《巴黎協定》國際碳市場法律機制的內涵、路徑與應對

季華

摘? ? 要：2021年格拉斯哥氣候協議確立了后巴黎時代國際碳市場法律機制的內涵與路徑，填補了《巴黎協定》第6條有關“減緩成果國際轉讓，ITMOs”與“集中化碳信用機制，A6.4ER”在實施要件與治理結構方面的空白。ITMOs與A6.4ER是涵蓋一切合作方法的國際碳市場機制。ITMOs是締約方開展任何形式碳減排合作的框架，包括科學的核算規則與締約方報告機制。A6.4ER是條約機構監督下的有關碳信用的準入、運行與監管機制。巴黎碳市場法律機制遵循“目標雙重性”“市場強制性”與“結構混合性”路徑模式的同時，稀釋了發達國家本應履行的絕對減排義務，忽視了自愿碳交易市場引起的“雙重核算”風險，在尋求機制自生性的同時，弱化了碳市場報告機制和《巴黎協定》遵守機制的協同性。我國在氣候談判中堅持締約方準入公平理念，在推進國際履約信息標準化建設的同時應盡快重啟自愿性減排成果的國內與國際實施。

關鍵詞：巴黎碳市場；減緩成果國際轉讓；碳信用；巴黎協定；氣候變化

中圖分類號：D813.7 文章標志碼：A 文章編號：1006-6152（2023）04-0104-09

DOI：10.16388/j.cnki.cn42-1843/c.2023.04.011

碳市場是氣候變化問題經濟化的反映，為全球應對氣候變化提供了經濟激勵與排放效應的雙重工具。2015年《巴黎協定》（以下簡稱“協定”）第6.1條至6.7條確立了后巴黎時代國際碳市場規則的基本框架。和1997年《京都議定書》中發達國家主導的碳市場不同，巴黎碳市場法律機制不僅要考慮所有締約方之間開展合作減排的現實需求，還要探索新舊碳市場規則的平穩過渡和不同層級碳市場實踐的有效鏈接。2021年《聯合國氣候變化框架公約》第26次締約方大會通過了《格拉斯哥氣候協議》（以下簡稱“協議”）。該協議解決了協定第6.1至6.3條有關“自愿性減緩成果國際轉讓”的合作方法及模式，明確了協定第6.4至6.7條有關“碳信用”的準入、運行和監管規則。作為協定締約方碳交易的法律平臺，協議確立的一攬子規則不僅可能成為各國國內碳交易的綠色標準，還為進一步推動國家間開展碳市場合作與全球綠色低碳轉型提供法律保障。

我國在2021年7月16日正式啟動了國內碳排放權上線交易。在逐步推進國內碳市場發展的過程中，注重國內和國際碳市場機制的協調發展不僅事關我國實現“碳達峰·碳中和”的目標，也是我國開展氣候變化國際履約的重要課題之一。在此背景下，本文從國際法的視角，探討協議確立的碳市場機制的內涵與路徑，分析兩類碳交易的規則、模式及相互間關系，并指出巴黎碳市場法律機制遵循“目標雙重性”“市場強制性”與“結構混合性”的路徑。此外，本文從合法性與有效性角度討論了巴黎碳市場機制存在著“合法性”“雙重核算”與“評審機制”三方面的制度缺陷或風險，并對我國如何應對國際碳市場與國際履約提出相關建議。

一、巴黎國際碳市場法律機制的產生

國際性的碳市場法律機制自2005年開始啟動。就國際法而言，第一個將碳市場機制具體化的國際條約為1997年《京都議定書》。該議定書第6、12及17條分別確立了“聯合履約機制，JI”“清潔發展機制，CDM”和“碳排放交易機制，ET”。京都三類碳市場機制的設立目的是激勵發達國家履行量化減排義務。隨著協定要求發展中國家和發達國家共同承擔減排義務、區域與部分國家碳市場的發展以及京都碳市場的日漸式微，建立具有廣泛主體包容性及可持續的協同合作減排法律機制成為多數締約方的共識。

（一）減排義務的普遍性要求

協定區別于1992年《聯合國氣候變化框架公約》及1997年《京都議定書》的顯著特征是傳統二元責任區分的法律機制——發達國家的單獨減排義務被放棄，取而代之的是發展中國家和發達國家一同承擔減排的國際法義務。《京都議定書》三類靈活機制所建立的法律基礎是發達國家承擔的量化減排義務，因此，京都機制呈現的是發達國家純粹性或主導性。比如，JI和ET僅發生在發達國家之間；CDM雖發生在發展中國家，但由發達國家主導，它產生的排放抵消（offsetting）用于發達國家履約。協定將普遍減排義務這一實質要求和“國家自主貢獻”（Nationally Determined Contributions， NDC）程序要求相結合，即各締約方應依據自身確定的NDC加快推進脫碳減碳的目標。在這一實施主體要求下，碳市場的主體顯然不能僅由某一類締約方主導，至少在規則層面上應該如此。

