、漢南區人民政府關于印發武漢經濟技術開發區（漢南區）街道職權清單、執法目錄和推進街道賦權事項承接運行確認制度的通知》（武經開［2021］26號）（下稱《漢南區街道賦權通知》），主要內容為：其一，剛性要求上，強調了作為《漢南區街道賦權通知》附件之《武漢經濟技術開發區（漢南區）街道職權清單》（下稱《漢南區街道職權清單》）、《武漢經濟技術開發區（漢南區）街道執法目錄》（下稱《漢南區街道執法目錄》）的嚴肅性、規范性和權威性，明確提出“法無授權不可為，法定職責必須為”的工作要求。其二，執行過程上，綜合遵循《漢南區街道職權清單》《漢南區街道執法目錄》在合法性、合理性上的動態要求，為賦權主體、賦權對象因地制宜、因時制宜進行調整與完善預留了余地和空間。其三，組織保障上，初步確立了區直部門、所屬街道彼此之間的承接關系、權責界限與保障措施等，為街道更好地貫徹落實綜執下沉總體要求奠定了基礎。⑥

同時，在《漢南區街道職權清單》中還針對街道進行了272項賦權。其中，又可分為兩類，一為法定權力事項，共79項。二為賦權承接事項，共193項。前者根據種類可劃分為：其一，事權類型上，涉及農業農村、食品安全、水利、民政、林業、教育、衛健、應急管理、政治權利、物業管理等。其二，權力類型上，涉及行政許可、行政確認、行政給付、行政裁決、行政處罰、行政檢查、行政強制、行政調解等。其三，法律法規上，涉及數量亦為多樣、涵蓋較廣。后者從事權類型、權源主體來看，涉及自然資源規劃、住房和城鄉建設、城市管理執法、水務和湖泊、農業農村、衛生健康、應急管理、民政等。與之配套，在《漢南區街道執法目錄》中，同時對《漢南區街道職權清單》中的宏觀賦權之微觀操作問題，進行了職權界定，明確其職權類型，明晰其設立依據，保證了具體執法工作的前提基礎、范圍框定。⑥

此外，在作為《漢南區街道賦權通知》附件3的《推進街道賦權事項承接運行確認制度》（下稱《漢南區街道承接制度》）中，針對區直部門、街道彼此之間的下放職權范圍、承接權限、相互責任分工等技術性、制度性問題也進行了規定。例如，建立健全了相關賦權下放程序制度、重大事項回避制度、清單目錄調整制度、統籌規劃協調制度、綜合支持保障制度與剛性義務落實制度等。同時，還明確了包括但不限于該區管委會、工委（區委）編辦、區司法局、區財政局、區直主管部門與街道自身在內的各個責任主體權義關系內容，為綜執下沉體制機制的初步建立、有序運行奠定了基礎。⑥

（二）具體落實

為了解自2021年綜執下沉改革具體實施以來在武漢市的進展情況，筆者帶領調研團隊選取了該區作為主要調研樣本，系統了解綜執下沉改革具體運作過程中的得失損益，期以小見大、由點及面，管窺制度設計運行之一斑。該區各街道反饋較為集中的主要成績、亮點、特色概括如下。

第一，基本認識上，各街道以綜合執法中心（下稱“綜執中心”）負責人為代表的調研對象，普遍對改革的積極意義予以了充分肯定。他們大多認為，在新時代全面依法治國，加強國家治理體系、治理能力建設的大背景下，增強街道的執法力量、資源保障，能更好地發揮“貼近一線，靠前指揮”的既有優勢，更好地對廣大人民群眾、行政相對人的呼應、訴求進行有效回應、著力解決，更好地提升行政管理工作，特別是行政執法工作整體效率。

第二，機構設置上，各街道均已完成以綜執中心為基礎的體制機制改革，通過整合各方資源，初步建立了“傳統城管執法內容為基礎，非傳統城管執法事項為輔助”的綜執下沉隊伍，健全了執法保障體系，人員、車輛、器材與辦公器材等資源配置，能滿足現階段日常綜合執法工作的大體需要。

第三，權力賦予上，各街道同區職能部門在各自行政管轄范圍內，根據實際情況，均已基本完成執法權力下沉的有效承接。既順應了政策文件的剛性要求，又因應了各自管轄區域內的實際情況，做到了因地制宜、有的放矢。

