以人民為中心的政策議程設置：理論闡釋、生成邏輯與實現機制

［收稿日期］2023-08-24

［基金項目］本文為江蘇省社會科學基金青年項目“江蘇‘放管服改革的政策效能研究”（20ZZC004）和中國博士后基金面上項目“基于突發公共衛生事件治理的應急式議程設置研究”（2020M671447）的階段性成果

［作者簡介］汪家焰（1989—? ），男，安徽歙縣人，政治學博士，南京財經大學公共管理學院講師、碩士生導師，南京大學政府管理學院博士后研究人員。

［摘要］在國家治理的話語體系下，政策議程設置是堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一的基礎性環節，也是踐行以人民為中心的發展思想的核心場域。“以人民為中心的政策議程設置”是以人民為中心的發展思想在公共政策領域的具體應用與實踐展開，在國家治理中發揮著人民利益表達、政策問題識別、決策共識凝聚等重要治理功能。作為一種“完成式”，以人民為中心的政策議程設置的生成與發展，經歷了從“為人民服務”到“以人民為中心”的價值理念升華的歷史邏輯，從“人民同意”到“人民滿意”的合法性構建的理論邏輯，從“局部”到“全過程”的人民主體地位確立的實踐邏輯。作為一種“進行式”，以人民為中心的政策議程設置還應當在治理話語層面，遵循科學化、民主化和法治化的基本思路，進一步建構完善以人民為中心的政策問題識別機制、政策共識達成機制和政策責任追究機制，更好地實現其治理效能的轉化。

［關鍵詞］以人民為中心；政策議程設置；國家治理；全過程人民民主

［中圖分類號］D035? ［文獻標識碼］A? ［文章編號］1003-7608（2023）06-0069-10

一、問題提出與研究回顧

政策議程設置是指社會問題被界定為政策問題并納入黨和國家決策議事日程的過程，它是國家治理體系中決策權力運行最真實的呈現，也是一個容易被忽視的重要因素。2022年10月16日，黨的二十大報告提出了以中國式現代化全面推進中華民族偉大復興的使命任務。為此，必須堅持以人民為中心的發展思想。維護人民根本利益，增進民生福祉，不斷實現發展為了人民、發展依靠人民、發展成果由人民共享，讓現代化建設成果更多更公平惠及全體人民。“堅持人民主體地位，充分體現人民意志、保障人民權益、激發人民創造活力”［1］。從公共政策過程的視角來看，在國家治理的實踐過程中，政策議程設置是堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一的基礎性環節，通過政策議程設置的民主化運行，實現人民利益表達與政府決策回應之間的有效互動，進而將人民的根本利益和對美好生活的向往及時吸納進國家治理的決策議程，保障人民在國家治理中的主體地位。隨著全面建成社會主義現代化強國、實現第二個百年奮斗目標這一新時代新征程的開啟，人民日益增長的美好生活需要將對黨和國家決策科學化、民主化和法治化發展提出更高要求。就此而言，亟須在以人民為中心的發展思想引領下，堅持問題導向的原則，探究政策議程設置的治理意涵及創新空間。

當前，學術界關于政策議程的研究文獻已經很豐富，但直接圍繞以人民為中心的政策議程設置研究尚不多見，相關研究主要散見于中國政策議程設置的發展和經驗研究之中。歸納起來，主要集中在以下方面：一是對中國政策議程設置的經驗總結。中國政策議程設置經過70余年的發展，積累了許多成功經驗，逐漸實現了由“封閉式”到“開放式”的民主化轉型［2］，并將進一步在以人民為中心的基調上形成與國家治理現代化相適應的政策議程設置模式［3］。二是政策議程設置的回應性研究。回應性對于民主的重要性不言而喻，它連接著公民與權威決策的過程［4］，制度化的政策回應機制是影響政府議程回應性的關鍵變量，人大和政協兩大制度性機構在某些政策領域可以促進政策聯盟的形成，進而推動政府決策回應［5］。在當前環境下，隨著社會轉型和政策挑戰的快速積聚，各級政府決策者面臨的社會壓力空前增大，政府為了迅速回應一些突發事件或嚴重的社會問題而迅速啟動某項政策議程，由此形成一種回應式議程設置模式［6］，但這種以“決策刪減”為典型特征的議程設置模式也容易造成偏離公眾利益、政策科學性弱化、政策結果不確定等負面影響［7］。三是從協商民主的視角探究政策議程設置的優化思路。協商民主的價值理念和制度特性與政策議程設置具有高度契合性，有助于推進政策議程設置民主化效能的提升［8］。