（二）多元碳交易市場運作的成熟基礎

雖然國際碳市場呈現層級化和分散化，但多元市場十幾年來的運作為驗證和檢視不同碳市場的鏈接和統一提供了實踐基礎。首先，作為全球第一個非自愿性碳市場，京都碳市場按照發達國家兩個承諾期分段實施。以第一承諾期（2008—2012年）實施效果來看，京都碳市場共產生43億個分配數量單位（Assigned Amount Units， AAUs）和1.8億噸核證減排量（Certified Emission Reduction， CERs）。其次，歐盟在京都碳市場機制的履行過程中，實施行業減排貿易機制的新市場模式，并通過“歐盟排放交易機制，EU-ETS”建立了目前全球最大的區域碳交易市場。此外，歐盟成員國以外的國家也與之建立鏈接機制。最后，越來越多的企業出于利潤、履約或社會責任等目的開展的“自愿碳市場”豐富了碳市場的形式。根據國際碳行動伙伴組織（International Carbon Action Partnership， ICAP）發布的《全球排放交易2022年度報告》，共1個超國家機構、8個國家、19個省或州與6個城市四級的碳市場機制，交易量已經占據全球17%的溫室氣體排放。①

（三）日漸式微的京都碳市場

京都碳市場是《京都議定書》的核心機制。該議定書附件B確定的負有量化減排義務的締約方，可通過聯合減排或者向發展中國家締約方開展清潔項目獲得可用于交易的碳信用的方式來達到履約的目的。在《京都議定書》第一個承諾期內，京都碳市場的運作比較成功。比如，CDM產生的碳信用價格一度達到每噸25歐元，登記的清潔項目也達到6600個。②由于發達國家不愿繼續承擔單獨的減排義務，加上加拿大等發達國家先后退出議定書，締約方一直未在2012年之前就第二個承諾期達成協議。自2012年歐盟出臺了規定禁止將京都碳信用成果納入其碳排放交易機制后，京都成果在國際碳市場上的吸引力大幅降低，并在同年降至每噸0.5歐元，一度接近破產的危險。在美國和發展中國家的投資者擁有大量的碳信用的情況下，京都碳市場得到扶持并于2013年進入緩慢恢復期，但碳價始終徘徊在每噸1至2歐元左右。隨著包括中國、墨西哥和南非在內的發展中國家已完成或逐步完成國內碳市場的建設，碳市場主體在全球布局上將有新一輪的調整。巴黎碳市場機制完善后，原本單純由發達國家主導的京都碳市場在其成果有限接入巴黎機制后必將進入清場階段。

二、巴黎國際碳市場法律機制的內涵

巴黎國際碳市場機制分為兩個部分：“減緩成果國際轉讓機制，ITMOs”（第6.1條至6.3條）和“A6.4ER機制”（第6.4條至6.7條）③。ITMOs是締約方授權基礎下相互間開展合作的國際框架，各方可在該框架下開展任何形式的國際碳交易合作。“A6.4ER機制”則是條約機構監督下的集中減排機制。［1］兩者在目標、性質和內容方面有著各自特點，且相互間存在聯系。

（一） ITMOs的目標、特點與內容

1. 目標與特點

ITMOs機制有三大目的：合作實施NDC，促進可持續發展以及保證環境整體性與透明性。其中，合作實施NDC是該機制的主要目標［2］。和條約規定不同，ITMOs機制也允許NDC范圍以外的減排量納入到本機制中。因此，ITMOs是一切碳交易的合作機制，并呈現“自愿性”“平臺型”與“框架性”這三大特點。首先，ITMOs是自愿性碳交易機制，締約方有選擇是否參與的自由與權利。其次，ITMOs是一個碳交易平臺，締約方之間可在該平臺就碳減排量、信用或締約方同意的形式進行買賣。④最后，ITMOs是一個框架性機制，條約不會明確規定明細的碳交易規則，交易各方不能僅靠ITMOs確立的準入、實施和審查規則就可以進行碳交易，還需要達成雙邊或多邊的合作協議以明確減排范圍、交易對象、認證核查、國內監管等事項。