第四，街道地位上，較以前有所提升。自1954年全國人大頒布《城市街道辦事處組織條例》（下稱《街道組織條例》）以來，街道在性質定位上一直是作為我國市轄區和不設區的市人民政府派出機關，權力地位較為有限。2000年以后全國各地普遍開始啟動以社區建設為中心的街道管理體制配套改革，街道作為城市基層治理體制改革中的關鍵一環，角色作用逐漸凸現。2009年全國人大廢止《街道組織條例》，2022年全國人大修改《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（下稱《地方政府組織法》），明確賦予街道公共服務、管理、公共安全之綜合管理、統籌協調、應急處置和行政執法等職責后，街道地位的增強獲得了法源性支撐。此次綜執下沉改革，也是將上述法律發展落到實處的必然之途。

第五，特色經驗上，各街道根據自身實際情況，在綜執下沉工作中，形成了一批較有典型性和代表性的工作模式、有益經驗，值得借鑒與推廣。例如，沌口街道在違章建筑執法工作中的黨員模范帶頭機制，軍山街道在基層治理調解工作中的傳統性權威借鑒方法，紗帽街道在績效考核工作中的多元激勵模式，沌陽街道在職能融合工作中的執法環衛相互打通等。

四、綜執下沉改革困境及其成因：

基于結構主義的視角

依據結構主義理論，結構是由若干局部及其轉換規律通過相互作用而組成的一個有自身調整性質及其特定功能表達的圖式體系之整體［5］。在此意義上，任何事物、現象皆可還原成為某一結構。而組成結構的各個局部彼此之間是否能夠兼容互攝、有序運轉，是決定結構本身能否發揮出應有功能的關鍵，此亦即從結構到功能的應有之義。綜執下沉改革也不例外。具言之，筆者認為在這一結構圖式中體制機制是顯性變化之表層，執法保障是運行支撐之中層，合法基礎是正當根基之深層。一個設計科學合理、運行資源充足、法治基礎堅實的綜執改革之三角架構，是能夠行穩致遠的核心。而在調研過程中我們發現，正是這三個方面的先天性缺陷、結構性困境，導致制度在具體落實中，還沒有充分、全面反映出獨特的優越性、適應性，需在接下來改革向深水區繼續攻堅克難過程中，予以正視與解決。

（一）表層結構：體制機制

在體制機制構建的完善上，執法權力雖然已經下沉，職能部門一定程度上卻依然“懸浮”，街道、區職能部門之間關系還未完全理順，日常工作銜接的權責、管道、方式與方法，有待進一步加強。一方面，依據本省、市、區相關政策文件，權力本身確已下沉、得到落地。但另一方面，大部分以區職能部門為代表的權力清單上的原執法主體，其相應組織、人員、執法資質及其他匹配性資源并未隨之一并下沉。換言之，目前以原區屬城管部門為班底所組建的綜執中心，在新形勢下適應新的執法工作需要，常顧此失彼、力有不逮。此一點，在傳統城管執法工作向非傳統新型執法工作過渡過程中，矛盾、沖突體現得較為明顯。這一結構性缺陷，在實踐中又易于導致幾個方面的次生性問題。

其一，部分專業性較強存量執法事項，街道應對常感困難。因現綜執下沉體制是以原傳統城管執法為基礎建立的，而無論是在知識基礎上，還是在執法經驗上，抑或人員隊伍上，應對賦權下放后的“非傳統”執法事項，存在應對不力的情況。這是在調研過程中，各個街道普遍反映較為強烈的問題之一。例如，各街道曾多次反映針對自然資源規劃執法中的土地圖斑，衛健執法中的非法行醫，環保執法中的污水定位等問題，會因專業壁壘，導致執法工作較難開展。以非法行醫執法工作為例，究竟何為《醫療機構管理條例實施細則》中所界定的“診療活動”？各類生活美容、醫療美容、養生保健及藥店經營中，正常經營活動、非法診療活動之間的關鍵界限又在哪里？而以上也不獨見于“強專業性”執法領域，在以市場監管執法為代表的相對“弱專業性”執法領域，同樣存在因為知識經驗的欠缺，導致執法工作常有阻滯的情形。

