電子官僚主義：政務信息化背景下的識別與分析

[摘要]電子官僚主義是指在政務信息化運行的環(huán)境下，政府組織機構或相關的工作人員實施的脫離群眾、不切實際等不良行為的作風。電子官僚主義的產(chǎn)生源于官僚制度，信息化轉型后的官僚制度的形式合理性和信息技術的工具理性疊加，產(chǎn)生了新的形式理性特征。在政務信息化背景下，政府組織在過度追求形式合理性的過程中產(chǎn)生偏離實質理性問題，這正是電子官僚主義生成的邏輯。

[關鍵詞]政務信息化；電子官僚主義；形式合理性

引言

近年來，隨著信息通訊技術的發(fā)展，社會的運行方式發(fā)生了巨大的變化，數(shù)字信息技術被廣泛運用于政府管理服務改變了傳統(tǒng)的政府運行機制和治理方式，提高了公共政策效率。然而，在政務信息化的長期建設過程中，官僚主義也有了新的表現(xiàn)形式，本文稱之為“電子官僚主義”。電子官僚主義的存在會極大地影響群眾對黨和國家的認同感，防范和治理這種新型官僚主義具有一定的必要性，是我國實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化過程中不可忽略的。目前學術界對電子官僚主義的關注點最主要集中電子官僚主義的表現(xiàn)形式，也有學者分析電子官僚主義的生成源于組織制度[1]、技術轉變[2]與技術治理[3]等因素。總體來看，關于電子官僚主義的研究大多是對客觀表象的歸納總結，對產(chǎn)生原因的分析也忽略了信息技術和制度因素的相互影響。本文將對電子官僚主義的構成要件進行分析，結合信息化影響下官僚制度的特點，分析其生成邏輯。

一、電子官僚主義的識別

電子官僚主義有著不可忽視的危害性。官僚主義行為雖然沒有被刑法分則直接規(guī)定，但也受到黨內法規(guī)和組織紀律的約束，其有嚴重危害的行為都有相對應的刑事罪名，例如徇私枉法罪等。因此，對電子官僚主義也可以借鑒刑法二階層理論進行嚴格地識別。

從客觀要件上看，要把握電子官僚主義內涵和特點。電子官僚主義存在于信息化管理的流程和政策中，是由于信息技術應用而引發(fā)的負面行為，這是電子官僚主義區(qū)別于傳統(tǒng)官僚主義的主要特點。關于行為要件，“官僚主義”在本文中做擴大解釋，包括形式主義、痕跡主義和繁文縟節(jié)等，表現(xiàn)為脫離群眾、不切實際等不良行為的作風；關于主體要件，電子官僚主義常常表現(xiàn)為制度約束下的組織行為，很多時候只聞單位、不知其人，所以電子官僚主義的主體不僅是人，還可以是政府機構。

從主觀要件上看，電子官僚主義存在的責任性，包括故意和過失。故意的電子官僚主義表現(xiàn)為主觀上有利用信息化管理之便濫用權力、尋求個人利益的想法。而過失的電子官僚主義，則是責任心缺失的表現(xiàn)，又分為疏忽大意和過于自信，在本文的研究中前者可以理解為在信息化管理活動中應當預見信息技術使用的潛在缺陷而疏忽，而后者表現(xiàn)為對信息化技術的盲目信任和過度使用導致對已經(jīng)預見不良后果的無法避免。規(guī)避政務信息化管理中存在的官僚主義行為是政府組織機構和相關工作人員的責任和義務，這種責任心的缺失必然會造成行政效率的低下和群眾對公共服務質量的不滿。

結合上文對電子官僚主義行為構成要件的分析，本文對電子官僚主義的關注集中于兩點：一是客觀形式方面，信息技術的應用改變了政府組織的運行方式，這使得電子官僚主義的形式和表現(xiàn)與傳統(tǒng)官僚主義存在明顯的區(qū)別；二是主觀價值方面，電子官僚主義在主觀上表現(xiàn)為組織內部價值的缺失，以及信息技術所帶來的外部價值的影響。

二、官僚制度的信息化轉型

官僚制度是有著天然地產(chǎn)生官僚主義的傾向的[4]，馬克斯·韋伯認為現(xiàn)代官僚制度是基于合理合法性而構建的，其形式合理性與實質合理性的分離使得官僚制度出現(xiàn)困境，這也是官僚主義產(chǎn)生的根源。信息技術的工具理性高度符合官僚制度的形式理性，信息技術被廣泛使用于官僚組織的政務活動中，傳統(tǒng)的官僚制度受到技術的影響開始向信息化轉型。信息化轉型的官僚制度不可避免的會成為電子官僚主義的溫床，因此研究電子官僚主義可以以官僚制度的信息化轉型為出發(fā)點，通過其形式理性的特點來探索其生成邏輯。