可以看出，學界對政策議程設置的民主性、回應性問題作了很好的探索，但更多的是將政策議程設置作為政策過程的一個環節展開探討，很少將政策議程設置當作一種治理工具進行研究，聚焦于“制度話語”層面的闡釋較多，而聚焦于“治理話語”層面的研究尚不足。以人民為中心的政策議程設置是將政策議程設置置于國家治理的話語體系中，探究政策議程設置作為維護和實現人民根本利益的治理工具的可能性。這無論是對于推進政策議程設置研究的理論話語創新，還是對于推進國家治理體系和治理能力現代化，都具有重要的學術價值和現實意義。

二、以人民為中心的政策議程設置理論闡釋

作為“對全社會的價值所作的權威性分配”［9］的公共政策，其合法性和有效性的基礎均來自人民在國家治理與公共政策實踐中的獲得感和滿意度。正如馬克思所說，“‘價值這個普遍的概念是從人們對待滿足他們需要的外界物的關系中產生的”［10］。公共政策作為黨領導人民治理國家最重要的工具，其核心功能就是以人民利益為導向，有效回應并解決人民群眾急難愁盼的問題。從公共政策過程的周期性維度來考察，國家治理的實踐活動總是始于以人民利益表達為基礎的政策問題建構和議程設置，這是決定國家治理能否體現人民意志、保障人民權益、激發人民創造活力的前置性條件，也是整個國家治理活動合法性和有效性的基礎。顯而易見，“國家治理現代化建設的一個典型領域，即是中國政策議程設置話語的選擇和構建”［3］。因此，堅持以人民為中心的發展思想，對政策議程設置進行理論話語建構，是準確回答“作為一種治理工具的政策議程設置何以可能”這一基礎性問題，進而發現政策議程設置的治理功能優勢所必須做的知識性準備。

（一）以人民為中心的政策議程設置的概念框架及其內涵闡釋

如果遵從“問題導向”的解釋路徑，政策議程設置實際上是決策者不斷篩選公共問題予以回應和解決的過程。按照這一邏輯，本文提出“以人民為中心的政策議程設置”的概念框架（見圖1），即政府決策者遵循“以人民為中心”的決策理念，主動識別人民利益訴求，精準篩選出能夠真實反映人民利益訴求的政策問題，科學配置有限的決策注意力回應人民利益訴求，實現政府議程（Governmental Agenda）和公眾議程（Public Agenda）之間的動態平衡。其中，“人民利益表達”和“政府決策回應”是兩個關鍵變量。“人民利益表達”考察人民群眾能否以適當的方式和途徑真實表達自己的利益訴求，它關乎公眾議程進入政府議程的科學性和真實性；“政府決策回應”考察決策者能否運用制度化機制有效識別并回應人民利益訴求，它關乎政府議程回應公眾議程的合法性和有效性。

在國家治理體系和治理能力現代化的情境下，以人民為中心的政策議程設置應該具備這樣的特征：決策者能夠不斷地對廣大人民群眾的選擇做出政治上一視同仁的積極響應。或者說，民主政治在一定程度上和人民表達其政策偏好的能力以及使政府響應這些偏好有著很大的關系。有公共政策學家則進一步指出，“和偏好的滿足一樣，民主績效的標準還包括對問題的辨識和解決”［11］。由此可見，“偏好—滿足”（Preference-Satisfaction Approach）與“問題—解決”（Problem-Solving Approach）是民主政治的兩個不同的評判標尺，也構成了以人民為中心的政策議程設置的核心內涵。一方面，從“偏好—滿足”的角度來看，以人民為中心的政策議程設置的核心要義是要準確識別人民群眾的不同利益訴求和政策偏好，并通過制定精準性的公共政策予以回應和滿足；另一方面，從“問題—解決”的角度來說，以人民為中心的政策議程設置的核心使命就是要準確找到需要解決的公共問題，并通過政策問題的精準建構和政策方案的科學設計予以有效解決。二者相互關聯，共同構成以人民為中心的政策議程設置的“一體兩面”。