2. 準入與核算規則

NDC是ITMOs機制準入的必要條件。協議規定ITMOs的參與方必須滿足“通報”與“授權”兩大要求，即締約方履行NDC通報及授權ITMOs作用于NDC。因協議達成時間較晚，除韓國等極少數國家外，絕大多數國家目前沒有滿足授權要件。因此，授權要求可以通過事后聲明的方式實現。碳交易產生的履約風險是締約方將他方的減緩成果歸于自我從而產生“雙重核算”。為此，協議規定了“相應調整規則”（Corresponding Adjustment，CA）。CA的基本邏輯是轉讓后的減緩成果不應被計入轉讓方，并產生減少全球凈排放的效果。比如，A國將一定的減排量轉讓給B國后，則該減排量計入B國同時不得計入A國。若B國繼續將該減排量的一部分轉讓給C國后，那么被轉讓的該部分計入C國，未被轉讓的剩余量仍計入B國，最終實現原本從A國轉讓出去的減排量在一次或多次流轉后不會被視為三國均實現了減排效果。此外，基于NDC多樣化及計量標準不同的事實，CA還就“目標年”“日期年”及“非溫室氣體計量”確立了初步的調節規則。因諸多技術性問題未解決，締約方將通過協商談判進行解釋與澄清。⑤

3. 報告與審議

一旦締約方間開展ITMOs后，多邊環境條約的傳統遵守機制的“報告—審議—追蹤”將隨之啟動。協議要求啟動及實施ITMOs的締約方提交三個階段的報告，即“初始報告”“年度信息”及“常規報告”。為評價參與方實施ITMOs的情況，技術專家將負責審議報告。技術專家的組成結構與數量目前沒有確定。根據條約實踐，技術專家應該是非正式的。⑥此外，為合理有效管理信息，協議創設了“集中化核算和報告平臺”（Centralized accounting and reporting platform）。該平臺綜合交易、報告與審議信息的登記、核查與更新的一切功能，由條約秘書處負責該平臺的管理和維護。⑦技術化的記錄平臺不僅減少參與方履約審查的復雜性，還避免參與方自行報告的前后矛盾，從而保證報告透明及準確一致。

（二）A6.4ER機制的基本制度

A6.4ER是以一公噸二氧化碳當量為單位，向締約方簽發的用于計算其參與協定第6.4條減排活動獲得的碳信用名稱。A6.4ER機制為巴黎版的CDM，具體分為“監管規則”“項目規則”與“鏈接與收益”。

1. 雙重監管規則

和CDM相同，A6.4ER機制存在國際與國內的雙重并行監管。國際監管為兩個層級：第一層級為協定締約方會議，該會議是條約一切規則的最終決策機構。第二層級為12名專家組成的監督機構，該機構是A6.4ER機制最重要的常設性管理機構，主要負責規則的擬定、建議和實施。監督機構完全對締約方會議負責。國內監管指的是東道國締約方（host party）及其指定經營機構（Designed Operational Entities， DOE）。東道國負責選任DOE，向監督機構通報科學數據、申請項目批準及監測項目過程。DOE一般是東道國境內的獨立評估與核查認證機構，是項目運行監督和核查的最高機構，主要負責審定項目的適格性并向監督機構申請正式注冊以及核查項目的實際減排量，確認是否適當并向監督機構申請正式簽發A6.4ER。東道國和DOE之間的分工是明確的，前者負責項目的事前啟動和事中、事后監測，后者就項目啟動后產生的減緩效果的真實性與可靠性進行評估和認證，只是這種評估和認證的結果最終需要監督機構的批準。

2. 項目運作規則

和ITMOs不同，除了國家外，愿意參與項目開發與實施的私人實體均可以是參與方。因為A6.4ER機制依附于項目，必然涉及項目的適格性問題。項目在借助氣候方法學的前提下，需要同時滿足“有效性”“額外性”與“可測性”。為了刺激碳信用的有效市場流動，“碳信用”一般有壽命周期即信用期（crediting periods）。協議規定，A6.4ER的信用期最早自2021年開始，可獲得5年更新兩次或10年不更新的計入期（若涉及碳移除活動，計入期可獲得15年更新兩次）。⑧

A6.4ER運行程序一般包括“登記”與“監測、核查與發證”。登記是發生在DOE評估認可后的必經程序。A6.4ER有專門的線上登記系統。各參與方在該登記系統下擁有名下的各類賬戶用于碳排放交易的開立、結算、退出與銷毀等。“監測、核查與發證”充分顧及了東道國的主權，均由國內的DOE依照締約方會議通過的規則負責。

