寧夏退耕還林還草成果鞏固問題探討

王治嘯 高紅軍

摘要：退耕還林還草是中共中央、國務院在20世紀末著眼中華民族長遠發展和國家生態安全作出的重大決策。23年來的退耕還林還草工程實踐取得了巨大的生態、經濟和社會效益，贏得了社會各界贊譽。“十四五”以來，國家基于糧食安全和耕地保護考慮，已將工程重心轉移到鞏固已有建設成果上來。文中基于寧夏回族自治區退耕還林還草工程現狀，總結退耕還林還草成果鞏固的經驗做法，梳理分析現存問題，并提出今后推動退耕還林還草高質量發展的建議：1）深挖后續產業發展潛力，促進“以林養林”；2）合理優化退耕林地樹種組成和植被配置模式，改善退耕林質量；3）提高生態效益補償標準；4）穩定基層管理隊伍。

關鍵詞：退耕還林還草；成果鞏固；生態補償機制；寧夏回族自治區

中圖分類號：Ｆ３２６.２０文獻標識碼：A文章編號：2096-9546（2023）01-0018-06

DOI： 10.12344/lczcyj.2023.01.10.0003

王治嘯，高紅軍.寧夏退耕還林還草成果鞏固問題探討［J］.林草政策研究，2023，3（1）：18-23.

Consolidation of the Achievements in Farmland Conversion to Forest in NingxiaWang ZhixiaoGao Hongjun

（Ningxia Hui Autonomous Region Bureau of Forestry and Grassland， Yinchuan 750001，? Ningxia， China）Abstract： The program of Converting Farmland to Forests and Grassland is a key decision made by the Central Committee of the Communist Party of China and the State Council at the end of the 20th Century with a view to ensuring the longterm development of the Chinese nation and national ecological security. It is also a vivid example fulfilling the concept that “Lucid waters and lush mountains are invaluable assets”. The program， which has been implemented for 23 years， has achieved huge ecological， economic and social benefits and won praise from all walks of society. Since the 14th Fiveyear Plan period， for the sake of food security and farmland protection， the state has shifted the Programs prioritization to consolidating the achievements that had been made. By reviewing the implementation of the Program in Ningxia Hui Autonomous Region， this paper summarizes Ningxias experience and practices in consolidating the farmland conversion achievements， and analyzes the problems arising during the achievement consolidation. Based on the analysis， suggestions are put forward for promoting highquality conversion in the future， including： 1） Tapping the potential in the followup industrial development and exploring the opportunities of depending on forest industry development to expand forest area; 2） Rationally improving the species composition and vegetation configuration mode to establish the forests with better quality on the converted farmland; 3） Setting a high standard for ecological benefit compensation; and 4） Building the stabilized grassroot administration for the conversion.

Keywords： farmland conversion to forest; achievement consolidation; ecological compensation mechanism; Ningxia Hui Autonomous Region

退耕還林還草工程是中共中央、國務院在20世紀末著眼中華民族長遠發展和國家生態安全作出的重大決策，是“綠水青山就是金山銀山”理念的生動體現［1-3］。2000年以來，寧夏回族自治區（簡稱寧夏）在全區21個縣（區）實施了退耕還林還草工程，并取得了巨大成效；但仍存在一些問題，如退耕還林地經濟效益不高、可持續發展能力不足、退耕林木資源退化、后續補償偏低、基層人員不足等，給成果鞏固和工程管理帶來較大挑戰［4-5］。目前，退耕還林還草工程規模化實施已基本結束，鞏固好退耕還林還草成果，推動質量優先的轉型發展，是適應高質量發展階段的必然選擇［6-8］。本文將基于寧夏退耕還林還草現狀，總結寧夏退耕還林還草成果鞏固的經驗做法，梳理分析存在的問題，并提出今后推動退耕還林還草高質量發展的建議。

1寧夏退耕還林還草工程實施概況及成效

截至2020年底，寧夏2輪退耕還林還草工程共完成國家下達計劃33.96萬hm2，任務完成率100%。國家累計安排寧夏退耕還林還草補助資金139.63億元。截至2022年底，寧夏退耕林地保存面積33.54萬hm2，面積保存率98.76%。

