我國職業教育“走出去”的法治保障研究

陳如儀 李曉東 周建晟 季周平

摘 要：在“一帶一路”的倡議下，我國企業“走出去”呼喚職業教育“走出去”。經過十多年的實踐探索，職業教育“走出去”取得了豐碩成果，但存在著缺乏法治保障的問題。通過探析職業教育“走出去”涉及的法律風險，在習近平法治思想的引領下，找到破解之法，以期對職業教育“走出去”有所啟發。

關鍵詞：習近平法治思想；職業教育“走出去”；法治保障

Research on the Legal Protection for the “Going Global” of Vocational Education in China

Chen Ruyi1 Li Xiaodong2 Zhou Jiansheng3 Ji Zhouping4

（1.Jilin University，Changchun 130012，Jilin，China;

2.Beijing Water Authority，100142，Beijing，China;

3.Hohai University，Nanjing 210098，Jiangsu，China;

4.PowerChina New Energy Group Co.，Ltd.，100101，Beijing，China）

Abstract：Under the “Belt and Road” initiative，the global expansion of Chinese enterprises calls for the “going global” of vocational education.After more than a decade of practical exploration，this movement has achieved significant results，but faces challenges due to a lack of legal protection.This study analyzes the legal risks involved in the global expansion of vocational education and seeks solutions under the guidance of Xi Jinpings legal philosophy，hoping to inspire further development in the “going global” initiative of vocational education.

Key words：Xi Jinpings Legal Philosophy;Vocational Education “Going Global”;Legal Protection

我國國內企業在“一帶一路”的倡議下加速開拓國際市場的步伐，在政策的支持和推動下進入跨國發展和海外投資的快車道。我國企業“走出去”呼喚職業教育邁出國門。黨的十八大以來，“魯班工坊”“有色金屬行業職業院校集體出海”等多樣化辦學品牌為職業教育走出去積累了寶貴經驗，但職業教育走出去仍然受限，主要是由于缺乏法治保障。因此，構建我國職業教育“走出去”的法治保障體系迫在眉睫。

一、中國企業“走出去”呼喚職業教育“走出去”

（一）中資企業“走出去”過程中急缺本地化技能人員

隨著2013年我國提出“一帶一路”倡議，我國企業加快海外布局。根據商務部、國家統計局和國家外匯管理局聯合發布的《2021年度中國對外直接投資統計公報》顯示，截至2021年底，我國在“一帶一路”沿線國家設立企業超過1.1萬家，我國企業雇傭本土化員工占比超六成。我國企業在海外投資設廠、承接工程，參加國際合作，急缺能支撐一線工作并有一定中文能力的技能人才。

我國企業“走出去”在“一帶一路”沿線國家急缺本土化的冶金、機械、材料、機電、化工、信息、財務等技術技能員工，而這些國家職業教育技術體系不完善，難以提供相應的支撐。

企業希望從市場上得到高素質的工程技術人才、管理人才和勞動者，提高企業勞動生產率；東道國（項目所在國）政府也希望本國青年通過建設項目得到實際鍛煉和有效培訓，成為推進國家工業化和現代化的生力軍。在這樣強勁的需求牽引下，我國職業教育隨著“一帶一路”建設的快速推進走向世界，花開海外。

（二）黨和國家支持職業教育與中資企業協同“走出去”

習近平總書記高度重視我國職業教育“走出去”工作，提出了許多重要論述，這是構建我國職業教育“走出去”的法治保障體系的科學遵循。

中央有關部門出臺了相關的政策。2014 年《國務院關于加快發展現代職業教育的決定》進一步明確了高職院校走出去的規劃，即：探索和規范職業院校到國（境）外辦學， 推動與中國企業和產品“走出去”相配套的職業教育發展模式，注重培養符合中國企業海外生產經營需求的本土化人才。2016 年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布的《關于做好新時期教育對外開放工作的若干意見》，進一步重申了上述內容，但同時特別強調要“穩妥推進境外辦學”。［1］教育部也配套發布了《推進共建“一帶一路”教育行動》《高等學校境外辦學指南（試行）（2019 年版）》等重要文件。

在一些省市，還在地方性法規中加以明確。例如，江蘇省在《江蘇省職業教育校企合作促進條例》明確：鼓勵職業院校與企業開展海外辦學，構建國際合作體系，采用國際通用職業資格教育等。

（三）實踐先行

在教育部2020年舉辦的新聞發布會上，我國有400多所高職院校與國外辦學機構開展了合作辦學，89所學校在海外有145個辦學點，主要分布在“一帶一路”沿線國家。［2］形成企業主導的校企合作辦學模式、行業主導的集體“出海”模式和政府主導的“魯班工坊”，以及高職院校主導的校校合作模式。