3. 新舊市場鏈接與收益分配

A6.4ER機制的一個談判難點是，CDM產生的CERs是否繼續有效？如果有效，何種范圍的CERs可以被納入到巴黎碳市場中？新舊市場鏈接對締約方和全球減排力度有著截然不同的意義與影響。對締約方而言，有效的市場鏈接可以減輕未來減排的壓力。對全球減排進程而言，締約方減排壓力的減輕意味著全球控溫將變得緩慢。為了調動締約方與市場的積極性，協議為新舊市場鏈接設定了過渡期，具體而言，締約方必須在2023年12月31日之前提交過渡申請，監督機構須在2025年12月31日之前決定是否批準申請。此外，在過渡期內，2013年1月1日及之后注冊并于2021年前簽發的CERs可以且只能用于首期NDC。這意味著：2013年之前以及2021年之后產生的CERs將失去市場價值。因此，在2026年之前，符合過渡期要求的CDM碳信用成果將成為巴黎碳市場爭奪的焦點，CERs的價格也會攀升。

收益分配（share of proceeds）是共同但有區別責任在巴黎碳市場機制的反映。具體指的是碳市場交易產生的收入應按照一定比例用于支撐行政開支和充實適應資金。協議明確規定：當項目或活動在獲得A6.4ER之時，其賬戶自動被扣除收益的5%用于充實適應資金支持受氣候變化不利影響的國家，并另收收益的2%打入全球減排賬戶并直接注銷。此外，項目或活動在提交登記時也需繳納一定比例的登記費用（具體比例由締約方會議嗣后確定）。所以任何參與方到手的碳信用一定少于簽發時93%份額。在發達國家不完全履行資金義務的背景下，強制性的收益分配規則可以稍微緩解氣候資金的部分缺口。

（三）ITMOs與A6.4ER之間的關系

1. 強制性與任意性的機制

ITMOs是一套防止雙重核算的規則與方法的機制。該機制兼具強制性與任意性的性質。其中，作為核算規則的CA是強制性，合作形式與目的則是任意性的。協議將一切減緩成果均納入到ITMOs框架可以反映這一點。相反，A6.4ER完全是以履行NDC為導向的強制性機制，體現的國家授權、雙重監管與收益分配不允許締約方有協商的余地。

2. 成果轉入的自動性

A6.4ER是ITMOs中可轉讓的減緩成果之一。同時，ITMOs容納了包括NDC在內的一切可用于交易的減緩成果。由于A6.4ER明確以NDC為導向，只要締約方之間就A6.4ER用于合作履行NDC的意愿達成，A6.4ER將自動導入ITMOs機制中并適用強制性的核算規則與方法。

3. 相互獨立性的功能

A6.4ER雖然在成果轉入存在自動適用ITMOs的情況，但它既不從屬于也不是內嵌于ITMOs的一個次級機制，更不應將A6.4ER等同于ITMOs。A6.4ER是碳信用，只是ITMOs機制中可轉讓成果的一種形式。兩者顯然有各自的獨立功能。ITMOs圍繞科學核查方法開展減緩成果轉讓的報告與審議。A6.4ER則在締約方、DOE與條約監督機關的作用下對碳信用進行登記、核查、認證、批準與銷毀等。

三、巴黎國際碳市場法律機制的基本路徑

（一）落實NDC與全球控溫的雙重目標

巴黎碳市場機制有兩個目標：落實NDC承諾及推動全球減緩進程。這兩類目標反映在碳市場機制的制度設計中。NDC是締約方自主承擔減排量和方法的法律義務，體現的是“自下而上”的模式。然而，單純依靠締約方自身約束無法實現全球控溫的總目標。聯合國環境規劃署在2021年10月26日發布的《2021年全球排放差距報告》中指出，全球要在2030年達到升溫幅度在2攝氏度內，至少需要消減30%的溫室氣體。各締約方全部履行NDC（包括強化更新在內）的總貢獻率只占其中的7.5%份額。⑨因此，依靠市場手段填補NDC減排力度不足是當前全球氣候治理的重要手段。ITMOs與A6.4ER以履行NDC和全球排放目標作為目標。⑩ ITMOs原本單純以合作履行NDC為目的，但條約談判過程中，部分締約方提出了納入NDC外成果的觀點，比如以瓦努阿圖為代表的小島嶼國家。［3］歐盟等締約方則認為，納入NDC外成果可能導致ITMOs轉讓不透明且難以核算。考慮到國家參與的積極性，協議最終將全球減排成果同樣納入到ITMOs機制中。