1.1退耕還林還草工程實施概況

寧夏前一輪退耕還林還草工程于2000年啟動實施，2000—2006年寧夏累計完成國家下達退耕還林計劃任務31.19萬 hm2，任務完成率100%。截至2022年底，寧夏前一輪退耕還林保存面積30.78萬hm2，面積保存率98.68%。

寧夏新一輪退耕還林還草工程于2015年啟動實施，截至2020年底，完成國家下達新一輪退耕還林任務2.77萬hm2，任務完成率100%。截至2022年底，寧夏新一輪退耕林地保存面積2.76萬hm2，面積保存率99.88%。

1.2工程建設取得的主要成效

23年來，寧夏退耕還林還草工程建設取得了顯著的生態、經濟、社會效益。一是加快了國土綠化進程。寧夏森林資源監測數據表明，工程實施期間是寧夏森林資源持續增長最快時期。寧夏森林覆蓋率由2000年的8.40%提高到2021年的16.90%，提高了8.50個百分點，其中退耕林地為森林覆蓋率貢獻了近5個百分點。二是生態脆弱區、敏感區生態環境明顯改善。退耕還林還草堅持以小流域為單元，實行山水林田湖草綜合治理，重點治理區域（六盤山區、鹽同海風沙區）的生態環境惡化得到有效遏制。截至2020年底，寧夏治理水土流失面積連年超過1 000 km2，累計完成治理水土流失面積2.33萬km2，有效改善了水土流失區生態環境和農業基礎條件。三是持續助力脫貧攻堅。穩定的退耕還林還草工程政策補助在貧困地區脫貧攻堅中發揮了積極作用。寧夏退耕任務主要集中在9個貧困縣（區），截至2022年底，9個貧困縣（區）政策補助資金惠及139.29萬人，累計直補農戶資金96.11億元。隨著退耕還林還草工程實施以及配套工程的落地，逐步引導退耕農戶向林果種植業、畜牧業，以及二、三產業過渡，轉變了農民廣種薄收、靠天吃飯的傳統耕作方式。勞務經濟已成為貧困山區農民的“鐵桿莊稼”，從事其他行業致富的新型農民不斷涌現。四是取得了良好的社會效益。退耕還林還草補助使廣大退耕農戶解決口糧問題，維護了少數民族地區社會穩定，工程獲得民眾普遍認可。依托退耕還林還草工程，彭陽縣的“紅梅杏”成為當地退耕農戶的支柱產業，鹽池縣草畜及檸條加工利用為退耕農戶帶來實惠。同時，工程的實施增強了廣大干部群眾的生態環保意識，護林愛綠的思想觀念逐步形成［9］。

2鞏固退耕還林還草工程成果的主要做法

寧夏始終把鞏固成果貫穿于工程建設全過程，堅持“穩步推進和鞏固成果”兩手抓，把鞏固成果作為衡量工程建設得失的重要評判標準，積極采取有效措施，鞏固建設成果。

2.1管理機制

一是加強組織領導，逐級落實責任。寧夏黨委、政府高度關注退耕還林還草工作，自工程開始，便成立了以自治區政府分管主席為組長的退耕還林還草工作領導小組。按照“五到縣”的要求，自治區政府每年與各工程縣簽訂責任書，各工程縣再逐級落實，層層壓實工作責任。二是實施封山禁牧。為了改變生態脆弱的局面，保護生態建設成果，2002年寧夏黨委、政府決心實施全境封山禁牧。20年來，寧夏嚴格落實封山禁牧政策，縣、鄉、村層層壓實工作責任，封山禁牧取得了顯著效果，為全區生態建設成果鞏固作出了卓越貢獻。三是實施生態移民。為了使山區貧困農民脫貧，減輕貧困山區生態承載壓力，改變“越窮越墾，越墾越窮”的狀況，2000年以來，寧夏開展了4次大規模的移民搬遷，搬遷貧困群眾達66萬人，涉及9個貧困縣的684個行政村1 655個自然村。生態移民政策大大減輕了當地生態環境的壓力，生態修復和封山禁牧措施鞏固了退耕還林還草等生態建設成果，同時遷出的退耕移民繼續享受退耕政策，也推動了“遷得出，能穩住，不反彈，能致富”移民政策的實施。四是落實林長制，建立長效管護機制。寧夏已經建立五級林長組織體系，林長制各項制度落地運行。截至2022年底，全區已設置各級林長8 219名，區、市、縣三級總林長實行“雙掛帥”，均由黨委和政府主要負責人擔任，實現了“山有人管、樹有人種、林有人護、責有人擔”的責任制，寧夏退耕林地保存全部納入林長制考核體系，建立了長效管護機制。

