制度背后的歷史邏輯

[摘要]近年，通過對憲法、組織法、選舉法等憲法性法律的修改，進一步凸顯了人民代表大會制度優勢。解讀我國制度的特點和優勢，要研究堅持和完善人民代表大會制度背后的歷史邏輯，從探索全國人民代表大會組織法的發展歷程切入，根據人民代表大會制度立法演進，分析全國人民代表大會制度建設的特點，反映出時代背景對制度建設和發展的影響，進而研究我國發展過程中制度優勢背后的歷史邏輯及法治意義。

[關鍵詞]制度優勢；全國人大；組織法；立法沿革；歷史邏輯

人民代表大會制度是符合我國實際情況的“好制度”，是全世界視角下的全新政治制度，是我國的根本政治制度。制度的落實載體是全國和各地方人民代表大會，全國人大組織法對全國人民代表大會及其常務委員會的組織和工作制度提供法律保障，研究人大制度優勢背后的歷史邏輯要從全國人大組織法立法演變入手。全國人民代表大會組織法距離1982年制定以來，39年后首次迎來修改，其中進行了三十八項修改。制度發展背后反映出了我國經濟社會文化以及人民權利的發展過程，根據人民代表大會制度立法的發展，將立法歷程分為四個階段：初始設計階段（1949年-1954年）、探索階段（1954年-1982年）、恢復重建階段（1982年-2021年）、新發展階段（2021年-）。

一、《共同綱領》時期初始設計階段

新中國成立之時，我國的法律處于宏觀設計階段，各項法律需要逐步建立，人民基本權利義務的行使方式等都在根據我國國情進行初始設計和建立。在1949年至1954年間，并沒有關于“人民代表大會”的相關實踐，在《共同綱領》中針對人民代表大會制度初見雛形，這一階段屬于人民代表大會初始設計階段。

（一）初始設計階段相關立法

在1949年的背景下，中國共產黨號召各界人士、團結群眾力量，共同開啟協商建國的偉業。在9月，來自各個層面的六百多位代表參加了第一屆中國人民政治協商會議。會上，代表進行民主協商通過了《共同綱領》，還通過了相關的基礎性法律，[1]這是我國對人民行使權力形式進行的初次探索。同年12月4日，為了更好的讓人民行使權力，通過了關于省、市、縣級的人民代表會議的組織制度，這三部法律依據《共同綱領》針對各層人民代表大會的組織和召開制度進行了詳細規定。1953年中央人民政府又進一步對代表的選舉制度進行了立法，在3月1日公布了《中華人民共和國全國人民代表大會及地方各級人民代表大會選舉法》，這部法律確定“全國人民代表大會”作為公民行使權力的方式，是我國對全國人民代表大會的選舉程序規范化進行的首次探索和嘗試。《共同綱領》作為臨時憲法的作用，具有指導性作用，其中關于人民代表大會制度的內容豐富，根據共同綱領中對于人民代表大會制度的規定，當時主要職權還在由政治協商會議和人民政府來行使，人民代表大會制度還處于理論階段，沒有發揮實際價值。但是，已經對人民代表大會制度的選舉程序、各級人大組織方式等進行了初始設計。

（二）初始設計階段制度的具體實施

由于建國初期，我國對人民代表大會制度處于初始設計階段，其中對制度內容的設計主要停留在形式上。主要表現在下面兩個方面，一方面是全國人民代表大會工作時間不長，難以發揮實質價值，在閉會期間的工作沒有常設機關，只能由其他機構完成。另一方面是全國人民代表大會職權劃分導致工作形式化。人民代表大會只在開會期間發揮作用、行使職權，閉會期間由中央人民政府作為最高權力機關來行使權力，所以全國人民代表大會的實質性權力由人民政府來行使。人民代表會議的召集程序需要經過政府的批準，參會的代表以及名額分配確定都需要與人民政府和政治協商會議共同商定，所以實質的職責主要由全國政治協商會議和人民政府來完成。直至1953年，公布了《中華人民共和國全國人民代表大會及地方各級人民代表大會選舉法》，對人民代表大會選舉的系列工作進行了詳細規定，法律公布后展開了歷史上第一次全國范圍普選，是制度初級設計階段的一大進步。