相比ITMOs，A6.4ER機制在締約方共識和實踐中均以兩個目標為導向。第一，機制的設計應有利于全球整體減排行動。A6.4ER基本和CDM相同，體現的是“基準與信用”。在這套機制中，項目方通過減排項目活動獲取減排量，經DOE核查后可持“碳信用”在國際碳交易市場上轉讓出售。該機制不以減排義務為基礎產生，只要締約方產生真實減排即可。第二，該機制與NDC融合度較高。A6.4ER明確要求機制的參與方必須通報和維系NDC，并明確表明擬設計的項目或活動應有助于實現自身NDC的承諾。這與《京都議定書》的量化減排義務及類似歐盟這種“總量控制”的碳市場存在明顯不同。

（二）強制性的碳交易市場

碳市場的強制性與自愿性在國際法上并沒有一個明確的界限。實踐上，一般根據碳排放交易發生的基礎進行區分，帶有明顯的國內管制色彩。兩者的差別主要反映在“目標實現”“產生方式”與“管控手段”三個方面。強制性通常指的是“總量與控制”模式，比如CDM與歐盟碳排放交易機制等。自愿性指的是排放主體出于社會責任、企業發展或政策需求等原因，自愿從事碳減排或碳抵消的活動，比如我國的自愿核證減排CCER等［4］。

第一，從目標上看，ITMOs與A6.4ER主要用于履行締約方NDC。NDC是各國設定減排目標和手段的法律文件。締約方使用ITMOs的目的是通過減緩成果的國際轉讓履行NDC，締約方購買A6.4ER是用于抵消超出NDC承諾的減排量。第二，從產生方式上看，A6.4ER的產生必須經締約方DOE獨立核查后，最終由監督機構批準才發生交易資格。ITMOs雖然不存在DOE核查及條約監督機構的批準問題，但在減緩效果的產生必須經過締約方事先授權。第三，從管控手段看，ITMOs啟動后只要滿足CA及報告審議的條約遵守機制。A6.4ER從啟動、運作到注銷的全過程都離不開締約方和條約監督機構的雙重并行管制。即便A6.4ER允許參與方提供共同認可的核查方法，方法學的選擇仍要滿足“有效性”“額外性”與“可測性”。

（三）“上行和下行”的混合監管模式

在氣候條約中，“上下行”結構通常被用來指明義務履行和條約實施的關系。巴黎碳法律機制采取的“上下行”實施結構主要體現為兩點：（1）ITMOs延續傳統條約“自上而下”審議追蹤模式；（2）A6.4ER屬于“上下行”的混合模式。

1. ITMOs“自上而下”的審議追蹤模式

締約方報告與審議機制是國際條約實施機制中傳統方法之一，表現為借助締約方自我報告的內容評斷締約方是否履約。ITMOs采取了“報告+審議”的傳統條約評審模式，即專家組對參與方三輪報告進行追蹤審查，最終借助“集中化核算和報告平臺”記錄參與方報告和專家審查結果。在這個過程中，參與方受條約機構約束，專家組居于締約方報告的中心地位。

2. A6.4ER“上下行”的混合監管模式

A6.4ER機制在交易規則采取了“自下而上”的監管模式，具體體現為三點：（1）條約未確立總排放量控制，參與方只要持有滿足準入條件的碳信用經系統登記后即具有交易的屬性；（2）除與條約監督機構保持聯系外，東道國就碳市場的開發、實施和終止具有啟動權；（3）項目活動減排的核查和認證權限歸于東道國DOE，條約監督機構處于被動審查的角色。

A6.4ER的“收益分配”規則體現了明顯的“自上而下”的模式。“收益分配”本質上屬于氣候資金的獲取與調配。資金義務屬于發達國家的單方法律義務。由于發達國家并未履行這一承諾。11就目前而言，氣候資金單純采取“自下而上”的義務模式已無法填補資金缺口。因此，協議未完全寄希望于締約方主動提供資金，而是以“自上而下”的模式強制將碳信用收入的5%用于充實氣候適應資金。

四、巴黎國際碳市場法律機制存在的問題

以及我國的應對

（一）巴黎國際碳市場法律存在的主要問題

1. 發達國家NDC范圍外減緩成果的合法性質疑

ITMOs將NDC范圍以外的減緩成果納入至碳交易機制，這一規則實質上打破了協定以NDC作為核心法律機制的基本構想。單純從推動全球整體性減排的角度看，將公私部門、全行業的實際減排成果納入至碳市場機制中，從理論上能縮小控溫缺口的問題。但是，協定第4條同時規定了發達國家應努力在NDC中實現全經濟范圍的絕對減排目標。全經濟范圍即全行業全部門。雖然本條是否構成結果義務具有討論的空間，但至少表明了發達國家應通過履行行為義務去確保結果發生的可能性。因此，不加區分地允許一切締約方將NDC范圍外的減排成果納入碳交易機制的做法，不僅與協定第4條的立法精神相沖突，還違背了“共同但有區別責任”原則。