其二，部分區職能部門在綜執下沉過程中對街道存有一定的“一賦了之”現象，前者針對后者缺乏有力指導和幫助，后者針對前者缺乏有效考核和監督。該問題同上一個問題存在邏輯上、現實中的因果關系，是各街道普遍反映較為強烈、亟待解決的又一問題。此外，區職能部門面對賦權事項的承接街道，也未建立人員、業務方面培訓的長效工作機制。例如，筆者在某街道曾問及相關業務培訓情況，對方回答除了區城管、國土部門每年會定期舉辦一到兩次培訓外，其他部門、單位在非傳統執法事項上并未面向街道舉辦任何有關業務培訓，導致實際工作中，街道在這一領域往往只能各自為戰、自行摸索。另外，街道因為處于賦權下沉中的被動性地位，在同區職能部門的雙向互動、良性關系的構建中，較為欠缺有效的反向評價、考核機制。這一權力配置失衡特點，在非權力清單范圍內事權下沉過程中，體現得更為明顯。某街道綜執負責同志曾告訴筆者，面對這一情況，街道往往出于人情面子等綜合因素，不得不“為避免得罪人，順便幫忙承接了事，以免將來工作不好開展”。

其三，缺乏能居中協調、統籌管理的統一機構，來對綜執下沉過程中所涉系列問題在平臺搭建、信息溝通、關系協調和監督反饋等方面予以保障。此一點恰是導致上文所談到的專業壁壘、培訓不夠、地位被動、缺乏保障等問題之基礎性原因。如前所述，在目前“區職能部門—街道”的綜執下沉工作體制機制設計中，信息傳導上的單向維度、權責配置上失衡態勢是其根本，即造成各街道綜執中心在當前執法工作中常面臨的所謂“下無終端，上無天線；左無監督，右無保障”困境的源頭所在。

（二）中層結構：執法保障

首先，在執法隊伍能力建設上，較普遍存在人員、經費、器材乃至執法資格證、執法文書等保障上的不足，一定程度上影響了綜執下沉執法效能的發揮。一線執法人員長期超負荷運轉、工作，成為一種常態。原因多為：

第一，綜執中心人員編制普遍有限，在日常工作中面對大量多發、紛繁復雜的執法事項，較多依賴編外的輔助執法人員。例如某街道綜執中心僅有編制21人，其中在崗14人，輔助執法人員91人，共計105人。換言之，輔助執法人員占比約87%，成為執法隊伍中的主要組成部分。再如某街道綜執中心編制21人，在崗19人，且年齡結構整體偏大，80后、90后僅有5人。面對該街道107平方公里的管轄范圍，四到七萬人的常住人口數量，在信息化、數字化、平臺化的智慧執法新型工作模式下，執法壓力、工作強度皆較大。另某街道也面臨類似情況，該街道綜執中心編制27人，在崗22人，其中50歲以上14人，占比約64%，幾乎處于全無雙休、24小時隨時待命狀態。

第二，擁有執法資格證書人員數量有限，執法文書欠缺規范，各自為政。依據《行政處罰法》第55條，擁有執法證是開展行政執法工作的必要性、前置性條件。然而筆者在調研中發現，擁有執法證的編制內執法人員總體占比相對較少，進一步稀釋了本就薄弱的執法力量。以某街道為例，在所有105名正式、輔助執法人員中，擁有執法證者僅10人。再加之，根據現行執法證書考核、發放制度，實行的是“事項證書，嚴格對應”，不能進行“相互打通，綜合使用”。易言之，在執法權下沉的綜合性同執法證發放的單一性間，出現了一定的結構性矛盾。實踐中，有的街道在執法文書下達過程中，仍然沿用原城管部門的公文印章；有的街道則自行以“綜合執法中心”的名義另行制作了公文印章；甚至有的街道，連執法服裝款式、樣式的設計，也存在一定程度的自行其是情況。

第三，執法物質保障手段、措施，包括但不限于器材、車輛、辦公場所等有所不足。例如在某街道，執法車輛數量有限，執法人員開展外出執法工作多以駕駛自有車輛方式進行。類似情況，也存在于其他街道。此外，執法記錄儀作為執法過程中的重要取證設備，配備上也有所欠缺。