（二）以人民為中心的政策議程設置的治理功能

根據上述理論闡釋，以人民為中心的政策議程設置可以成為推進國家治理體系和治理能力現代化的一種有效工具，并在國家治理實踐中發揮多重治理功能。

第一，人民利益表達功能。公共政策過程實質上就是一個人民利益表達和利益實現的過程。政策議程設置處于整個公共政策過程的最前端，是最接近人民群眾的政策環節。以人民為中心的政策議程設置強調決策者傾聽社會上各種不同的利益需求和政策訴求，是決策者與多元利益主體進行溝通交流的最佳時機。因為，在政策議程設置環節，尤其是公眾議程向政府議程發展的過程中，不是要討論做什么決策和如何決策，而是要討論就什么問題做決策，它更大意義上是一個公民權利實現的過程。由此，人民群眾可以在決策公開的場域中，更為自由地充分表達自己的真實利益訴求，以引起決策者的注意，為政府決策奠定最基本的民意基礎。

第二，政策問題識別功能。從政府決策者的角度來看，政策議程設置的過程實際上也是決策者對政策問題進行識別確認的過程。依據“問題—解決”路徑評判，民主的政府需要決策者運用一定的治理技能和手段準確識別真正需要解決的政策問題。因此，準確的政策問題識別是民主科學決策的一個重要前提條件。不過，問題識別是一個“技術活”，需要決策者具備相應的洞察能力和辨別能力，扮演好利益表達輸入政治決策系統的“把關人”（Gate Keeping）角色。在以人民為中心的政策議程設置過程中，一方面決策者可以在與廣大人民群眾接觸的過程中了解廣泛存在于人民群眾當中的急難愁盼問題，另一方面又可以通過與具備專業知識的政策專家互動來辨別真正需要解決的問題，從而準確識別政策問題，采取及時恰當的政策回應行動。

第三，決策共識凝聚功能。共識是現代民主政治有序運行的基礎性條件。作為民主政治與公共政策研究中的一個重要概念，共識包含以下三層含義：“第一，共識被看作一種政治運作方法，其特點是通過妥協來尋求相互沖突的利益之間的調和；第二，共識是指對社會中普遍接受的基本原則和信仰系統的一致意見，換言之，是針對某些緊迫的公共政策議題的一致意見；第三，共識也被認為是相互競爭的利益群體通過博弈所達至的平衡”［12］。以人民為中心的政策議程設置除了為廣大人民群眾提供一個利益表達的平臺，同時也為大家提供了一個溝通互動的平臺。持有不同利益訴求的個體可以公開地進行互動討論，正是在討論與商量的過程中實現偏好的相互碰撞，并通過平等理性的交流、說服、妥協，實現個體利益偏好的轉變，在相互尊重對方利益訴求中求同存異，最大限度增進決策共識。

以黨的二十大報告起草過程為例，可以集中觀察以人民為中心的政策議程設置在國家治理中所發揮的功能優勢。黨的二十大報告起草過程就是一次關系到未來五年以及更長時間黨和國家發展的重大決策過程，也是踐行全過程人民民主的一次生動體現。黨的二十大報告的整個起草過程歷時8個月，成立專門的文件起草組，習近平親自擔任組長，先后召開四次全體會議，中央政治局及其常委會也召開多次會議審議黨的二十大報告送審稿和決議稿，經歷了確定報告議題、課題調查研究、廣泛征求意見、集中完善定稿等前后銜接、交叉并行的環節。報告起草過程充分體現了黨和國家決策體制中的民主集中制原則與問題導向原則，充分彰顯了以人民為中心的發展思想。按照以人民為中心的政策議程設置的運行邏輯來看，黨的二十大報告的起草與落實過程就是一個發現、識別人民需要解決的問題，并將這些問題建構為政策問題，進而上升為黨和國家重大決策議程，最后通過一項項具體的政策方案予以落實，回應和解決人民需求的過程。

三、以人民為中心的政策議程設置生成邏輯

中國共產黨成立100余年和新中國成立70余年來，以人民為中心的政策議程設置是中國共產黨領導中國人民在持續探索中逐漸形成的。厘清以人民為中心的政策議程設置生成邏輯，是進一步更好運用這一國家治理工具的基本前提。