2. 自愿碳交易成果產生的“雙重核算”風險

目前，全球自愿碳市場交易成果的數量和價格較為可觀。根據氣候焦點（Climate Focus）2022年5月更新的“自愿交易市場晴雨表”，全球已簽發超1.2億個自愿核證減排信用。12自2016年協定生效后，自愿核證減排量逐年大幅度遞增，其中2021年全年就產生了超過6億噸核證減排量。歐洲能源交易所（European Energy Exchange）最新公布的碳拍賣價格表顯示，截至2022年5月，每噸二氧化碳的價格從年初10歐元一度上漲至100歐元。13在各國均負有減排義務的背景下，持有可用于履約的自愿碳減排成果對締約方的意義日益凸顯。同時，自愿性碳市場存在標準“碎片化”與交易雙方“復雜化”的特點［5］，若缺乏準確追蹤和計入的全球監管規定，自愿碳交易成果容易被兩個甚至兩個以上締約方均計入各自減排量造成雙重甚至多重計算問題。

自愿碳交易成果主要有兩個來源：CDM獲取的核證減排量及依靠第三方核查機構獲得的減排信用。對于前者，A.64ER機制不僅解決了其進入巴黎碳市場的存續問題，也通過強制登記和限制交易的方式杜絕了暗地交易和多次交易引起的核算盲區。對于后者，協議雖規定了“其他國際減緩目的”的減排成果也應通過ITMOs機制進行交易并適用CA防止雙重核算。但是，“其他國際減緩目的”的范圍并沒有得到明確界定。從條約的目的解釋出發，該范圍也應包含自愿碳交易成果。但是，協議要求締約方授權是“其他國際減緩目的”成果使用CA規則的前置條件之一。因此，如果缺乏締約方的授權，在協議未明確限制性交易條件的情況下，這類自愿碳交易成果將游離于ITMOs和A6.4ER之外，有可能均被買賣企業記錄為減排成果。若買賣企業所在的締約方缺乏有效的監管，會進一步被各自締約方同時記入為減排量從而造成雙重核算的風險。因此，強化CA的國內化以及自愿碳交易標準的中心化認證，將自愿性碳市場的一切交易成果納入到國際碳市場交易監管十分重要。

3. ITMOs評審機制與條約現有機制的銜接度不足

ITMOs評審機制是技術專家對締約方的“初始報告”“年度信息”及“常規報告”進行審議的規則，審議的側重點是合作履行NDC的情況。協定已確定的“透明度機制”（第13條）、“全球盤點機制”（第14條）與ITMOs存在工作重疊和時間銜接不清的問題。第一，“透明度機制”與ITMOs報告內容相重疊。兩者雖然側重點不同，但目的都是為了評估締約方準確、真實及實際履行NDC的情況。NDC的國際合作也是實際履行事項，但是協議為此設定了單獨的評審機制，造成了透明度機制和ITMOs評審機制工作內容上的重疊。即便協議允許締約方在透明度報告中附加合作NDC的信息，但附加性聲明不僅割裂透明度報告的整體性，也造成締約方報告義務繁重及條約評審機制的繁雜。第二，ITMOs評審時間點與“全球盤點機制”盤查期不同步。“全球盤點機制”主要用于條約機構對締約方NDC履行進度及全球整體減排進程進行追蹤與評議，達到識別完成目標和預期目標的差距。根據締約方決議，“全球盤點機制”將在2021年至2023年完成首期盤點，此后每五年進行一次。但是，ITMOs技術專家首輪評審至少要在2030年完成。這意味著：ITMOs技術專家的評審至少在第三輪全球盤點開始前完成。因此，兩類報告完成期至少存在兩年的時間差，這顯然降低了“全球盤點機制”的準確性。

