科研經費管理改革政策落實的審計思路與方法

王殿珊

摘要：黨的二十大報告提出了進一步完善科技創新體系、加快實施創新驅動發展的戰略目標。過去十年，我國的科技投入不斷增長，國家為提升科技創新效能，出臺了多項舉措推進科研經費管理改革。本文通過對國家科研機構科研經費改革政策落實情況的審計監督工作進行分析、探索，提出了相應的思路與方法，以期通過審計打通政策落實的“最后一公里”，真正釋放科技創新活力與發展潛力。

關鍵詞：科研經費；審計；方法

2022 年10 月，中國共產黨第二十次全國代表大會在北京召開，大會總結了過去十年我國在科技領域取得的一些關鍵核心技術突破，表明我國已進入創新型國家行列，提出要進一步完善科技創新體系，加快實施創新驅動發展戰略，增強自主創新能力。過去十年，我國財政科學技術支出從5600.1億元增長至10766.7 億元，實現了近成倍的增長。目前，整體的科技投入規模僅次于美國，位居世界第二位，2022 年全球創新指數報告中顯示，我國的排名上升至第11 位，位居中等收入經濟體首位。從這些數據不難看出我國對科技創新的高度重視，這十年間，為提升科技創新的整體效能，深入推進科技領域“放管服”改革，國家出臺了一系列中央財政科研經費管理改革的重大舉措，特別是在2021 年8 月，中辦、國辦出臺《關于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》，進一步明確、細化了改革的目標及措施。各項政策的出臺，使科技管理體制得到了一定改善，但仍存在政策落實不到位、科技人員獲得感不強等問題。

一、科研經費管理改革審計工作落實的必要性

（一）政治屬性的必然要求

審計監督作為國家監督體系的重要組成部分，是完善國家治理體系、提高治理能力的重要方式。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央，將審計提到了前所未有的高度，不斷加大審計管理體制改革力度，成立了中央審計委員會，著力構建集中統一、全面覆蓋、權威高效的審計監督體系。習近平總書記在中央審計委員會第一次會議上指出，審計機關首先是政治機關，并在會上要求審計機關加大對黨中央重大政策措施落實情況的跟蹤審計力度，加大對經濟社會中各類風險隱患的揭示力度。2018 年，審計署印發《審計署關于內部審計工作的規定》賦予了內部審計“對本單位及所屬單位貫徹落實國家重大政策措施情況進行審計”的職責。當前，我國也將科技創新提升到了前所未有的高度，并大力改革科研經費管理體制，目的是為科技人員減負松綁、激發創新活力。在這樣的形勢下，開展對科研經費改革政策落實情況的審計監督工作，具有重大意義。

（二）強化審計職能定位的必要措施

內部審計作為組織內部的監督手段，在發揮監督作用的同時，也能提供更多的內向性服務，是組織內部治理機制的重要組成部分。《審計署關于內部審計工作的規定》中明確指出，內部審計是“對本單位及所屬單位財政財務收支、經濟活動、內部控制、風險管理實施獨立、客觀的監督、評價和建議，以促進單位完善治理、實現目標的活動”。隨著經濟社會的發展，內部審計已從過去的“監督主導型”向“服務主導型”轉變。為更好地發揮國家科研機構內部審計工作保障科技創新的職能作用，應拓展審計內容，要勇于破除可能阻礙科技創新的體制、機制障礙。基于此，開展科研經費改革政策落實情況的審計工作，必然成為強化審計職能定位的一項重要措施。

（三）增強審計的“免疫功能”

內部審計作為組織內部自我完善的制度，發揮著差錯糾弊的作用，更肩負著“免疫系統”的重任。開展科研經費管理改革政策落實情況的審計工作的目標是預防。通過審計監察政策執行過程中的薄弱環節和潛在風險，防止重大執行偏差的出現，保障政策落實到位的同時，提質增效。在審計過程中，通過發現并深入剖析問題，及時糾正執行偏差，切實發揮內部審計“治已病、防未病”的作用。

二、科研經費管理改革政策落實的審計路徑與目標

（一）通過發現政策執行偏差，促進政策落實到位

深入研究黨中央、國務院關于科研經費管理改革的指示、要求及相關部委的具體政策，準確把握政策措施的出臺背景，吃透精神實質，為精準發現問題奠定扎實的理論基礎。具體實施過程中，通過對照科研經費管理改革政策的執行情況，確定是否存在不執行政策、執行中打折扣的情況，并深入分析存在這些問題的原因，例如思想認識問題、體制機制不暢等，在此基礎上提出切實可行的意見和建議，促進各項政策措施落實到位，充分實現“簡政放權”。

（二）發現政策落實的重大風險，堵塞漏洞完善管理

科研經費管理改革政策的目標是激發科技創新活力，路徑是“放管服”，但所有的“放權”都離不開“監管”，既要“放得下”，又要“管得好”，才能實現既定目標。因此，科研經費管理改革政策落實情況的審計工作，還應關注實施主體監管職能的發揮情況，通過審計確定是否存在重大的風險隱患，是否存在放得無序、放得不公的情況，是否推進了監管體制創新，為“放權”提供了有利的制度保障，從而強化科技管理的風險預警，促進管理規范化。