（一）官僚制度吸收信息技術

大部分政府組織采納信息技術都是出于理性選擇的結果，會選擇相對成熟的信息技術進行實驗和試點，并在此基礎上選擇、改進或發(fā)展符合自身需求的信息技術。雖然官僚組織的運作方式一定程度上發(fā)生了變化，但官僚制度基于形式理性的一些基本特點沒有發(fā)生改變，等級嚴格的層次結構和權責明確的分工制度仍然是官僚制度的基本框架；官僚組織即便在信息化的運行方式下也必須以合法的規(guī)章制度為基準，檔案文件管理變得更為便捷，非人格化、標準化等特點在數(shù)字信息技術的應用過程中得到了進一步的加強。

（二）信息技術重構官僚制度

信息技術不僅僅是一個技術工具，以信息技術為基礎搭建的平臺和系統(tǒng)也表現(xiàn)為一種組織結構，有自身的形式理性和價值取向，存在一定的組織剛性；在被吸收的過程中必然會與原有的官僚組織制度發(fā)生沖突，官僚組織會根據(jù)自身需求、環(huán)境壓力等因素進行適應性的轉變，主要包括以下幾個方面：

1.結構形式的轉變。官僚組織中的相關數(shù)據(jù)、事物會進行數(shù)字化、編碼化并整合重構，官僚組織的結構也會隨之改變。

2.運行機制的轉變。信息化轉型的官僚組織既要按照法律法規(guī)及組織規(guī)章運行，在運行中還要接受信息管理系統(tǒng)的指導，遵守和信息技術相關的倫理規(guī)則。

3.價值取向的轉變。雖然數(shù)據(jù)以及信息技術本身被認為是中立、非人格化的，但是官僚組織作為技術的使用者可以選擇與自身需求相符合的信息技術產(chǎn)品，以展現(xiàn)組織對部分公共價值的追求。

（三）信息化官僚制度的形式合理性特征

結合“官僚制度吸收信息技術”和“信息技術重構官僚制度”的論述，本文總結出官僚制度信息化轉型后的特征，并以此作為分析電子官僚主義的基礎，具體描述如下：

1.信息化的官僚組織有著更加嚴格的等級制度，在信息技術廣泛應用的條件下，行政命令的執(zhí)行不再局限于傳統(tǒng)官僚制層層傳遞信息的管理機制，層級間的信息流通使得上級政府對下級部門的控制能力增強，中層和基層的行政效率提升。

2.信息化的官僚組織在專業(yè)分工化的基礎上更強調各部門能協(xié)同合作，信息技術打破了部門間的信息壁壘，信息管理平臺的建設則進一步加強了各部門之間的聯(lián)系與合作。

3.官僚組織依舊嚴格遵守規(guī)則運行，規(guī)則包括兩方面：一是法律文件及規(guī)章制度，這些被內化于各種政務信息化平臺和數(shù)字管理系統(tǒng)中；二是標準化、便捷化、非人格化的信息化政務程式，整個政務過程會以電子化方式記錄并留檔，工作的內容是對各類數(shù)據(jù)和電子信息進行處理和輸出。

4.涉及信息化的業(yè)務部分，對官僚組織的工作人員會有專業(yè)的技術性要求，對于非技術部門的工作人員也要求對信息技術的操作和理念有基本的了解。

三、電子官僚主義的生成邏輯

信息技術應用推動了科層制的“扁平化”，優(yōu)化了行政流程，一定程度上緩解了傳統(tǒng)官僚制度的治理困境，但官僚制度在信息化轉型中依舊不斷追求形式理性的實現(xiàn)，這和組織所實際追求的實質理性可能產(chǎn)生矛盾，進而可能產(chǎn)生偏離實質理性的官僚主義問題。結合上文對官僚制度信息化中形式合理性特征的總結，本文從以下幾個角度分析電子官僚主義的生成邏輯及具體表現(xiàn)。

（一）等級制度的縱向壓力

受信息技術的影響，層級間的信息通道被打通，上級層級的視野擴大，中間層級數(shù)量逐漸減少，上級對下級尤其是基層的注意力得到擴張，這種注意力在自上而下的傳遞過程中又經(jīng)過層層加碼，到達基層時已超過正常負荷，下級層級迫于壓力處于非常態(tài)化工作中，很容易產(chǎn)生電子官僚主義。上級政府擁有絕對的權威，尤其是在考核、獎懲等方面，在信息技術的加持下，上級對下級的控制和監(jiān)督空前加強。而下級政府和工作人員在層級壓力下表現(xiàn)得唯上是從，這雖然與為人民服務的根本宗旨不產(chǎn)生直接沖突，但其行動的出發(fā)點在形式理性的影響下已經(jīng)發(fā)生偏移，很難保證不出現(xiàn)違背人民意志的官僚主義行為。