二、制度的探索階段

隨著中國經濟社會的發展和法制建設的完善，1954年迎來了第一個人民代表大會制度的小高潮，在實踐中探索發展，制定了一系列法律和規定，這一階段屬于人民代表大會制度的探索階段。

1954年的9月15日至28日，我們迎來了第一屆全國人民代表大會第一次會議的召開，這是關于人民代表大會制度的第一次實踐，具有里程碑式的意義。大會通過了《中華人民共和國憲法》（即五四憲法），同天，與五四憲法共同起草的《中華人民共和國全國人民代表大會組織法》也公布實施了。[2]除此之外，《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民委員會組織法》也隨著全國組織法的公布而公布實施。全國人大組織法的公布實施奠定了基礎性法律的性質，12月21日到25日，全國政治協商第二屆第一次會議舉行。會上提出第一屆全國人民代表大會第一次會議已經召開了，政治協商會議不再代行職權，但是也肯定了政治協商會議本身統一戰線的作用。就此，人民代表大會和政治協商會議的性質和職權進行了完全的劃分，迎來了人民代表大會制度的“小高潮”。《全國人大組織法》是第一部關于全國人大組織法規范性的法律，是我國人民代表大會制度的巨大進步。自1949年初始設計制度后到1954年第一次進行實踐，經過這幾年國家經濟制度、政治文化制度的確立和完善，我國對人民代表大會制度的具體實施以及全國人民代表大會的召開流程摸索出了符合我國特點的路子，在54年制定的全國人大組織法中進行了詳細規定。

三、改革開放以后制度的發展階段

1978年12月，黨的十一屆三中全會舉行，標志著國家進入了社會主義現代化建設的新時期，我國各項經濟和制度建設進入恢復建設階段。[3]包括憲法在內的各項憲法性法律都跟隨時代背景的進步進行重新制定，加快了我國人民民主和法治建設的腳步，對人民代表大會制度進一步完善有著迫切的需求，人民代表大會的作用得到切實的發揮，這一階段屬于制度的發展階段。

1982年12月4日，第五屆全國人大五次會議通過并公布施行了經全面修改后的《中華人民共和國憲法》（即八二憲法），八二憲法是在五四憲法的基礎上進行制定，參考了五四憲法成功經驗，結合改革開放實際，也是目前我國的現行憲法。八二憲法首先將我國的國家性質恢復為“人民民主專政”，強化人民民主原則，擴大職權并對組織結構進行了詳細規定。此時，人民代表大會制度的體系初步建立，形成了以全國人民代表大會及其常務委員會為主體、從中央到地方各級全覆蓋的獨特體系。公布實施了1982年《全國人民代表大會組織法》，[4]本次立法將政府等其他職能機構與全國人民代表大會組織劃分開，制度建立成熟，此后充分發揮了作用，展現了制度活力。1987年到1992年，以各級人民代表大會（包括村委會、居委會）為支持的人民代表大會制度法律群形成。

四、新時代下制度的新發展階段

2020年8月8日，全國人大常委會首次通過了《中華人民共和國全國人民代表大會組織法（修正草案）》。2021年3月，關于全國人大組織法修改的決定通過，共修改三十八項，本次修改匯聚了三十多年來人民代表大會制度實踐的結晶，將人民代表大會制度的理論和實踐推向了新的高度和階段。這一階段屬于制度的新發展階段。

（一）修改的特點和內容

本次修改是完成了黨和國家的一項重大戰略任務。全國人民代表大會制度是上到關系黨和國家發展的制度，下到關系社會公民每一個人日常生活的制度，關于全國人大組織法的修改和完善早在加強黨的政治建設的意見中就明確提出，本次修改是符合黨和國家期盼的，是完成了黨和國家的一項重大的戰略任務。[5]

本次修改是緊跟時代發展變化的一次修改。這次修改在宏觀思想和具體組織細節方面都進行了全面修改，結合了三十多年的實踐過程中總結的經驗，結合時代發展的變化進行了完善和修訂。[6]一方面，在1982年制定實施以來，隨著實踐過程的探索，發現了一部分規定在落實過程中存在實施難、程序不符合習慣等問題。在每年大會的召開過程中，會議也逐漸摸索出了一套符合我國實際情況，符合人們辦事開會習慣的流程制度，包括在職責劃分過程中也存在同樣的問題，在這次修改中結合多年來的經驗，進一步推動全國人大組織法的實施性，真正做到有法所依、有法必依。另一方面，1982年來我國政治經濟社會高速發展，全國人大組織法中的部分條文已經不能適應新時代的需求了，同時也有些制度需要適應社會發展增加進來。例如對于國家監察機關的相關規定，為了適應監察制度的規定，全國人民代表大會制度要進一步進行完善，將國家監察委員會作為提交議案的主體增加進來。[7]