（三）深層結構：法治基礎

在法理依據、制度設計上，執法權力配置欠缺源頭依據，主體權責劃分不清。如在《漢南區街道職權清單》中，如何才能把“基層管理迫切需要、有效承接”之條件、標準落到實處，是技術上決定綜執下沉改革能否鞏固的基礎。以湖北省《推進街道賦權通知》所涉及的原10個職能部門為例，該249項事權中有相當一部分在是否符合“專業適宜”的標準上，是有待商榷的。此外有部分街道提出，在綜執下沉改革中，將行政許可權、行政處罰權相互割裂的做法，是否具有合法性、合理性。筆者認為，此觀點確有一定道理，同時也同前文論及葉必豐教授所提“一體下沉”論有異曲同工之妙。畢竟，從合理性角度而言，為更好提升執法效能，由同一機關同時行使行政許可權、行政執法權等職權無論是從信息掌握上、還是專業能力上，皆有其便利性。但是，此處合法性障礙依然存在，即：現行綜執下沉改革是以《行政處罰法》第24條為主要依據來開展的，并未涉及其他類型行政權力。換言之，無論是學理上的“一體下沉論”，還是現實中的“權力清單實際賦權”，超越行政處罰范疇的其他權力下沉，事實上并無法律依據而存有“非法之嫌”。此一點，主要歸因于《地方政府組織法》并未針對街道進行相關賦權這一“主體法—行為法”結構上的立法源頭性缺失。此外，依據《行政處罰法》第58條，涉及重大行政處罰的，應當經由法制審核通過，方得決定、執行。同時，法制審核人員應當通過國家統一法律職業資格考試取得法律職業資格，而調研發現，相當一部分街道尚未配備有法學專業背景的法制審核人員，更毋談通過國家法律職業資格考試取得法律職業資格證。

五、綜執下沉的制度構建之完善建議

（一）體制機制：建立統籌協調機構，健全相關配套制度

建立綜執下沉統籌協調機構，健全日常聯絡、信息傳遞、業務指導、訴求反饋與督察追責等各項工作制度，一定程度上改變目前街道綜執中心“無天線，無上級；多頭領導，缺乏重點”的工作困局，是關乎當前綜執下沉改革能否真正發揮設計效能的核心性問題。如前所述，地位、功能相對獨立的協調機構的缺失，是綜執下沉體制、機制的有序、順暢運行上一較大阻滯性因素。回到《湖北省推進街道賦權通知》本身，作為賦權主體的區直部門與賦權對象的街道究竟是一種什么樣的行政關系、法律關系？在實踐中尚未完全厘清。應然而言，依據《地方政府組織法》第68條，市轄區、不設區的市人民政府，經上一級人民政府批準，可以設立若干街道辦事處，作為它的派出機關。該法第69條規定，街道辦事處在本轄區內辦理派出它的人民政府交辦的公共服務、公共管理、公共安全等工作，依法履行綜合管理、統籌協調、應急處置和行政執法等職責，反映居民的意見和要求。換言之，至少從行政關系來看，根據“誰派出，誰對口”的隸屬原則，街道上級即為區人民政府本身，而非其下屬的相關職能部門，即，街道同區直部門之間不應發生直接的行政層級關系、權力支配關系。否則，以《地方政府組織法》為基礎所建構的行政組織法律關系難免流于形式。街道自身，也在“多頭管理、交叉命令”中“深陷其中、無法自拔”。反而會在一定程度上，降低基層行政執法的效能。實然而言，實踐中以《督辦單》為基礎所形成的“區直部門—街道”準行政指令關系，在某種程度上業已突破了這一法律框架。因此，在區人民政府以降下設關于綜執改革統籌協調機構，重構彼此之間的“條條關系”，再以它為基，重構“區直部門—街道”之間的“塊塊關系”已刻不容緩、迫在眉睫。