（一）從“為人民服務”到“以人民為中心”：政策議程設置價值理念升華的歷史邏輯

人民是歷史的創造者，也是歷史發展的主體，發展的成果也應由人民共享。毛澤東在《論聯合政府》中就曾說過：“全心全意地為人民服務，一刻也不脫離群眾；一切從人民的利益出發，而不是從個人或小集團的利益出發……這些就是我們的出發點。”［13］改革開放以后，隨著工作中心轉移到經濟建設上來，鄧小平指出：“社會主義財富屬于人民，社會主義的致富是全民共同致富。”［14］黨和國家的一切工作都圍繞著如何使廣大人民群眾脫離貧窮、走向富裕而展開。“三個代表”重要思想提出后，“代表最廣大人民的根本利益”更是成為黨和國家工作的首要準則，江澤民強調，“我們講政治，離不開人民群眾。實現、維護和發展人民群眾的利益，始終是我們最大最重要的政治”［15］。黨的十六大以來，以胡錦濤同志為總書記的黨中央提出了科學發展觀的重要思想和建設服務型政府的發展目標，他指出：“堅持以人為本，就是要以實現人的全面發展為目標，從人民群眾根本利益出發謀發展、促發展……讓發展成果惠及全體人民。”［16］黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央進一步提出了以人民為中心的發展思想。“人民是歷史的創造者，是決定黨和國家前途命運的根本力量。必須堅持人民主體地位，堅持立黨為公、執政為民，踐行全心全意為人民服務的根本宗旨，把黨的群眾路線貫徹到治國理政全部活動之中，把人民對美好生活的向往作為奮斗目標，依靠人民創造歷史偉業”［17］。可見，在歷代中國共產黨人的持續探索中，“人民”始終是黨執政理念的核心構成要素，并實現了從“為人民服務”到“以人民為中心”的內涵式升華，成為新時代國家治理的核心理念和根本價值遵循。

當然，“以人民為中心”不是一句簡單的口號，而是執政者應當遵循的一種崇高價值理念，體現在國家治理實踐中，就是黨和政府的一切活動必須堅持“以人民為中心”的根本價值標準。以人民為中心的政策議程設置作為一種治理工具，其最重要的功能就是以人民利益為導向，在調查研究的基礎上有效回應并解決人民群眾普遍關心的問題。習近平曾經做過一個十分形象的比喻：“調查研究就像‘十月懷胎，決策就像‘一朝分娩。”［18］調查研究的過程就是科學決策、民主決策的過程，這就要求決策者要始終堅持“以人民為中心”的價值準則，將人民作為國家治理的主體力量，尊重人民的首創精神，通過扎實的實地調研，充分了解人民群眾真正需要什么，從廣大人民群眾中汲取治理國家的智慧和力量。

（二）從“人民同意”到“人民滿意”：政策議程設置合法性構建的理論邏輯

從合法性的視角來說，政策議程設置既是國家治理過程中決策問題的篩選機制，也是人民當家作主這一重要政治原則的實現場域。也就是說，面向人民對美好生活需要的國家治理行動正當性依據的獲取，離不開政策議程設置的權威引導與積極建構，正是通過政策議程設置的治理功能引導，使政府議程與公眾議程達成一致，為國家治理行動注入合法性資源，反過來也為政策議程設置本身奠定了合法性基礎。從民主的規范敘事邏輯來看，政策議程設置的合法性首先來自人民的“同意”，即所有進入政府決策議程的事項都應當得到人民的同意。“人民同意”是近現代以來以社會契約論為基調的代議制民主必須遵循的一個基本原則，人民群眾與政府決策者之間的“委托—代理”關系正是建立在人民同意的基礎之上的。這樣，古典民主中所強調的“公民直接參與公共事務決策”就演變為“通過選舉產生代理人民行使權力的管理者”。正如民主理論家約瑟夫·熊彼特所言：“民主方法就是那種為作出政治決定而實行的制度安排，在這種安排中，某些人通過爭取人民選票取得作決定的權力。”［19］然而，在這樣一種民主決策的過程中，民主的意蘊就體現在周期性的政治選舉中，而選舉之后的政治過程往往淪為民主的“真空期”，使民主陷入形式主義的過程性窠臼，“人民同意”的原則也就成為形式大于實質的周期性存在。

