國土空間規劃體系的創建和運行策略

張松濤

摘要：在2019年，中共中央國務院發布了《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》（以下簡稱《意見》），將主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃等空間規劃形式，統一融入國土空間規劃，實現了多規合一，對我國國土空間規劃和各項專項規劃起到了指導、約束作用。這不僅體現了一個問題原則上由一個部門負責的改革思路，也基本建立了多規合一的國土空間規劃體系框架。基于此，本文主要分析了當前國土空間規劃體系的運行情況，并有針對性地提出相應的運行策略，希望能為相關人員提供參考。

關鍵詞：國土空間規劃體系；創建；運行策略

規劃對引領經濟社會發展具有重要意義，也是中國特色社會主義發展模式的一大重要特點。早在2015年，中共中央國務院印發的《生態文明體制改革總體方案》中就明確指出，要建設空間規劃體系，結合國家省、市、縣劃分為三級系統，實施統一編制的空間規劃，實現規劃的全覆蓋。2018年，中共中央頒布了深化黨和國家機構改革方案，提出要構建自然資源部，并強化國土空間規劃對各專項規劃的指導、約束作用，實現多規合一，促進土地利用規劃、城鄉規劃等專項規劃的有機融合。

一、我國空間性規劃的形成與演進

（一）國土空間規劃的含義

國土空間規劃，是對某一區域內的國土空間進行開發保護，對其空間、時間做出安排。專項規劃則是基于特定區域、特定流域、特定領域，以特定功能為發展目標，對空間進行開發和保護的專項國土空間規劃體系。國土空間規劃涉及尺度、區位、邊界三大要素，以及稟賦、活動、權益三大內容，且具有明確的空間范圍和規劃邊界，有更清晰的責任主體和權利人。

（二）空間規劃的改革歷程

新中國的空間規劃起步于計劃經濟年代，基礎很薄弱，早期主要是為了配合國家基本建設開展城市規劃，這一時期注重物質性空間規劃。城市規劃編制工作因經濟發展的起落而大上大下，既出現過大躍進式的“快速規劃”，也出現過“三年不搞規劃”以及取消高等院校城市規劃專業的倒退。1978年改革開放以后，市場經濟發展和空間開發管控的現實需求，推動了規劃事業的發展和規劃的法制化進程。為適應改革開放的新形勢，1986年，全國人大制定了《土地管理法》（同時廢止了《國家建設征用土地條例》），將土地利用和保護問題上升到國家立法層面，同年設立了國家土地管理局。全國人大于1998年修訂了《土地管理法》，同年組建了國土資源部，土地管理權收中央和省級政府。隨后，還在省以下實行土地垂直管理等土地管理體制的重大改革。

二、國土空間規劃體系改革的必要性

（一）以往空間規劃中存在的現實問題

1.“多規打架”

我國在空間規劃上種類眾多，涉及國土規劃、土地利用規劃、城鄉規劃、主體功能區規劃等，也有結合空間利用的規劃形式，如交通規劃，水利規劃等。豐富多樣的規劃類型雖然為經濟社會、城鎮化發展以及國土空間利用提供了一定的推動作用，但規劃類型過多、技術標準不一，也存在不同規劃之間內容重復或彼此矛盾的現象，不利于深化改革的持續推進及國土空間規劃等的有效落地。

2.規劃審批周期過長

在以往的各類、各級空間規劃項目中，審批主體過多，審批周期較長。根據不同類型的規劃項目，審查重點也各不相同。在行政審查階段，不同規劃類型之間協調銜接周期較長，例如，在城市總體規劃上，需要直接將編制成果作為審批成果，在審批中內容繁雜且缺乏層次性，極大增加了協調難度。在實際工作中，審查環節多，編制階段的項目技術審查，既要將上報的成果以書面形式征求15個成員單位的意見，還要多次召開部際聯席會議，一旦出現爭議，就要反復多次征求意見，導致審批周期動輒數年，嚴重影響了規劃的效果。

3.規劃實施缺乏權威性

以往，雖然各類空間規劃類型眾多，但實施過程中執行效果不佳，保障機制不健全，存在著各類規劃制度隨意修改的問題。一些地方領導對規劃重視不足，權威性不強，在落實環節存在不尊重規劃或違反規劃的行為，極大損傷了規劃實施的嚴肅性和權威性。