2.2完善管護機制

落實“退耕農戶+護林員”管護機制。按照“誰管護、誰經營、誰受益”的原則，將退耕補助政策與林地管護績效掛鉤，對林地管護不到位、林木保存低的，實行政策補助“暫扣”，以達到督促約束，進一步壓實退耕農戶的責任和義務。在退耕農戶自行管護的基礎上，專業護林員的管護也為退耕還林還草成果鞏固提供堅實保障。為加強林地資源管護，寧夏聘用生態護林員1.13萬人，全區現有天保工程護林員和國家級公益林護林員0.40萬人，全面履行對全區林地資源的管護任務。國有林管護形成了局、場、管護站三級管護體系，做到管護機構、責任單位、管護面積、管護措施、護林人員、管護經費、獎懲制度“七落實”，確保“山有人看、林有人護”。對于以退耕林地為主的集體林管護，按照縣、鄉、村三級管護體系，林草主管部門依據轄區集體林地面積嚴格落實管護目標責任制，主管部門、鄉鎮、村級層層簽訂目標管理責任書，與護林員簽訂管護協議書，明確每個護林員的管護范圍、管護責任。

2.3生態補償機制

爭取國家和自治區財政支持。2016年起，寧夏前一輪退耕還林國家政策補助陸續到期。考慮到全區前一輪退耕還林成林率普遍較低、林地資源基礎薄弱、退耕農戶收入水平不高，2017年起寧夏回族自治區人民政府決定對已到期的前一輪退耕還林生態林，繼續為退耕農戶提供約300元/hm2（每畝20元）管護資金的補助，連續補助5年，全力做好國家政策退出的有效銜接。2018年，國家決定對已到期的前一輪退耕還林生態林給予生態效益補償和森林撫育補償。為此，寧夏積極爭取國家政策支持，將已到期的退耕林地全部納入國家政策補償范圍，并將國家補償資金100%兌現給退耕農戶，使農戶直接受益。截至2022年，寧夏退耕林地享受國家和省級生態補償資金8.03億元。通過國家和寧夏財政補償資金支持，進一步加強了農戶與退耕林地之間的聯系，增強了農戶管護意識，為成果鞏固奠定了良好的群眾基礎。

2.4產權機制

推進林地不動產登記。為保障退耕農戶權益，退耕還林工程實施之初，由鄉鎮或村組與退耕農戶簽訂合同，明確雙方權力、義務；工程實施后，由縣級林草部門審核，及時頒發農戶林權證，確保退耕農戶權益。根據國家林業和草原局2021年退耕還林還草工程管理實績核查，寧夏前一輪退耕林地確權發證率達93%以上。2021年4月，寧夏黨委和政府啟動用水權、土地權、排污權、山林權“四權”改革，將山林權改革作為林長制工作的重點任務，率先啟動對退耕林地確權發證，鼓勵支持農戶開展山林地經營權和林木所有權流轉，拓展山林權融資功能和規模，探索建立政府回購機制，推進“以林養林”新模式，探索“以地換林”新路徑。近年來，為提高退耕還林還草信息化管理水平，強化工程管理，推動林地資源動態管理，寧夏工程管理部門積極推進退耕林地矢量化建設，推動與國土“三調”成果融合，為退耕林地確權發證提供基礎依據。

2.5質量提升機制

開展未成林補植補造和撫育提升工程。寧夏干旱少雨，自然條件惡劣，病蟲鼠兔害嚴重。為了保證造林成活率和林木保存率，補植補造工作必須常抓不懈。寧夏自2003年開始，年年堅持開展“回頭看”工作，對歷年保存率達不到自治區驗收標準，即保存率低于85％的退耕林地安排補植補造。“十三五”期間，寧夏提出大規模國土綠化行動，認真踐行生態立區戰略，堅持不懈推進國土綠化事業，啟動實施“林業四大工程”，大力實施人工造林和未成林補植補造及撫育提升項目。“十四五”以來，寧夏持續加大國土綠化建設，以“一河三山”保護和治理為重點，構建“一帶三區”的生態生產生活總體布局，統籌推進山水林田湖草沙系統治理，啟動實施北部綠色發展區防護林、中部防沙治沙、南部水源涵養“三大林業工程”，持續加大未成林地成林轉化，開展森林質量精準提升。2018年以來，寧夏累計開展退耕林地補植補造20.67萬hm2，占退耕林地總面積的60.49%。根據最新國土“三調”成果，寧夏退耕林地成林率達81.58%。通過補植補造，退耕林地質量實現大幅度提升。