隨著國家治理進入新時代，僅僅滿足于“人民同意”的基本原則已無法滿足政府決策的合法性要求，因為它已經超越了選舉民主對人民作為國家主人這一價值的周期性關懷，而進一步訴諸人民的主體地位在政府決策中得到全過程響應。在這里，“言說民主問題的正當性不再定格于合法性，而是擴展至公共性”［20］。換言之，政府的決策行為不僅需要在合法性維度上通過政策議程設置廣泛引導公眾議程與政府議程的互動，科學準確識別人民的利益訴求，還要求最終的決策制定和執行能夠在公共性層面真實有效地回應和滿足人民的需要。因此，“人民滿意”便成為政策議程設置合法性構建的一項新的原則，要求政府決策行動的合法性要超越“人民同意”，而邁向“人民滿意”。“滿意論”要求將“人民”作為政府決策行為的判斷主體，以“人民滿意”作為政府決策行為的判斷標準［21］。作為公共政策的受益者，人民是一項公共政策好壞與否最為重要的評價主體，這就要求在政策議程設置之后的決策制定與執行階段建立起以“人民滿意”為導向的評價體系和問責體系。近年，隨著政府“開門決策”的地方實踐不斷興起，“放管服”改革與政務服務創新實踐的逐步推進，以及全過程人民民主的實踐展開，以人民滿意作為衡量政府決策與行政體制改革的重要原則和標準已經得到中央和地方各級黨政部門的共識性確認，以人民為中心的發展思想彰顯出更加清晰的實踐意義。可以說，從“人民同意”到“人民滿意”的跨越式發展，既是以人民為中心的政策議程設置合法性構建認知取向的積極調適，也是作為一種治理工具的政策議程設置理論話語的邏輯重構。

（三）從“局部”到“全過程”：政策議程設置中人民主體地位確立的實踐邏輯

在民主決策過程中，公民個體所處的地位可以概括為：“公民有權利被聽，而官員有義務去聽。”［22］換句話說，人民作為國家治理和決策的重要參與主體，在公共政策過程中應當扮演的角色絕不僅僅是一個公共服務和公共政策的被動接受者，而是決定政府應該如何提供以及提供什么樣的公共服務和公共政策的主動參與者。在中國決策體制下，與選舉民主體制下公民通過投票對政府決策施加影響所不同，人民主體主要是通過各種不同形式參與到政府決策的民意表達中，通過表達各自的利益需求來影響政府決策的議程設置。從本質來說，政府決策活動就應當是政府及其行政官員與人民主體之間有效互動的過程，缺少任何一方的參與都不能稱其為真正意義上的民主決策，正是兩者之間的互動決定了政府決策的民主性和合法性。在政策議程設置環節，人民主體通過參與來表達自己的利益訴求和政策偏好，是觸發政府決策者回應民意的直接動力來源。同時，人民主體的積極參與還可以對政府決策權力的運行形成必要的監督，促使決策者正確行使公共權力，從而使決策結果更能反映人民意志和公共利益。

在政策議程設置中，人民主體地位的確立是一個漸進發展的過程。改革開放之初，隨著村民自治在中國農村的興起，人民參與基層公共事務治理在局部范圍內得以展開，并初步彰顯出人民作為基層政治生活主體的角色和地位。20世紀90年代以后，隨著市場經濟改革的縱深發展，人民利益需求表達與表達渠道之間不均衡的矛盾就愈發明顯，政府決策的回應能力面臨巨大考驗。在這一現實背景下，由突發焦點事件或重大矛盾觸發的被動回應式議程設置成為政府決策過程中一種典型的議程回應模式。隨著時代的發展與進步，人民作為主體全過程、全方位參與國家治理和政府決策的需求越來越強勁，并成為黨和國家決策體制機制變革的重要動力。黨的十八大以來，黨中央提出了推進國家治理體系和治理能力現代化的改革總目標，在這一總目標下，社會主義協商民主制度的廣泛、多層、制度化發展成為中國特色社會主義民主政治發展的一大制度優勢，彌補了選舉民主在民主鏈條中的階段式缺陷和周期性不足，為人民主體地位的全過程確立提供了堅實的制度保障。黨的十九大以來，全過程人民民主作為中國特色社會主義民主的新形態正式出場，為人民當家作主的實踐行動提供了更加全面的制度體系支撐，人民主體地位可以在國家治理和政府決策的全過程中得到保障。從公共政策過程來看，以人民為中心的政策議程設置也就具備了作為國家治理現代化濃縮式表達的制度正當性。在這里，公共決策的過程不僅通過基于“人民需要”的政策議程設置來保證人民主體地位的實現，還可以通過基于“人民參與”和“人民滿意”的政策制定、執行和評估來保證人民主體地位的“全過程性”和“連續性”。由此可見，人民在政策議程設置中的主體地位是可持續的，正是以政策議程設置為關鍵連接點，才實現人民主體地位在公共政策全過程中得以貫通。