（二）我國應對巴黎碳市場法律機制的相關建議

1. 堅持國際碳市場機制的締約方準入公平

我國政府一直在全球氣候談判中堅持“共同但有區別責任”原則的基本立場。隨著發達國家不斷強調共同責任，協定實施細則逐漸出現稀釋區別責任的傾向，其中巴黎國際碳市場的締約方準入是一個明顯例證。由于巴黎碳市場機制基本承襲了發達國家主導的京都機制的多數規則，因此發展中國家天然在碳定價與碳市場不具有先發優勢。ITMOs接受NDC范圍外減排成果的參與資格后，必將促使發達國家借助本國成熟的碳市場進一步提高在實施國際碳市場規則方面的主導權。截至2022年，我國探索全國性碳市場實施的經驗尚不足五年，碳市場的國內與國際協同遠未達到成熟。一旦巴黎碳市場進入實施階段，發展中國家國內碳市場的成果如何在國際碳市場準入獲得公平對待是個關鍵問題。因此，我國政府有必要在今后談判中將締約方準入公平納入國際碳市場機制中，減少發達國家利用巴黎碳市場機制削弱我國碳排放成果國際認可度的情況發生。

2. 推動NDC報告要素的標準化建設

長期以來，NDC內容的多樣化給條約機構評審帶來了技術障礙，其中關鍵的問題是如何識別締約方是否實現了減排承諾。巴黎碳市場法律機制建立后，NDC合作履約狀況將是ITMOs專家評審機制的關鍵環節。2021年12月10日，協定締約方大會對NDC所含法律要素進行了標準化解釋，要求所有締約方必須在NDC體現七項要素以供機構評審。14對比標準化解釋，我國在2021年10月28日向條約秘書處提交的第二份NDC基本符合條約機構評審的要求，但存在著對碳排放交易的“方法學”重視度不夠的問題。在探索國際合作履行NDC的進程中，主動選擇方法學對于我國履約評價及碳成果核算具有積極意義。因此，我國在未來擬定新一輪NDC時，可以考慮利用條約機構的解釋推動報告朝著標準化方向發展，更加清晰地傳達我國的國際履約成果。

3. 加快推進授權CCER參與國際碳市場的步伐

除了挑戰外，ITMOs機制對自愿性減排成果的認可給我國加快復蘇CCER提供了契機。作為我國各類經濟主體產生的碳信用，CCER的快速復蘇有國內和國際的雙重意義。首先，CCER的主動減排效應有激勵碳資產運營的作用，有利于促進我國國內碳市場統一化的效率。其次，CCER屬于巴黎國際碳市場機制中ITMOs認可的自愿性減排成果。我國可以充分利用A6.4ER新舊鏈接規則，授權2013年至2017年簽發的CCER參與巴黎國際碳市場，進而提高我國國內外碳市場的積極對接。

五、結? 語

格拉斯哥協議填補了協定第6條碳市場規則在實施要件與治理結構方面的空白。協議在尊重條約的基礎上，超出條約的“期待”發展出一套囊括締約方所有碳合作模式的科學核算框架和報告機制以及有關巴黎碳信用的產生、實施與監管機制。ITMOs與A6.4ER具有各自獨立性，但在國家同意將A6.4ER用于合作履行NDC時，A6.4ER將自動納入ITMOs機制中。因此理論上講，ITMOs和A6.4ER是涵蓋一切碳合作方法的市場機制。這種包容性的碳市場機制不僅取決于協定對締約方單獨減排承諾和全球整體排放管控的總體性把握，還在于通過強制性科學核算、任意性合作模式選擇與上下行監管相結合的方式，實現國家與非國家行為體協同減排的目標。

然而，全面性與包容性的碳市場機制仍應建立在氣候公平的原則基礎之上。允許發達國家將NDC外的成果納入ITMOs機制中，意味著發達國家將無需按照NDC的全經濟范圍標準實現減排，最終逃脫發達國家帶頭實施減排的義務。巴黎碳市場機制還疏于考量無國家授權下自愿性減排碳成果可能導致的“雙重核算”問題，促使發達國家借助它們在自愿性減排市場的國際競爭力不斷弱化“共同但有區別責任”原則的地位。巴黎碳市場法律機制不應是孤立的和自足的，而應始終在協定的精神和遵約機制下為締約方提供公平的減排手段。對此，我國應在國際碳市場法律機制的構建過程中堅持締約方公平準入的立場，防范發達國家制定不公平的國際碳市場規則進而弱化我國碳減緩成果的國際競爭力。

當前，國際碳市場總體呈現出“部門化”“地方化”與“區域化”的特征，國際與國內碳市場的對接呈現出非對稱性。國際碳市場的發達必須首先依賴成熟的國內碳市場。2021年自我國開啟國內碳市場上線交易后，推進國內、國際碳市場的對接是關鍵問題之一。在利用巴黎碳市場機制開展國際碳減排合作時，我國要明確合作范圍，采納國際公認的氣候方法學與核算規則，培育滿足氣候條約標準的自愿碳市場核查機構，加快建設我國NDC數據與締約方大會指南的互通能力，重啟CCER促進國內統一碳市場與開展NDC國際合作盡早實現。

