淺談農業水權水價綜合改革的利益相容政策

楊志成

摘要：農業水權水價綜合改革容易受利益沖突的影響，因而，要將改革建立在各方利益的基礎上。基于此，本文將從政策方案制定、水管管理制度、協力管理方式、高效節水機制等方面對農業水權水價綜合改革的利益相容政策進行分析，認真落實《國務院辦公廳關于推進農業水價綜合改革的意見》（國辦發〔2016〕2號）的要求，以及“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”的治水思路，提高水資源的配置效率，消除水價相容過程中的利益阻礙，確保農業水權水價綜合改革顧及各方利益，保障水價改革效益持久。

關鍵詞：農業灌溉；水價改革；利益相容

我國是農業大國，農業灌溉需要消耗大量水資源，農業水權水價綜合改革有助于農業灌溉的執行，通過水價控制實現節約用水，使農業用水制度更加完善。為了確保研究內容的有效性，本文以甘肅省景電灌區為例，景電灌區工程整體規模較大，具有跨省區、多梯級、大流量等特點，屬于灌溉體系的重要組成部分，有泵站43座，建成干、支、斗渠1391條，總長度2422km，灌溉面積達8萬km2。灌區經過50多年的運行和管理，存在水價與成本長期倒掛；種植結構不合理；大水漫灌、超額深灌；工程調蓄能力不足；末級渠系產權不清，責任不明；地方政府屬地管理缺失等突出問題。為解決以上問題，2021年，景電二期古浪灌區開展了農業水價綜合改革試點工作，意在促進水資源集約、節約利用，推動景電二期古浪灌區（含黃花灘灌區）的高質量發展，為下一步景電全灌區全面推進落實農業水價綜合改革奠定基礎。水價改革政策參考《甘肅省行業用水定額》要求，對景點灌區的水權進行配置，掌握水價改革的核心動力源。

一、農業水權水價綜合改革的利益相關者

農業水權水價綜合改革具有較強的利益相關性，需要對利益相關者進行分析，確保水價改革符合各方的用水需求，合理配置農業水資源。農業水權水價綜合改革的利益相關者主要包括以下兩個部分：

第一，供水方。供水方屬于農業水源的供應者，在供水上應考慮利益成本，確保能夠在水價改革中受益。供水方需要考慮到水源成本，對灌溉工程進行維護與管理，滿足水源供應的控制條件。

第二，用水方。用水方屬于水源的使用者，應制定合理的水價，兼容用水方的成本問題，將成本考慮到農業生產中。用水方需要考慮到用水成本，提高用水成本的控制效果，防止用水成本失去控制，充分掌握節水控制條件。

農業水權水價綜合改革應處于合理范圍內，實現社會福利最大化，得到供水方和用水方對水價改革的認可。在農業水權水價綜合改革過程中，要考慮到經濟效益、社會效率等諸多問題，保證相關者能夠從中獲利，并基于多方利益進行考量，確保水價改革促進農業發展，提高灌溉用水的節約水平。

二、農業水權水價綜合改革的利益相容政策分析

（一）制定政策方案

農業水權水價綜合改革需要遵守相關文件要求，為政策方案的制定提供依據，保障政策方案能夠順利實施。需要注意的是，政策方案的制定應結合景電灌區的實際情況，確保政策內容符合當地的灌溉用水要求，防止水價對農業生產造成沖擊，導致水價改革過程無法順利進行。甘肅省景電灌區改革領導小組制定了《甘肅省景電灌區農業水價綜合改革實施方案》，對改革任務、協同聯動、工作機制等進行了明確規定，確保水價改革過程有政策方案指導。在農業水權水價綜合改革過程中，需要通過政策方案加以支持與鞏固，確保水價改革有序進行，提高對水價改革的細節管理，注重水價改革的細節落實，保障改革措施的全面實施。在利益相容的基礎上，需要做好政策的宣傳、引導工作，使農業水權水價綜合改革得到各方的認可與支持，避免水價改革過程中出現阻力。