四、以人民為中心的政策議程設置實現機制構建

從制度探索與建設成就的角度來看，以人民為中心的政策議程設置是中國特色社會主義民主制度的一個“完成式”表達，但從制度發展的角度來認識，以人民為中心的政策議程設置又是一個“進行式”的話語模式。因此，我們需要在理性認識作為一種“完成式”的以人民為中心的政策議程設置基礎上，認清應然與實然之間的距離，并按照以人民為中心的價值理念，完善相應的實現機制。這里的“實現機制”是指使以人民為中心的政策議程設置模式得以有效運行并更好地轉化為國家治理效能的具體方式或舉措。從政策議程設置的運作邏輯來說，就是要在科學化、民主化和法治化的層面，構建以人民為中心的政策問題識別機制、政策共識達成機制和政策責任追究機制，從而更好地發揮政策議程設置的治理功能。

（一）在科學化層面，構建以人民為中心的政策問題識別機制

在復雜性和不確定性日益明顯的現代國家治理情境下，對政府決策的科學化要求也越來越高。“決策科學化”是改革開放以后中國共產黨決策理念轉變的一個重要目標，并在政府決策體制改革創新實踐中逐漸得以彰顯。決策科學化遵循的是理性主義的原則，要求決策者能夠對決策問題或者決策事務進行科學把握和準確認知，而決策問題來自人民的需求，這就對決策者在以人民為中心理念指導下精準識別基于人民需求的政策問題提出了必然要求。因而，遵循科學理性原則，構建以人民為中心的政策問題識別機制，是構建以人民為中心的政策議程設置模式的首要前提。

從政策議程設置環節的目標任務來說，科學準確地識別政策問題十分關鍵，為了能夠最大可能地反映人民的真實需求，首先需要建立制度化的調查研究機制。決策科學化離不開深入人民群眾的調查研究，只有主動接近人民群眾，才能真正發現人民的需求是什么，才能識別政府決策的目標重心在哪里。習近平提出了“不調研不決策，先調研后決策”的決策原則，“為了防止和克服決策中的隨意性及其造成的失誤，提高決策科學化水平，必須把調查研究貫穿于決策的全過程，真正成為決策的必經程序”［23］。走訪、視察、調研是各級領導干部踐行群眾路線、積極履行職責的一種重要形式，也是接近群眾、建立與人民群眾良好關系的一種有效形式。在領導干部到基層走訪視察過程中，與人民群眾面對面接觸交談本身就是一個傾聽民意、發現人民群眾需求的過程，從而為科學精準決策提供民意基礎。

決策科學化除了有對政策問題識別的真實性要求，還有效率性要求。隨著社會復雜性和不確定性的進一步增強，人民需求也會變得更加多元復雜，對政策問題的識別難度自然會隨之增大。由此而來，決策科學化的理性訴求就決定了對科學技術依賴的現實必然性，尤其是隨著大數據、人工智能、區塊鏈等新興技術的發展，人們的生活方式已經發生翻天覆地的變化，人民需求的表達與政府決策回應更加明顯地以信息交互的形式呈現出來，進而造成國家治理與公共決策的技術依賴性日益凸顯。當然，科學技術的顛覆性變革也更加顯現出其在公共政策實踐活動中的工具理性色彩，即依靠這些新興技術，可以實現決策信息搜集與處理效率的幾何數級增長，也使決策者對政策問題的識別更加精準。因此，基于新興科學技術優勢建立政策問題智能識別機制，提高議程設置的精準性，就顯得十分必要。政策問題智能識別機制不僅能夠提升議程設置的精準性和高效率，還能在一定程度上克服議程超載的問題，進而使廣大人民群眾的真實需求盡可能被及時發現并納入政府決策議程。