此外，還要重新梳理綜執下沉統籌協調機構、區職能部門、街道之間的權力承接關系、具體工作聯系，建立健全“統籌協調機構—區職能部門—街道”之間三方權力承接制度，“區職能部門—街道”雙向考核評估制度以及“街道—司法機關”的案件移轉制度等，保障各主體之間在權利、義務與責任配置上的大體平衡。依前所論，當以綜執下沉統籌協調機構為中心重新建構整個體制、機制運行時，在賦權關系上可考慮改變目前“區職能部門—街道”的多頭、直接賦權關系，新建以“統籌協調機構—街道（綜執中心）”為中心的新型賦權關系，即：一方面，建立“區職能部門—統籌協調機構”的第一性賦權關系，并將統籌協調機構作為針對賦權行為合法性、合理性進行審查的第一責任主體。另一方面，將經過審查后的權力清單，通過建立“統籌協調機構—街道”的第二性賦權關系，簽訂《權力承接確認書》。換言之，街道不再同各區職能部門之間發生直接的甚至是支配性的行政內部管理關系，一定程度上緩解當前因為“多頭賦權、多頭管理”所引發的種種問題。同時，在賦權后，區職能部門同街道建立的更多的是一種真正意義上的指導、監督關系。

這種指導、監督關系可通過修訂相應考核、評估辦法對彼此工作績效進行考評、打分。例如，街道可以針對區職能部門就綜執下沉工作支持力度從日常培訓、業務指導、執法配合等方面進行打分；反之，區職能部門可以針對街道就綜執工作實施效能角度從培訓表現、執法效果、群眾反映等方面進行打分。此舉，一方面既可解決在調研中各街道所普遍反映的“多頭管理”問題，另一方面也可從權力制約、相互監督角度，對區職能部門工作自身起到一定督促作用，盡量抑制它在綜執下沉過程中的“甩鍋”傾向。而這一制度設計的思路與方法，除了適用于“統籌協調機構—街道”之間的內部賦權關系外，還可應用于“街道—其他司法機關”之間的外部案件承接關系中，以回應武漢市下發的《市人民政府辦公廳關于加強全市綜合行政執法規范化建設工作的通知》（武政辦［2022］99號，下稱《武漢市綜執規范通知》）中關于落實案件銜接機制，有助于將《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》（國務院令第310號）［6］、《武漢市行政執法與刑事司法銜接工作規則》（武辦發［2016］1號）［7］等規章、文件內容落到實處。

（二）執法保障：實施權力動態監測，完善外部保障手段

從合法化治理角度來看，至少在行政處罰領域，如何才能保障賦權清單上的權力類型，以滿足 “迫切需要、專業適宜”的要求，即：落實權力下放體系標準的完善性問題。否則，如下放的權力本身事實上已經超出街道現行的承接能力，執法效能同下沉以前相比反而會打折扣。以《武漢市綜執規范通知》為例，專業性較強執法事項至少就有土地管理、基本農田保護、國土資源監督檢查、城鄉規劃、建筑工程施工、商品房屋租賃、危險房屋安全監督、野生植物保護、動物防疫、農業機械管理、獸藥管理、乳品質量安全監管、重大動物疫情、公共場所衛生管理、艾滋病防治、野生動植物保護、森林保護、森林防火、古樹名木管理、血吸蟲病防治、地質災害等，涉及專業學科、知識范疇則包括但不限于城鄉規劃學、建筑學、法學、植物學、動物學、醫學、藥學等。⑦顯見僅憑街道綜執中心現有編制、人員及能力，斷乎是難以勝任、完成相關的執法工作要求、任務的。

因此，一方面，要依據《武漢市綜執規范通知》要求，建立街道綜合行政執法人員培訓工作機制，并由市、區司法行政部門會同賦權的市、區職能部門負責專業法律知識、政策解讀、業務辦理、執法技能、操作流程等培訓，培養既熟悉執法業務又精通法律知識的行政執法隊伍。目前，武漢市司法局以漢陽區為試點，著手開始推動此項工作，并在2022年牽頭舉辦了首期《綜合行政執法示范培訓班》。該培訓班針對漢陽全區部分專業性較強的行政執法事項，包括但不限于城管、園林、衛健、水務、房管、建設、應急等領域，進行了系統性培訓，取得了一定的效果。另一方面，還要從源頭上真正把編制資源、執法崗位落到實處，及時招錄補充街道綜合行政執法人員，通過增加人員編制或者購買政府服務等方式，配齊配強街道司法所人員力量，并結合轄區內各街道管轄范圍、人口密度、經濟活躍等因素，合理配置綜合行政執法輔助人員。同時，再進一步從辦公用房、作訓場地、辦公設備、執法車輛、執法記錄儀及其他執法裝備方面予以特殊保障，以滿足日常辦公、辦案、訓練、備勤等相關工作的需要。