（二）完善水權管理制度，保證水量控制標準

農業水權水價綜合改革過程中，需要注重水權管理制度的應用，按照省水利廳的取水指標進行審查，滿足水利工程的用水需求，嚴格控制水權總量。根據縣級水權控制要求，景電工程供水量為5億m3，其中，生態用水0.9億m3，農業灌溉4.1億m3，灌區實行“專水專用”制度，對農業用水進行定量控制，嚴控“三條紅線”，有助于用水總量把控。在水權管理制度下，需要對水權配置面積進行核實，確定景電灌區的農戶和地塊情況，提高水權配置面積的核實效果，保證水權配置滿足實際要求，使水權得到精準確定。灌溉用水采用定額控制形式，結合水權配置面積的要求，景電灌區灌溉用水定額為363m3/畝，實現了對農業用水灌溉量的進一步劃分，保障了農業灌溉用水。為了確保水權劃分的有效性，在核實水權配置面積后，采用逐級劃分的方式，將水權分配到鄉、村、組、戶，使水權劃分具有層次性，便于把控各個層次的灌溉水量，有助于用水制度的定額管理。在景電二期古浪灌區水權配置方面，將水權證發放到720個村民用水小組或企業事業單位農林場，灌區配置水權面積為47.8萬畝，使水權控制效果得到逐級加強，提高了農業灌溉水量控制的穩定性。

（三）采用協力管理方式，優化水管體制建設

為了保障農業水權水價綜合改革的利益相容性，需要采用協力管理方式，發揮出水管體制的建設作用，提高改革任務的落實水平。在協力管理過程中，應發揮農業水權水價綜合改革小組的作用，優化負責人的配置情況，使協力管理得到人員支持，掌握協力管理的人員控制目標。景電二期古浪灌區由古浪縣政府牽頭，在古浪灌區10個鄉鎮成立水資源管理辦公室，負責轄區水資源的分配、利用、保護和管理，落實水資源管理制度，對水資源進行分配、利用和管理，促進水資源使用的節約、集約化管理，促進計劃用水過程的實施，保障水資源利用的協力管理效果。為了確保農民用水過程具有組織性，灌區成立了農民用水合作組織，由村干部擔任組長，以提高水量分配的有效性，逐漸完善用水控制過程，按照用水指標的要求，構建公平公正的用水形式，實現用水控制的基礎目標。

（四）配套調蓄工程建設，補全工程短板

在農業水權水價綜合改革的作用下，對工程建設實施情況進行調整，可解決景電灌區用水高峰期問題，保障用水資源充足，實現穩定的用水方案，有助于解決工程短板。為了對農業水價進行有效控制，需要把控用水源頭，采用新建調蓄水池的方式，景電二期古浪灌區新建了6座，總調蓄容量為1400萬m3的農業灌溉調節池，解決灌溉用水的供需矛盾，可基于工程建設開展水價控制，通過短板補足為水利工程建設提供指導。在農業灌溉方面，需要改變傳統的灌溉形式，注重滴灌、噴灌等方式的推廣，將灌溉方式控制與水價控制結合起來，推動節水技術有效應用。農業水權水價綜合改革需要設施基礎，實現對農業灌溉成本的控制。

（五）結合高效節水機制，嚴格控制灌溉水量

農業水權水價綜合改革后，為了節約灌溉成本，需要注重灌溉水量的控制，保證水價改革與農業生產者的利益兼容。為了積極配合水價改革過程，景電二期古浪灌區實施了高標準農田建設項目。2021年，實施面積為4.5萬畝，累計達到17萬畝，灌區面積得到了擴展。而且運用滴灌、管灌、水肥一體化等灌溉技術，打造了高效節水的灌溉區域，使灌溉過程得到了有效控制，促進了水價控制的落實。因此來說，景電灌區節水設施得到了全面建設，提高了農業水價控制的響應力度。農業水價建設需要注重灌溉設施的應用，提高節水機制運用的有效性，保證水價改革能夠取得突破性進展，擴大灌溉水量控制的覆蓋面。灌溉水量決定了用水價格，因此，對灌溉水量進行控制具有必要性，需要營造水價控制氛圍，將水價改革上升到社會層面，必要時可對水價控制開展試點工作，為水價改革提供依據。