（二）國土空間規劃體系改革的實施邏輯

國土空間規劃與我國生態文明建設與經濟社會發展密切相關，推進國土空間規劃體系建設，可更好地治理人居環境，有利于推動美麗中國建設落地。從我國空間規劃的改革發展歷程來看，黨的十八大以來，中央不斷加強空間領域改革與制度建設。2013年，中央城鎮化工作會議中明確指出，要建立空間規劃體系，推進規劃立法工作的有序落實。2014年，國家發改委等四部委組織開展了市縣多規合一的試點工作。2016年，國務院出臺了《關于加強城市規劃建設管理工作的若干意見》，其中明確指出，要推進二圖合一探索。2019年，《意見》的公開發布，為國土空間規劃體系的創建和運營提供了支撐，新時代國土空間規劃體系框架基本明確。

（三）國土空間規劃體系的特點

1.實現了“多規合一”

在《意見》中，明確了將土地利用規劃主體功能區規劃、城鄉規劃等空間類規劃，整合形成統一的國土空間規劃，實現多規合一，并根據國土空間規劃的編制要求，落實一級政府、一本規劃、一張藍圖的改革目標。這意味著，在國土空間規劃編制環節，要上下聯通，秉承一個標準、一個體系、一個接口、一個平臺，實現各相關數據的聯動共享。這種一張圖的國土空間規劃，能有效解決以往空間規劃中存在的多規打架、內容矛盾等問題。

2.貫穿宏觀和微觀兩大領域

國土空間規劃本身跨度極大，涵蓋范圍廣，可從橫、縱兩大方面對我國國土空間宏觀、微觀等多個領域進行指導。國土空間規劃，在自然資源配置和空間布局上，突出了自身的戰略統領性作用，強調底線約束，編制了5級總體規劃、3條控制線等剛性指標。對于一些市縣、鄉鎮地區，則強調要尊重地方發展權，推進現代化治理轉型和事權匹配。在國土空間規劃中，強調以人為本，城市和鄉鎮內部功能布局的優化與完善，這對改善城鄉空間品質、優化公共服務設施具有重要意義。

3.規劃編制與監督實施兼重

在以往的規劃工作中，更強調規劃審批的程序性，強調規劃設計的科學性，而缺乏明確的監管要求和監管重點。《意見》的出臺，意味著將建立規劃體系和監督實施作為整體性工作。其中明確提出，規劃一經審批，任何部門和個人不得隨意修改、違規，從而極大保障了規劃的嚴肅性、權威性，真正實現了從審批立項到實施環節的有效閉環。

4.先進的數字技術為保障

國土空間規劃體系的有效落實，需要技術支持和發展保障，國土空間治理能力的提高，更離不開現代化技術的輔助。在國土空間規劃體系建設中，結合先進的數字技術，對國土空間規劃的各個環節進行全方位協調，從編制到審批、從實施到監測、從評估到預警，可對規劃的全周期進行監管，并有效整合各類空間的關聯數據，構建國土空間治理的全生命周期系統。

三、國土空間規劃體系的基本框架與運作體系

根據我國行政管理的縱向治理體系，在國土空間規劃體系設計上，自上而下編制了國家、省、市、縣、鄉鎮5級國土空間規劃體系，并根據需要，編制了相關的專項規劃。其中，國家級的國土空間規劃強調對全國范圍內的國土空間進行全局性安排，是全國國土安全保護與開發利用的總綱和政策。省級國土空間規劃強調對國家級規劃的落實，強調規劃設計的協調性，整體的戰略性也比較強。而市、縣、鄉鎮在國土空間規劃上則更注重規劃的可實施性。

（一）國土空間規劃體系的基本框架

《意見》對國土空間規劃體系進行了設置，配齊了四梁八柱的基本框架。國土空間規劃體系，可以根據類型和層級大致劃分為三類五級。其中，三類包括總體規劃、詳細規則以及專項規劃。總體規劃負責對某一區域內國土空間開發和保護的時間、空間進行總體安排和戰略部署，是詳細規劃的依據，也是專項規劃的基礎；詳細規劃根據具體地塊的用途和開發強度，對其進行實施性安排。在實際工作中，往往根據城鄉不同區域的實際情況實施差異化管理。例如，對于以城鎮開發邊界為界的，采用城鄉有別的管理辦法，實現差別化空間管束。由于我國幅員遼闊，各市、縣、鎮在規模上具有較大差異，治理復雜性較強，在城鎮開發邊界內，往往根據實際需要設置相應的分級體系。對于一些規模小的城鎮，可以直接編制地塊控規，而對于規模較大的城鎮，則可以在城鎮開發邊界增加街區控規和單元控規；專項規劃則涉及空間利用的相關專項內容，其特定功能是對特定區域進行空間利用和保護。例如，對海岸帶自然保護地區進行專項規劃，對交通領域、農業領域、旅游領域等空間利用的某一領域進行專項規劃。