注釋：

① 根據本報告，超國家機構指的是歐盟碳排放交易機制覆蓋的國家，包括歐盟27個成員國及冰島、列支敦士登和挪威。8個國家包括中國、德國、哈薩克斯坦、墨西哥、新西蘭、韓國、瑞士和英國。19個省和州包括中國的福建省、廣東省和湖北省，美國的加利福尼亞州、特拉華州、馬里蘭州等13個州，加拿大的新斯科舍省和魁北克省及日本的琦玉縣。6個城市包括中國的北京、重慶、上海、深圳和天津及日本的東京，具體可見：https：//icapcarbonaction.com/system/files/document/220427_ICAP_Report_ExSum_

CHI%20final.pdf。

② Kazunari Kainou， “Collapse of the Clean Development Mechanism scheme under the Kyoto Protocol and its spillover： Consequences of ‘carbon panic”， 具體可見：https：//voxeu.org/article/collapse-clean-development-mechanism。

③ 因締約方之間就機制的名稱、結構與實施等問題的存在較大分歧，協定第6.4條至6.7條規定為“減緩溫室氣體排放與支持可持續發展的一種機制”。有學者將其表述為“可持續發展機制”。因2021年《格拉斯哥協議》已將其明確規定為“A6.4ER機制”，本文將遵從這一表述。

④ 具體可見：https：//my.slaughterandmay.com/insights/client-publications/globwal-carbon-markets-after-cop26-the-past-present-and-future。

⑤ CA以“一公噸二氧化碳當量”或“非溫室氣體計量”作為ITMOs成果的計算單元。其中，協議明確規定CA有關“非溫室氣體計量”留待協定締約方會議確定。

⑥ UNFCCC， “Informal technical expert dialogues， Article 6 of Paris Agreement： Concept Note”， 具體可見：https：//unfccc.int/sites/default/files/resource/2021%20

concept%20note%20PA%20Article%206_final.pdf。

⑦ 條約秘書處的職能具體包括：（1）依據協議指南，審查參與方提交的信息是否滿足一致性與準確性。若不滿足則通知相關參與方；（2）根據技術評審結果，向參與方及時提供評審信息；（3）向參與方提供參與的一切信息，并向公眾公開非機密性信息；（4）就平臺內信息向締約方大會提交年度報告。

⑧ 碳信用計入期和碳證（核證）有關。核證一般是國內獨立的經營實體對溫室氣體減排量頒發的書面證書。該證書用于證明某個具體時期內，即項目計入期某項目實現的人為減排量經過核實。計入期一般分為固定和可更新的。協定第6.4條機制采取的可更新計入期。可更新計入期意味著原來被核實項目減排效果仍是有效的。計入期的起始期應選定為項目活動產生的首次減排量之后。具體可見：http：//www.tanjiaoyi.com/article-7189-4.html。

⑨ UNEP， “Emission Gap Report 2021”， 具體可見：https：//www.unep.org/resources/emissions-gap-report-2021， p. XXIII。

⑩ 《巴黎協定》第6.3條規定，“國際轉讓減緩成果的使用在于實現協定下的國家自主貢獻……”；第6.4條第3項規定，減排機制可以被另一締約方用來履行其國家自主貢獻。

11 Yenisafak News： “Developed countries failure to commit to climate finance ‘disappointing， UNFCCC says” （10 November 2021），具體可見： https：//www.yenisafak.com/en/news/developed-countries-failure-to-commit-to-climate-finance-disappointing-unfccc-says-3583888； 中國青年網：《外交部敦促發達國家兌現“氣候出資”承諾》（2022年6月1日），具體可見：http：//news.youth.cn/gj/202111/t20211103_13293784.htm。

12 Felipe Bravo & Szymon Mikolajczyk， “Climate Focus： The Voluntary Carbon Market Dashboard”， 具體可見：https：//www.climatefocus.com/initiatives/voluntary-carbon-market-dashboard。

13 European Energy Exchange， “EUA&EUAA Auction Results 2022”， 具體可見：https：//www.eex.com/en/market-data/environmental-markets/auction-market。

14 UNFCCC， “What must a Party include in its NDC under Article 4”， 具體可見：https：//unfccc.int/enhanced-transparency-framework#eq-3。

參考文獻：

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［4］? ? 曹明德，劉明明，崔金星. 國際碳交易法律問題研究［M］.北京：中國政法大學出版社，2016.

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責任編輯：汪頻高

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