（三）法治基礎：加強法制審核力量，夯實立法資源基石

在依法治國、依法行政，加強法治政府建設的大背景下，不斷充實強化未來綜執下沉統籌協調機構、街道綜執中心中的法制審核力量，將法律法規、政策文件中關于合法性審查的剛性要求落到實處，是持續夯實綜執下沉改革法治基礎的根本。對此，可考慮仿行國內其他省市在綜執下沉改革中的先進經驗，推動綜執改革地方立法的逐步完善，保證執法工作法源性基礎的不斷強化。譬如，從加強地方立法計，武漢市作為湖北省省會所在地的副省級城市、國家中心城市，可以仿效浙江、河北與內蒙古的做法，針對綜執下沉制定專門性地方性法規，予以一體賦權，從而改善當前改革主要依賴政府文件開展的客觀情況，不斷提升超大城市精細化治理的法治化水平。據了解，目前武漢市業已出臺了部分對應規范性文件，如《武漢市街道綜合行政執法行政處罰程序規范》（試行），《武漢市街道綜合行政執法行政強制程序規范》（試行）等。接下來，一方面，亟待進一步將此類政府規范性文件通過立法形式予以確認，提升其法律效力；另一方面，還需另行制定以前述統籌協調機構為中心的，涵蓋全市所有綜合行政執法體制、機制整體謀劃方面的法律法規，理順內部關系，合理配置權力，提升實施效能。

承襲前論，鑒于綜執下沉固有的法律性質，如欲解決該問題，還應回歸到法律制度本身的構建、完善層面，將夯實合法化基礎作為根本歸宿。對此，筆者認為可著力從以下兩方面予以展開。

第一，圍繞《行政處罰法》第24條，著力解決當前綜執下沉中存在立法上的“一般法、特殊法，上位法、下位法”彼此之間不相匹配的問題。畢竟現實中，當前全國各地推行此工作的具體、直接依據，仍主要為政府文件，而非針對街道本身的專門性或地方性法規。因此，至少在《地方政府組織法》層面針對“街道”進行立法擴容，賦予它同“鄉鎮”類同的明細權限則勢成必然。

第二，圍繞基層社會治理中“迫切需要，適宜可行”的基本要求，構建科學、合理與完善的權力下放標準體系。一方面，如何將《行政處罰法》第24條中的“迫切需要，適宜可行”落到實處，使之既符合該法要求，又具有現實可操作性，單純依據《行政處罰法》甚至地方性立法勢難根本解決。如現行《武漢市街道辦事處條例》第6條規定，市、區人民政府有關部門不得擅自將職責范圍內的行政事務委托或者交由街道辦事處承擔；在不違反法律、法規的前提下，確需委托或者交由街道辦事處承擔的，應當經“同級人民政府”決定，并為它提供相應的保障措施。但是，究竟何為“不得擅自”？“確需委托”的標準又在哪里？怎樣才算是充足之“相應的保障措施”？“同級人民政府”以何種名義、通過何種機構來予決定等等？凡此種種，仍未明確。筆者建議，可依據2021年國務院《關于進一步貫徹實施〈行政處罰法〉的通知》（國法［2021］26號）要求，通過建立健全事權清單制度，全面公開事權清單明細，將日常性、基礎性事權因地制宜、清晰羅列［8］。如《北京市街道辦事處條例》第10條即規定，本市建立街道辦事處職責清單制度，依據法律、法規的規定確定街道辦事處具體職責。街道辦事處職責清單由市人民政府向社會公布。區人民政府可以結合本區實際細化職責清單，是為現實中可供參考范例。