（二）國土空間規劃體系的運作體系

對于國土空間規劃來說，除了編制體系外，還需要運作體系作為支持。運作體系包括編制審批體系、實施監督體系、法規政策體系和技術標準體系。其中，編制審批體系主要涉及各級、各類國土空間規劃編制主體，審批主體及相應的重點內容；實施監督體系強調“誰審批誰監管”，秉承“管什么就批什么”的原則，對國土空間規劃實施進行約束和監督；法規政策體系是對國土空間規劃體系的支持和保證，在國土空間規劃編制和監督實施環節，必須以法制為基礎，合法合規地進行；技術標準體系則關系到國土空間規劃過程中各方面的技術標準問題。

四、國土空間規劃體系的運行策略

（一）強化契合新規劃體系的法制建設

推動構建國土空間規劃體系，并做好監督實施，需要結合法治理念，強化法治的支持和保護性作用。改革及新設定的規劃體系往往具有較強的繼承性，其中一些合理的內涵都得到了有效保留。在國土空間規劃體系上，要與《城鄉規劃法》《土地管理法》等相關法律的立法精神保持一致。為了更好地促進國土空間規劃體系的建立和落實，要在法律層面上結合新規定，完善法治建設，使其有法可依。立法時，要充分結合當前社會發展需要，結合國土空間規劃建設的實踐要求，針對國土空間規劃和相應的專項規劃實施過程中涉及的問題有序推進。

（二）落實空間規劃的分級分類編制和傳導機制

國土空間規劃體系的建設和監督實施，是完善國家治理的重要舉措，在總體規劃上，要實現上下層的有序傳導，加強對專項規劃的指導性約束，構建分層分級編制和傳導機制，從而更好地克服地方編制規劃的盲目性。在新的規劃體系中，分級分事權模式仍然被沿用下來，但同時也更注重實施和監管，強調下級規劃要服從上級規劃，專項規劃和詳細規劃要服從總體規劃。對此，要健全相應的保障機制，體現國土空間規劃體系的整體性、系統性，確保國土空間規劃體系順利運行。

（三）發揮、縣國土空間總體規劃的戰略引領作用

與國家級和省級的國土空間規劃相比，市、縣一級的國土空間規劃更注重實施及實用性。從發展經驗來看，市、縣層面上的空間規劃編制，會對區域問題和經濟社會發展產生直接影響。例如，在城市總體規劃中，既涉及空間發展，又包括經濟社會發展規劃的眾多內涵，不再局限于土地使用規劃，而是走向綜合規劃。因此，在國土空間規劃體系建設方面，要發揮市、縣國土空間總體規劃在戰略引領和底線管控中的價值，真正使地方層面的規劃在編制內容上涵蓋經濟、社會、生態等方方面面。

（四）推進規劃行政事權劃分及規劃成果體系創新

對于市、縣層面的國土空間規劃來說，要落實多規合一，在市、縣層面等空間規劃設計上，實現全覆蓋。在詳細規劃中，要就地塊的用途和開發強度進行實施性安排。例如，從城鎮開發邊界內的詳細規劃和開發邊界外的鄉村地區，詳細規劃，實現兩者有序協同，真正實現城鄉全覆蓋。

五、結束語

國土空間規劃體系作為系統性工程，不是單一的規劃或體系規則，而要建立多級、多類市、縣綜合條塊整合時空結合的系統工程。要通過分級管控，垂直傳導，構建基于行政區域等級和不同治理重點的國土空間體系。對于國家級的國土空間規劃來說，要把握空間治理結構優化強度管控以及四線落地。對于省級國土空間規劃來說，要重視區域，統籌實現上下銜接。對于市級國土空間規劃來說，則應重點強調底線管控的落地及特色功能的布局。通過不同層級的有效傳導和上下互動，真正構建起多類規劃橫向協同、空間融合的國土空間規劃體系，使其運行更加順暢，發揮出更大的作用。

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