（二）在民主化層面，構建以人民為中心的政策共識達成機制

人民是國家的主人，維護人民在政策議程設置中的主體地位，是民主政治的基礎性要義。“民主的最真實意義在于人民能夠控制其所創造的國家這個外在力量，保障人民及其所集合的每個人在國家中擁有真正的主體地位”［24］。要使人民能夠真正控制國家這個外在力量，一個首要的前提就是人民能夠控制國家政治生活展開的過程，使國家政治生活始終圍繞人民的利益需求來展開。從民主決策的角度來說，人民的需求成為政府決策議程根本性來源是民主實現的第一個環節。“讓公民掌握決定社會目標的知識，使公民控制社會并為社會確定政策議程，這是決策民主化的題中應有之義”［25］。也就是說，人民的需求決定著社會的目標，而國家通過公共政策來實現社會的目標。然而，復雜性社會情境下人民需求多樣性意味著人民的需求并不能直接形成社會目標并成為政府決策議程的直接來源，這里有一個“作為個體的人民需求”轉化為“作為整體的人民需求”的過程，亦即多元復雜的人民需求轉化為政策共識的過程。為此，需要圍繞人民需求這一中心，在政策議程設置中構建政策共識達成機制。

政策共識達成的前提是要建立制度化的公共參與機制，凸顯人民參與議程設置的主體性。在代議制民主條件下，政策參與更多體現為人民參與選舉產生作決策的人，而至于如何制定決策，人民則無法有效控制，這就導致民主的不充分性和虛假性。要使人民能夠真正參與到政策過程中并對決策產生實質性影響，應當使人民參與貫穿公共政策全過程，尤其是在政策議程設置的起始環節就能夠參與利益的表達和政策問題的建構。人民參與議程設置的重要性集中在政府決策目標的真實性和精準性中體現出來，只有當政府決策的議程設置過程向人民充分敞開，人民的利益需求才能真正進入決策過程，最終的決策方案才能在有效性與合法性的雙重意義上反映“以人民為中心”的價值。因此，注重政策議程設置環節的公共參與機制制度化建設，是在公共政策實踐中踐行以人民為中心發展思想的關鍵環節。在當下數字治理和數字政府不斷涌現在政府創新改革議程中的新情境下，依托“放管服”改革的契機，優化政府與公眾的智能化互動參與機制，是推進政策議程設置參與的重要切入點。

在政策議程設置環節，只有將復雜多樣的人民需求轉化為反映大多數人利益的共識性政策問題，政策議程設置才是有效的。因此，還要建立制度化的協商溝通機制，協商溝通機制是協商民主制度優勢在公共政策活動中的具體運用，有助于增強議程設置的共識性。作為制度性基礎，協商民主包括四個要素：一是“包容性”，所有受到影響的公眾都應當被包括在討論與決策過程中；二是“政治平等性”，所有受到影響的公眾都享有平等的權利和有效的機會來表達他們的利益和想法；三是“合理性”，參與者要有開放的胸懷和認真傾聽的態度，愿意在深思熟慮后改變個人不合理的偏好；四是“公開性”，參與者應當以他人可以理解和接受的方式公開說明自己的利益和偏好［26］。可見，在協商民主的條件下，可以為多元環境中各政策主體參與公共政策過程提供有效的協商、討論途徑，促進政策偏好的轉化與共識達成，從而最大限度地增進公共利益。

（三）在法治化層面，構建以人民為中心的政策責任追究機制

從法治化層面來說，責任性是現代民主政治的基本價值理念，就其內涵而言，“責任有兩重含義：其一，責任意謂分內應做之事；其二，責任意謂未做好分內應做之事所應受的譴責和制裁”［27］。所謂政策責任，就是指政府及其官員應當根據民意制定和執行相應的公共政策，否則就要受到相應的譴責和制裁。由此可見，責任與問責是相互關聯在一起的兩個重要概念。問責，“在本質上包含答復性（Answerability）與強制性（Enforcement）兩個維度，答復性是指公共官員有義務告知與解釋其行為，強制性是指問責機構（Accounting Agency）有能力對違反公共職責（Duties）的權力行使者實施強行制裁”［28］。因為，現代政府的產生是建立在“委托—代理”邏輯之上的。政府作為人民的代理人，被委以管理公共事務和提供公共物品的責任，并有義務告知公民他們做了什么以及為什么要這么做。如果政府不能很好地履行應有的責任，就應當受到委托人的追責。在中國的制度情境下，這不僅是社會主義民主政治發展的必然要求，也是堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統一的生動體現。所以，“作為開放政府與代議制政府的基礎，政治問責對增加公共行政人員的民主壓力具有重要作用”［29］。然而，僅僅依據“委托—代理”邏輯把政策責任的堅守任務僅僅依托在政府行政人員的道德自律上，這是一種天真的想法。“由于政府本身所具有的利益動機、集體行動的邏輯、政府權力的膨脹等特性，如果沒有一套嚴密的政府責任保障機制，政府是很難主動履行其承擔的責任的”［30］。因此，必須在議程設置的政策責任追究機制中凸顯人民的中心地位。