另一方面，鑒于綜執下沉改革并非單純指向行政處罰權的問題，作為一個體系化、結構化的執法過程，包括但不限于行政許可、行政給付、行政確認、行政裁決、行政征收、行政強制等具體行政行為，皆可歸于廣義的行政執法范疇之內［9］。因此，在每一具體行政行為（廣義行政執法行為）中，疏通“上位法—下位法，一般法—特別法”的法治脈絡，而非僅用一紙文件、決定命令的抽象行政行為形式推行，是衡量綜執下沉改革合法化程度的重要標準。畢竟，依據《行政訴訟法》第53條，抽象行為本身目前仍然不能單獨作為司法審查的對象。所以，權力意志總難避免“任性溢出，不受制約”的習慣沖動，需得到一定的抑制［10］。從而改易當前“政策文件本位主義”的路徑依賴模式，淡化行政權力恣意色彩，探索出一條適合中國特色國情、武漢地方市情的基層社會治理法治新路。

六、結? 語

本文以武漢經濟技術開發區（漢南區）所屬各街道為主要調研對象，在獲取了大量第一手資料信息的基礎上，進行分析、研判擴展。但需指出，因種種因素，調研過程中所獲結論難免帶有一定局限性。同時，該區經驗之一隅也不可避免地具有某些片面性、特色性，無法充分、全面地反映出綜執下沉改革的成績、問題在全市、全省乃至全國的全貌。但無論如何，文中論及基于體制機制，人員保障，法治基礎中的結構性、現實性、依據性等問題，至少在武漢市具有一定范圍內的共性特征這一初步結論，筆者認為是基本成立的。其理由主要為：第一，具體調研過程中，在該區人大常委會的大力支持、居中協調下，各街道及其綜執中心相關負責同志都較為重視，并提供了資源支持、信息供給上的較大工作便利。集中座談、單獨訪談等環節中調研對象的知無不言、言無不盡，為調研信息的有效獲取、調研結論的相對客觀助力甚廣。第二，相關資料搜集中，從現有研究成果、現實實踐情況反饋來看，綜執下沉改革中的部分結構性、現實性問題，如前所述，至少在體制機制、法治保障等領域，無論在武漢各區抑或全國其他省市地區，具有一定的同質性、普遍性。從某種意義上，這也是任何改革在先試先行探索中的必然陣痛、正常調適。譬如，尤其是在法治基礎之一端，各地皆較為欠缺國家層面的立法授權，從而易于導致地方層面的文件依賴本位主義傾向，這幾為一種常態。

而上述這些問題，在筆者為系統研究綜執下沉改革實施效能掛職的武漢市漢陽區五里墩街道（下稱“該街道”）近半年的基層工作調研過程中，同樣得到了一定證成。例如，體制機制上，該街道相關負責同志就曾多次對改革因缺乏行之有效的居中協調機構，從而導致基層執法工作中的千頭萬緒、繁雜無章、疲于應付，提出過個人建議。又如，執法保障上，該街道即因原城管執法的專業性限制，遂不得已從市場監管部門另調一經驗較豐富的同志專門負責此類執法事項。同時，還對法治基礎上的改革工作政出多門、文件泛濫提出了自己的意見和看法。須知，該街道的綜執下沉改革的力度步伐相對較大、資源配套相對齊全還是得到了漢陽區委區政府主要領導同志的支持，享有多項政策優惠下的結果，其效能尚且如此，另外各區情形，就更可見一斑。因此，唯望本文所提問題及其應對之策，能為綜執下沉改革在武漢市下一階段于系統性、整體性上的建立健全、不斷完善供給有益資源，為中國超大城市的精細化治理模式探索做出應有貢獻。

注釋：

① 本文系武漢經濟技術開發區（漢南區）人大常委會擬委托江漢大學法學院的橫向研究課題“武漢經濟技術開發區（漢南區）綜合行政執法權‘下沉到底實施效能研究”的初步研究成果。

② 參見：《中共中央全面深化改革決定》（2013年），《關于全面推進依法治國若干問題的決定》（2014年），《關于深入推進城市執法體制改革改進城市管理工作的指導意見》（2015年），《關于推進基層審批服務執法力量的實施意見》（2019年），《關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》（2021年），《法治政府建設實施綱要（2021-2025）》（2021年）。