三、科研經費管理改革政策落實情況的審計思路與方法

（一）開展政策落實情況的監查

1.組織推動部署方面

近年來，國務院出臺了多項措施推進科研經費管理改革。這在某種程度上表明，當前的科研管理機制已對科技創新產生了較深遠的影響。對于國家科研機構來說，落實科研經費改革政策是當前一段時期重要的政治任務，應大力推進。在審計過程中，要關注單位組織的推動、落實情況，了解其是否開展了政策落實的研討，是否成立了必要的推進小組、制定了相關的落實方案，是否明確了責任部門、任務分工等。組織機制的保障是政策落實的前提，可通過審計來推進。

2.制度建設層面

在中辦、國辦印發的最新的改革完善科研經費管理意見中，明確了各項政策目標的落實主體，既包括司法部、財政部等國務院直屬部門，也包括科技部、國家自然科學基金委等項目管理部門，更包括各類項目的承辦單位。國家科研機構作為項目承辦單位，是政策落實的最后一關，決定著政策落實的“最后一公里”。因此，在審計過程中，應關注以項目承辦單位為責任主體的落實目標是否制定了相應的執行措施，包括“放”的制度和“管”的措施，以確保“放”得到位，“管”得適度。

（二）對政策目標落實情況的審計

根據科研經費管理改革政策的目標，審計可圍繞五個方面的落實情況來開展。

1.擴大科研項目經費管理自主權方面

目前，科研經費管理改革政策中，擴大科研項目經費的自主權主要體現在下放預算調劑權和擴大經費包干制的實施范圍兩個方面。對這兩方面政策落實的審計，一要看預算調劑權的承接情況，關注項目承接單位是否根據現有設備的配置情況、科研項目的實際需求等，對資源進行了合理配置，并關注設備費外的調劑權是否充分下放給項目負責人；二要看經費包干制的推進情況，在符合項目主管部門相關管理制度的情況下，關注其是否充分利用了誠信承諾制、負面清單制等，下放給項目負責人自主使用經費的權力，是否出臺了相應的獎懲機制，是否采取了有效措施加強宣傳，提升制度的執行力。

2.完善項目經費撥付機制

為了讓科研人員放開手腳，科研經費管理改革政策中涵蓋了加快經費撥付進度、改進結余資金管理的要求。對這方面政策落實的審計，一要看項目承辦單位的項目負責人獲取經費的使用額度、與項目管理部門的溝通情況，以及推進落實經費撥付力度的情況；二要看項目結余資金的管理情況，是否建立健全單位的結余資金盤活機制，是否統籌安排與科研活動的直接支出，關注推進結余資金的使用情況等，從而促進結余資金產生更大的效益。

3.加大科研人員的激勵力度

為解決“有錢發不出”的問題，科研經費管理改革政策以尊重科研規律、激勵科研人員為出發點，通過提高間接費用比例、擴大勞務費的開支范圍、加大科技成果轉化激勵力度等方式，使科研經費使用更加靈活。對這方面政策落實的審計，一要看項目承辦單位是否充分利用了間接費用解決科研績效問題，相應績效資源分配是否合理；二要看是否擴大了勞務費開支范圍，是否將項目聘用人員的社保補助、住房公積金等足額納入了所承辦項目的勞務費科目列支；三要看是否充分落實了《中華人民共和國促進科技成果轉化法》等相關法律法規，是否對科技成果完成單位和相關貢獻人給予了獎勵，是否對科研人員形成了有效激勵。

4.減輕科研人員事務性負擔

為節省科研人員寶貴的時間和精力，科研經費管理改革政策出臺了多項舉措，包括全面落實科研財務助理制度、改進財務報銷管理方式等。對這方面政策落實的審計，一要看單位是否建立了科研財務助理制度，是否確保每個項目配備了相對固定的科研財務助理，聘用科研財務助理的費用是否由單位統籌解決，過去由項目負責人組織或聘用人員辦理報銷等事務性工作的情況是否有所緩解；二要看涉及科研人員學術交流的會議費、差旅費及因公出國（境）管理是否充分放權。按政策要求，可擴大列支范圍，推進差旅費包干制，國際合作與交流費用不再受零增長要求的限制；三要看是否簡化了科研儀器設備的采購流程，減少減輕了科研人員的事務性負擔。對于科研急需的設備和耗材，在符合相關法律法規的前提下，可采取更加靈活的采購機制。

5.改進科研績效管理

完善的績效管理模式能夠更有效地發揮指揮棒作用，科研經費管理改革政策明確了改進科研績效管理的目標，要不斷健全機制、強化績效導向。對這方面政策落實的審計，一要看是否改進了績效評價機制，績效評價體系是否能夠充分肯定優秀成果及優秀人才；二要看是否有效運用了評價結果，評價結果可否作為資源配置的依據，資源能否向優秀人才傾斜，科研經費的使用效益是否有所提升。

四、結語

科研經費改革政策落實機制的健全與完善不能一蹴而就，政策落實效果也有一定的滯后性，因此，對科研經費政策落實情況開展的審計工作，“審計—整改—后續審計”的閉環審計方式，建立跟蹤審計整改臺賬，未能整改的事項需深入剖析原因，關注政策落實效果的同時，也要關注可能引發的風險隱患，促進科研機構及時調整落實政策路徑，有效地發揮內部審計監督保障執行的作用，促進科技創新工作高質量發展。

參考文獻：

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