（二）橫向部門的共謀和內卷

由于信息壁壘被打破，橫向政府部門間的交流和協(xié)作更加密切，合作和競爭成為同級政府或平級部門關系的常態(tài)化表現(xiàn)。為了突出本部門政績，各行政組織形成利益集團，將各類信息進行收集、儲存和應用形成數(shù)字資源，利用信息技術的共享性和互通性，通過弄虛作假的方式相互配合完成任務、達成共謀。政府組織和官員可以利用數(shù)字信息技術對數(shù)據(jù)信息進行有目的性的操作，上級政府獲得的政策材料基礎是下級政府選擇性建構后的信息，合作產(chǎn)生共謀，而競爭則導致內卷。政府組織通過競爭性的做法獲取資源和權力，因此在政務信息化建設上的資源進行過多投入，然而產(chǎn)生的邊際效應卻是有限的；有的部門甚至采取投機性的手段以獲得晉升優(yōu)勢，其中的一個方式就是利用信息技術進行必要的理性算計，通過虛假數(shù)據(jù)獲得上級政府的認可。

（三）治理目標的偏差

信息技術推進政府治理以精準化為導向，要求政府組織和官員將治理的目標和任務以某種標準轉化為具體數(shù)值，最終以一種數(shù)字代碼的方式呈現(xiàn)、處理與運行。以數(shù)字作為考核標準，數(shù)字指標自上而下發(fā)放，各層級迫于問責壓力，會在數(shù)字區(qū)間內選擇頂格管理；而為規(guī)避頂格管理下的強問責，下級政府只顧完成考核、獲取政績，不講原則地變通，不考慮實際地執(zhí)行上級命令。[5]數(shù)字化的指標本身也存在局限性，其結果導向的管理必然導致對于過程控制的不足。此外，現(xiàn)實中很多政策和業(yè)務具有高度復雜性，無法轉化為量化的數(shù)字指標，人民的情感等也無法進行具體衡量，因此并不能真正全面覆蓋群眾的真實表達。

（四）工作人員角色的錯位

政務信息化模式下，人民群眾不再面對特定的機關部門和基層干部，而是冰冷的屏幕和機器，要了解并監(jiān)督機關干部的工作情況變得更為困難。政府工作人員有多重角色定位，既是使用者，也是管理者；部分工作人員極有可能混淆自身多重身份之間的關系，模糊定位其在政務活動與網(wǎng)絡治理中的權責和義務，就會導致角色錯位；此外，甚至有些工作人員在政府機關內部會優(yōu)于公眾獲取更快更詳盡的政策信息，對政策信息進行選擇性的篩選與壟斷，與政府組織之外的組織、個人等達成“共謀”，從而獲取個人利益。

四、總結

綜上，本文通過對電子官僚主義進行構成要件上的分析得出其出現(xiàn)源于官僚組織的形式理性和價值理性的脫離。在信息化背景下，官僚制組織盡管得到信息技術的一定重構，但其中心地位和基本特性并未改變；某種程度上，伴隨著國家治理重心的下沉以及數(shù)字化政策的持續(xù)推進，基于信息技術應用的官僚制組織對技術治理形式合理性的追求甚至不斷加碼，由此更容易滋生不同形態(tài)的電子官僚主義。本文基于理性官僚制的形式理性特征提出的解釋框架，為理解電子官僚主義的發(fā)生邏輯提供一種分析視角，矯治電子官僚主義不是一個簡單的技術問題，而是技術、組織間如何實現(xiàn)良性互動的問題，這需要進一步推進信息技術體制改革。

參考文獻：

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[5]韋彬，臧進喜，鄧司宇.頂格管理、基層形式主義與整體性智治——基于對N市Q區(qū)的考察[J].海南大學學報（人文社會科學版），2023，41（1）：109-117.

基金項目：江蘇省研究生實踐創(chuàng)新計劃項目，項目名稱：政務信息化背景下電子官僚主義的識別與分析研究——以蘇北地區(qū)為例（項目編號：KYCX21_1931）。

作者簡介：沈玨（1995.7-），男，漢族，江蘇鹽城人，碩士研究生，研究方向：公共政策。