③ 參見：《湖南省鄉鎮權力清單與責任清單》《湖南省賦予鄉鎮（街道）經濟社會管理權限指導目錄的通知》（湘政辦發［2019年］54號），《向街道辦事處和鄉鎮人民政府下放部門行政執法職權并實行綜合執法的決定》（京政發［2020］9號），《甘肅省賦予鄉鎮和街道部分縣級經濟社會權限指導目錄》（甘政發［2020］88號），《浙江省賦予鄉鎮（街道）縣級審批服務權限指導目錄的通知》（浙政辦發［2020］63號）、浙江省杭州市桐廬縣探索鄉鎮（街道）事權清單制管理新模式（浙江省桐廬縣委編辦2020年），《湖北省街道賦權事項指導清單等“兩清單一目錄”和推進街道賦權事項承接運行確認制度的通知》（鄂政發［2021］71號），《江西省賦予鄉鎮（街道）縣級審批服務權限指導目錄》（贛府發［2021］23號），《江蘇鄉鎮（街道）法定權力事項清單通用目錄的通知》（蘇政辦發［2021］71號），江蘇省委編辦、省司法庭、省政務辦印發了《賦予鄉鎮（街道）經濟社會管理權限指導目錄》，《市人民政府辦公廳關于加強全市街道綜合行政執法規范化建設工作的通知》（武政辦［2022］9號）等。

④ 參見：譚波、趙智《“行政權下沉”鄉鎮（街道）法治建設研究——以海南省為例》，載《福建江夏學院學報》2022年第10期；張敏純、鄧順萍《環保垂改與綜合執法改革的銜接困局及其消解》，載《江西社會科學》2022年第8期；駱梅英、黃柳建《市場監管綜合行政執法改革中的權限配置》，載《蘇州大學學報（哲學社會科學版）》2021年第6期；葉必豐《執法權下沉到底的法律回應》，載《法學評論》2021年第3期；官豐《鄉鎮（街道）綜合行政執法改革制度保障研究》，2019年中共四川省委黨校碩士學位論文，等。

⑤ 參見：湖北省人民政府《湖北省街道賦權事項指導清單等“兩清單一目錄”和推進街道賦權事項承接運行確認制度的通知》（鄂政發［2021］71號）。

⑥ 參見：武漢經濟技術開發區管理委員會，武漢市漢南區人民政府《武漢經開區管委會、漢南區人民政府關于印發武漢經濟技術開發區（漢南區）街道職權清單、執法目錄和推進街道賦權事項承接運行確認制度的通知》（武經開［2021］26號），2021年6月4日。

⑦ 參見：武漢市政府辦公廳《市人民政府辦公廳關于加強全市街道綜合行政執法規范化建設工作的通知》（武政辦［2021］99號），2022年8月1日。

參考文獻：

［1］ 江國華.行政法總論［M］.武漢：武漢大學出版社，2021：84.

［2］ 葉必豐.執法權下沉到底的法律回應［J］.法學評論，2021（3）.

［3］ 金國坤.基層行政執法體制改革與《行政處罰法》的修改 ［J］.行政法學研究，2020（2）.

［4］ 李榮娟，田仕兵.基于整體性治理理論的街道辦事處改革研究［J］.學術論壇，2015（1）.

［5］ 皮亞杰.結構主義［M］.北京：商務印書館，1984：5.

［6］ 國務院.行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定［EB/OL］.（2020-08-07）［2022-10-16］.https：//flk.npc.gov.cn/detail2.html？ZmY4MDgwODE3NmQ1ZDRkODA

xNzZkNzEyYzAzNDAzZTI.

［7］ 武漢市政府辦公廳.武漢市行政執法與刑事司法銜接工作規則［EB/OL］.（2017-02-03）［2022-10-16］.http：//www.wuhan.gov.cn/zwgk/xxgk/zfwj/bgtwj/202208/P020220804548280869792.pdf.

［8］ 國務院關于進一步貫徹實施《中華人民共和國行政處罰法》的通知［EB/OL］.（2021-12-08）［2022-10-16］.http：//www.gov.cn/zhengce/content/2021-12/08/content_5659286.htm .

［9］ 姜明安.行政法與行政訴訟法［M］.北京：北京大學出版社，高等教育出版社，2019：30-31.

［10］? 陳曉楓，余超.中國式汽車限購的合法化治理［J］.江蘇行政學院學報，2015（5）.

責任編輯：劉伊念

（E-mail：lynsy@ jhun. edu. cn）