從政府從事的具體行政決策活動來看，以往對問責的強調往往集中在決策執行及其后期的結果評估過程中，但對決策行為尤其是政策議程設置中失責行為的追究重視不夠。在當前中國政治體系中決策主體多樣、決策權力關系復雜的背景下，決策問責的重要性就更加突出了。黨的十八屆四中全會提出要“建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制”，實際上就是對決策問責重要性的一種回應。因此，構建以人民為中心的政策議程設置模式，必須重視責任性價值在其中的位置。

建立以人民為中心的政策責任追究機制，需要圍繞政策責任主體的責任維度、問責權利與范圍、責任理念等全方位展開。首先，必須明確決策主體的責任維度。責任本身是一個多維度的概念，包含政治責任、法律責任、行政責任、道德責任等，對于不同層級、不同領域的決策主體的責任維度也有所不同。應根據政治權力結構中不同決策主體之間的權力關系，厘清不同決策主體之間的責任關系，確定責任類型及其適用范圍。其次，必須明確問責主體的權利與問責范圍。對于不同的決策權力關系，問責主體和問責范圍也是不一樣的。在政策責任追究機制設計中，應對不同問責主體的問責權利與問責范圍進行明確的規定，并以法律法規的形式予以保障。再次，應大力培育弘揚決策問責的價值理念。無論是對問責對象還是問責主體而言，責任性與問責的價值理念培育都非常重要。一方面，對于作為問責對象的政府決策者來說，應采取制度化的方式將責任性教育作為業務培訓的重要內容，通過常態化的責任性教育強化決策者的責任意識和責任理念。另一方面，對于作為追責主體的人民來說，也應通過各種宣傳途徑向其弘揚問責權利的重要性，提升民眾的問責權利意識和觀念。

五、結語

以人民為中心的發展思想作為新時代國家治理現代化的重要指導思想，需要以可操作的形式在國家治理和公共政策實踐中予以彰顯。政策議程設置作為一個有效的治理工具，是踐行以人民為中心發展思想的核心場域。在面臨目標群體復雜、種類繁多、數量龐大的政策情境下，構建以人民為中心的政策議程設置是推進國家治理體系和治理能力現代化的一項重要工作，其關鍵就在于遵循合作協商的價值理念，運用適當的機制將復雜多樣而又富有個性化的人民需求合理有效地吸納進國家治理的政策議程，并轉化為人民滿意的公共服務和政策產品，切實保障人民的合法權利。

在發展全過程人民民主的話語體系下，“人民有表達，政府有回應”是以人民為中心發展思想的集中體現，優化完善政策議程設置的相應機制，成為政府決策真實反映人民需求的首要任務，重點是建立以人民為中心的政策問題識別機制、政策共識達成機制和政策責任追究機制。在大數據、人工智能、區塊鏈等技術變革背景下，還需要以切實保障人民在參與國家治理和公共政策實踐過程中的知情權、表達權、監督權和問責權為實踐旨趣，遵循“人民需求—人民參與—人民滿意”的人民主體性邏輯，以“問題識別—議題選擇—協商溝通—共識達成—議程轉換—結果反饋”的過程性思路，實現以人民為中心的政策議程設置的技術優化，并在“放管服”改革、政務服務創新、應急管理等實踐場景中得到具體應用。

黨的十八大以來，我國在探索如何回應人民對美好生活的向往這一根本性問題上積累了諸多成功案例，如“最多跑一次”“不見面審批”“一件事改革”“接訴即辦”等政務服務改革創新實踐。如何從這些成功的國家治理經驗中總結提煉出具有擴散性和學習價值的一般性規律，并上升為具有本土特色的政策議程設置理論與話語體系，是亟待加強的一項研究議程。本文囿于篇幅，僅對以人民為中心的政策議程設置的理論框架、生成邏輯及實現機制作了初步探索，理論的完備性還需要在大量案例與實證研究中進行可操作性檢驗與優化。

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［責任編輯：薛瑞漢］