（六）劃分管理職責，落實改革人員

在農業水權水價綜合改革過程中，需要遵循《小型農田水利工程管護辦法》的要求，做好水價改革過程的權限劃分，使水價改革控制的作用得以充分發揮。景電灌區水價改革過程中，根據所有權、經營權、使用權等情況，采用了責任主體落實的方式，在灌區成立了農民用水者協會，實現了對灌區用水的管理，提高了用水控制的嚴格性。農業水權水價綜合改革應由專人推進，同時，需要明確水價控制的責任主體，使管理職責劃分落實到位，保障水價的管控力度，遵守水價控制要求，讓水價改革迅速展開，進而促進水價改革實施。

（七）建立用水獎罰機制，加強用水管理監督

在水價管理過程中，要采用嚴格的管理形式，做好用水監督工作，發揮水價控制的監督作用，使水價改革有序實施。水價與水量具有密切關系，需要根據用水情況采取獎罰措施，提高節水控制的有效性，保證用水管理的規范性。景電二期古浪灌區用水控制過程中，以《甘肅省景電灌區農業用水精準補貼資金管理辦法》為依據，對水價管理過程進行試行，節水獎勵標準以節約水量核定，推進用水管理過程，確保用水管理工作有序開展。在水量控制方面，以水權配置總量的50%為標準，節水量在50%以內的按照0.1元/m3進行獎勵；50%以上的按照0.15元/m3進行獎勵。為了促進精準補貼標準的實施，在農業灌溉設施方面，以甘肅省行業標準為參考，按照2元/畝的標準核定，應用用水獎罰機制，提高水資源的利用率及用水管理的可靠性。

（八）采用計量用水形式，做好用水精度控制

為了提高灌溉用水的計量效果，需要完善計量設施，提高計量控制的準確性，保證水價統計工作順利進行。景電灌區設施改進之前，存在斗口計量不準確的情況，影響了用水總量的控制。改進后，擴大了自動計量設施的覆蓋面，實現了計量控制的定額管理，形成了精準計量的控制條件。精準計量對水價改革具有推進作用，通過水量控制水價的方法，滿足水價控制的決定要素，確保設施建設與水價改革相匹配。采用計量用水形式，一方面，實現了用水總量的控制，將總量限制在規定范圍內，消除總量控制不準的影響；另一方面，為定額管理計量提供保證，形成了完善的計量標準，實現了計量精度控制，避免了計量過程產生較大偏差。

（九）實施用水成本審查，合理制定水價額度

在農業水權水價綜合改革過程中，要對用水成本進行審查，使成本控制符合利益要求，實現多方相容的利益控制，降低水價改革對利益的影響。在水價改革利益相容的政策下，應遵守補償成本、合理負擔的原則，使供水成本審查發揮作用。同時，向多方征求水價調整意見，提高水價改革的合理性，消除改革過程中的不穩定因素。為了確保定額監督控制的有效性，需要完善水價的形成機制，合理制定水價額度，提高水價控制的標準化程度。景電二期古浪灌區在水價控制方面，實施了超額收費標準，對于不高于超定額度的部分，按照標價的120%收取水費；超出超定額度的部分，按照標價的150%收費。這種方式有助于水價額度控制，可提高水價改革水平，明確用水成本的審查范圍，便于通過額度對用水成本進行審查。

三、結束語

綜上所述，農業水權水價綜合改革具有一定的難度，需要圍繞利益相容政策展開分析，實現對灌區水資源的節約利用，使灌區具有良好的用水條件。在農業水價控制作用下，可促進罐區的高質量發展，確保水價得到有效調整，掌握水價的控制基礎。利益相容是實現水價改革的關鍵，應確保水價控制得到政策支持，進而發揮控制優勢。

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