2.6退耕林地資源利用可持續模式

灌木（檸條）平茬利用。退耕還林還草工程實施以來，按照區域自然條件特點，在寧夏中部干旱區主要培育具有強抗旱性且耐瘠薄的檸條。截至2022年底，寧夏中部干旱帶檸條資源保存面積達46.67萬hm2，退耕還檸條林面積10.00萬hm2。為了積極挖掘灌木利用價值，發揮資源優勢，寧夏通過艱辛探索和發展，走出了一條“企業（合作社）+農戶”的加工利用路徑，初步形成了“飼料+燃料”的灌木加工利用產業，建立起了較為成熟的灌木平茬利用運行模式，促進了當地農牧民收入和經濟發展。寧夏鹽池縣為充分挖掘檸條資源利用，提高灌木平茬綜合效益，與寧夏農林科學院等機構合作，研發出灌木平茬轉飼利用、生物質燃料顆粒等系列產品，為大面積開展灌木平茬利用找準了路子。鹽池縣先后建成飼草配送中心7個，檸條飼草加工廠8個，輻射帶動加工點106個，每年為畜牧業提供飼草超過40萬t，飼料加工純利潤達3 000萬元。近年來，依托灘羊產業，鹽池縣逐步擴大檸條平茬利用規模，年均平茬面積2萬hm2。2021年，鹽池縣羊只飼養量322.70萬只，羊肉產量2.86萬t，灘羊全產業鏈產值達64.50億元，并呈現多年連續增長的勢頭。

3現存問題

隨著退耕還林還草工程深入推進，一些不容忽視的矛盾和問題也逐漸顯露出來，逐步成為退耕還林還草成果鞏固和高質量發展的制約瓶頸。

3.1退耕林地經濟效益差，可持續發展能力不足

一是經濟林規模小，產值低。由于受自然地理條件限制，種植經濟林投入成本較高，極易受晚霜凍害，種植風險大，加之經濟林補助標準相對較低、期限短等因素，部分農戶經濟林種植積極性不高，導致退耕林地主要以生態林樹種為主，經濟效益低，促農增收能力不足。寧夏前一輪退耕林地經濟林面積僅為1 153.33 hm2，占前一輪退耕還林總任務的0.40%。新一輪退耕還林還草中，經濟林種植政策有一定調整，逐步加大經濟林樹種栽植，推廣以文冠果、紅梅杏、鈣果等為主的生態經濟林樹種。但因投入成本高，且受水、肥條件限制，經濟林發展比例仍較低，僅為18.82%。二是生態林利用率不高。目前，寧夏生態林的開發利用多以林下經濟、生態莊園等發展模式為主，但發展規模不大，制約因素較多。林下種植主要以菌菇、中藥材為主，生長條件要求較高，適宜發展的范圍很小。生態莊園的發展則受當地整體旅游業發展水平影響較大，總體發展層次較低，大多設施簡陋，經營程度低。三是碳交易尚未開發。寧夏林業碳匯交易尚處于探索階段，還未形成完整的碳匯交易平臺和完善的碳匯交易機制，金融化程度和市場參與度不足，政策配套體系不夠完善，仍處于初步發展階段，“綠水青山”變為“金山銀山”桎梏尚未打破。

3.2生態效益補償標準較低

目前，退耕林地國家生態效益補償標準為240元/hm2，還對已到期退耕地還生態林給予300元/ hm2的森林撫育補償，同時寧夏財政也配套了300元/hm2的管護費。但相較于耕地的比較收益仍然很低。退耕林地復墾風險加大，成果鞏固面臨較大考驗。