（二）修改背后的理論支撐

充分體現代表主體地位。修改后的全國人大組織法對代表的工作和地位進行了專章規定，這是對代表工作的肯定和認可，也是鼓勵代表發揮職能作用，代表人民，為人民發聲，將人民關注和影響人民生活的大事、小事、家常事反映給黨和國家。我國代表不是專職制度，大多數代表是“兼職代表”，這就意味著來自各個崗位、各個層級的代表，最能發出人民的聲音，最了解基層群眾的現狀，最理解人民關注的是什么事，是我國的一大優勢。但是這種情況也導致在會議期間，代表的主要業務會受到會議的影響，這就要求制度要維護代表的利益、肯定代表的工作和價值。因此，本次制度的修改是給各位代表打的一劑安心針，充分體現了代表的主體地位，肯定了代表的工作，規定了在各個方面對代表的工作進行支持和保障。[8]

對民主提出更高的要求。全國人大組織法修訂以來，“全過程民主”引發大家熱議，[9]此概念增加進全國人大組織法標志著我國的民主程度前進了一大步，[10]對全國人大制度的決議過程和通過程序提出了更高的要求，讓全國人大組織法真正做到為人民服務，讓全國人大代表人民的聲音。這就要求從源頭開始、在過程中、結果中都將人民的聲音和意見充分考慮進來，不僅僅是在結果上征求民主和發揮公民的力量，在全流程各個環節都保證民主，讓人民的聲音回響在每一個文字上。[11]而“全過程民主”的提出也并不是泛泛之談，“人大代表與人民群眾話家常”等多個案例都在切實落實全過程民主。

五、結語

全國人大組織法的發展歷程也反映了我國社會民主的進程，也體現了我國各個時期發展的特點。[12]近年來，人們對全國人民代表大會組織制度的關注也越來越高，全國人民代表大會也不再是居于神壇的制度，隨著實踐的經驗，全國人大制度越來越走進人們的生活，解決人民的問題，人們對制度的信任度和依賴感逐步提高，我國的經濟、政治文化生活的穩定發展離不開制度的每一步完善。梳理和歸納制度背后的歷史邏輯，讓我們更加了解制度在發展過程中遇到的問題，制度在發展過程中逐漸形成的優勢和特點，更好的讓制度為國家和人民服務，促進法治進步。

注釋：

①中國人大網中公布的第十三屆全國人民代表大會第四次會議議程。

參考文獻：

[1]徐仁進.全國人大及常委會組織制度和工作程序立法歷史沿革［J］．人大研究，2021（3）：19-24.

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[3]綜合.“四次醞釀 三次擱置”—設立地方人大常委會過程［J］．法治與社會，2019（8）：66-67.

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[6]趙希勝.繼往開來 奮發向前 努力譜寫新時代人大工作新篇章［J］．山東人大工作.2020（9）：19-21.

[7]舒穎.全國人大組織法首次獲修：三大亮點解讀［J］．中國人大，2021（6）：49.

[8]劉文學.“一法一規則”修正：筑牢“全過程民主”的法律基石［J］．中國人大，2021（2）：30.

[9]李發爾.30多年來首次修改意義重大—上海代表團審議“一法一規則”［J］．上海人大，2021（3）：15.

[10]舒穎，王博勛.見證民主進程 感受制度魅力—寫在全國人大“一法一規則”修改決定通過之際［J］．中國人大，2021（6）：50.

[11]林彥.維護全國人民代表大會的民主功能—兼評《全國人大組織法》（修正草案）［J］．法學評論，2020，38（6）：15-20.

[12]胡健.新中國立法工作七十年［J］．中國法律評論，2019（5）：156-172.

作者簡介：曹君嫻（1998.09-），女，河南南陽人，漢族，碩士研究生在讀，研究方向：憲法學與行政法學。