3.3林分質量不高、穩定性差

退耕還林還草工程初期，退耕農戶積極性較高，寧夏政府提出了“五年任務三年完成”的口號，工程得以迅速推進。為了保證成活率，達到“山川先綠起來，農民早富起來”的目標，在國家退耕還林種苗補助較低的條件下，寧夏各地因地制宜，種植了沙區以檸條，山區以山桃、山杏、沙棘為主的灌木林。根據統計，寧夏以檸條、山桃、山杏、沙棘等為主的灌木及半灌木林地面積占退耕林地總面積的75.68%。在立地、氣候條件較好的山區縣，營造了一些喬木林，但受苗木貯備的影響，純林較多，純林面積占喬木林的79.96%。例如，南部山區以落葉松、油松純林等為主，中部干旱帶鹽池、同心、紅寺堡、海原等縣區以營造檸條純林為主。由于林分密度大、林相結構單一，混交林占比不高，穩定性差，易受病蟲危害，林地生態功能較為脆弱。

3.4退耕還林還草工程人才后備力量不足

一是縣級管理機構合并。2018年國務院機構改革后，原林業部門設置的退耕還林管理機構及管理人員進行調整。相關林業基層單位在業務銜接過程中出現熟悉政策的專業人員不足、政策把握不準、資金兌現及檢查驗收不及時等問題，造成工程管理被動。二是鄉鎮林業站撤銷。基層林業站是林業建設和管理體系中的最基礎環節。隨著機構改革，寧夏各鄉鎮林業站全部撤銷，林業管理及技術人員存在一定程度的流失，人才后備力量不足，基層林業服務功能缺失，對于涉及千家萬戶的退耕還林還草工程管理影響較大。

4成果鞏固建議

1） 深挖后續產業發展潛力，促進“以林養林”。一是支持鼓勵對退耕林地提升改造，盤活林地潛力，積極挖掘適宜地區開展林下種養殖。積極爭取國家政策和項目支持，開展退耕林地改造提升，提高退耕林地產值，助力鄉村振興戰略實施。二是支持放活經營形式。采取聯戶經營、委托承包、流轉等多種形式，開展集約化經營管理，結合實施鄉村振興戰略，深挖退耕林地發展潛力，將退耕還林還草、農村勞動力與美麗鄉村建設深度融合，讓退耕農戶就近就業，提高經濟收益［10-11］。三是嘗試探索政府買斷經營權機制。對一些愿意退出退耕林地經營權的農戶，政府應建立回購基金，通過協商評估，一次性從退耕農戶手中買斷，劃歸國有林場負責經營管護，達到鞏固成果的目的。

2） 合理優化退耕林地樹種組成和植被配置模式，改善退耕林質量。以水分平衡、碳匯最優、持續生長良好為目的，合理優化退耕林地樹種組成和植被配置模式，全面推進退耕林地質量改善。一是加快退耕林地成林轉化。指導各工程縣（區）進一步摸清轄區內退耕林地未成林情況，對達不到保存標準的退耕林地要制定成林轉化方案，納入其縣（區）年度未成林補植補造項目計劃，并采取切實有效措施，加快成林轉化。二是實施精準森林質量提升行動。指導各地開展退耕還林地保存“回頭看”，科學、精準開展退耕林地樹種組成和植被配置的調整優化，綜合采取撫育間伐、補植補造、退化修復、封育更新等措施，提高林地保存質量。三是規范林地使用管理。進一步貫徹落實《中華人民共和國森林法》《退耕還林條例》等法律法規，推進退耕林地與國家級公益林整合優化工作，嚴格落實林地用途管制，嚴格林地使用審核審批制度。

3） 提高生態效益補償標準。2022年起，寧夏退耕還林還草補償逐步停止，到2026年退耕林地生態補償僅剩國家補貼。與現行農業補貼政策相比，退耕還林還草生態補償偏低。建議從國家層面提高退耕還林還草生態補償標準：一是在原有的540元/ hm2基礎上，適度提高；二是對退耕林地征占使用的，在一定程度上參照耕地征占標準給予補償。

4） 穩定基層人才隊伍。退耕還林還草是一項龐大的系統工程，涉及范圍廣、持續時間長、政策性強、程序復雜。工程健康、持續的發展，離不開穩定的管理機構和管理人員。在當前退耕還林還草成果鞏固的重要時期，加強基層組織建設、穩定人員隊伍，也是成果鞏固的一項重要內容。各級林草管理部門應高度重視，加強退耕還林還草工程管理人才及技術人才培養，確保人才隊伍后備力量充足。

參考文獻

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