在“一帶一路”倡議提出之前的一年，無錫商業職業技術學院就與江蘇紅豆集團公司在柬埔寨聯合成立了西港特區培訓中心，為企業員工培訓職業技能和漢語能力，開展普通學歷教育，開創了高等職業教育服務中資企業走出去、與企業聯合培養本土應用型高技術技能人才的先河，走出了一條高等職業教育服務中國海外企業的嶄新的辦學路徑，成為服務國家“一帶一路”建設的標志性項目，為高職院校走出去辦學提供了有益的借鑒。不僅民營企業有，國有企業也有。例如，水利行業的中國水電十一局與黃河水利職業技術學院在非洲聯合成立贊比亞大禹學院。

在有色金屬領域，中國有色礦業集團在海外員工超50萬人，本土化技能人員缺口大。國務院國資委所開辦、中國有色工業協會代管的有色金屬工業人才中心（原國家有色金屬工業局所屬事業單位，機構改革中國家局最終并入現國務院國資委，該中心一定程度上代行了行業人才管理工作，教育部有色金屬行業職業教育教學指導委員會設在該單位）獲得教育部的批準，以中國有色礦業集團為試點企業，在全國遴選八所職業院校和國家開放大學，開展行業主導的職業教育“走出去”試點工作。

“魯班工坊”是教育部指導、天津市政府專門制定工作方案，由天津市職業院校實施的，以我國古代工匠魯班命名，涵蓋中職、高職、職業本科的職業教育海外辦學模式。自2016年起，經過五年的發展，現在已經在11個國家開設了28個專業。

此外還有高職院校主導的校校合作海外辦學模式。因為“一帶一路”沿線的一些國家職業教育體系還不完善，迫切想和中國高校合作開展職業教育。典型的有北京信息職業學院與埃及合作建立的埃中應用技術學院。

二、職業教育“走出去”面臨巨大法律風險

（一）他國對我國設置了較高的國際法門檻

一是國際條約規定由各國自主決定是否開放教育服務。從國際條約來看，目前較為常用的是《服務貿易總協定》。該協定規定：由于教育服務的特殊性，各國自主決定是否開放教育服務，依據各國在加入該協定下做出的具體承諾而定。目前，大多數的國家未對我國開放教育服務貿易，即使開放的也都做了限制規定。

二是我國簽訂區域性條約也有約束。例如，依據我國與東盟于2007年簽訂的《中國—東盟自由貿易區服務貿易協議》，印度尼西亞、老撾、菲律賓和緬甸部分東盟成員國不允許中國在其境內辦學。其他國家則在投資比例、人員構成、辦學領域、審批要求等方面設置諸多限制措施。

三是我國簽訂的雙邊協議仍有相關限制。其他國家與我國簽訂的雙邊協議對教育服務依舊作出了嚴格的限定條件，即使是稱為“巴鐵”的巴基斯坦，也規定中國高校在巴基斯坦辦學，必須得到地方政府許可，辦學機構也只能是中巴合資。

（二）政治風險轉化為法律風險

職業教育“走出去”潛在的政治風險多數最終都可以歸結為法律風險，比如戰爭、征收等風險，歸根到底都能用法律的手段進行規避或者解決。

在“一帶一路”倡議帶動下，我國企業“走出去”的步伐明顯加快，作為協調配套產業的職業教育“走出去”也迎來更加廣闊的發展空間。但在投資機遇不斷顯現的同時，政治風險也如影隨形。東南大學國際工程管理創新與實踐團隊曾發布《2018國際工程政治風險評價報告》指出：“我們調研的中國承包商在海外的370個工程項目表明：有1/2的項目遭遇到政治風險，有1/3的項目處于中度政治風險狀態，有1/4的項目所面臨的政治風險較高。”

因為我國職業教育是跟企業，甚至是項目配套“走出去”的，因此遭遇的政治風險可能性跟我國企業的一樣。加之我國“走出去”的高等職業學校絕大多數都是公立高校，國有的背景也容易被泛政治化。

（三）國內相關法律缺失

職業教育“走出去”缺乏法律支持，主要體現在法律、行政法規、部門規章均未提及國內高等學校海外辦學，僅有江蘇等極少數省份把職業教育“走出去”寫進地方性法規。可以說，我國在職業教育“走出去”的法律“工具箱”儲備的國內“工具”不足。

一是國內沒有一部法律提及國內高等學校海外辦學。現行的與之相關的法律有《中華人民共和國教育法》《中華人民共和國高等教育法》《中華人民共和國職業教育法》，這些法律都沒有提及職業教育“走出去”。尤其是《中華人民共和國職業教育法》在2022年進行了修訂，修訂時沒有關注職業教育“走出去”的實踐。

二是中央層面的行政法規和部門規章也沒提及國內高等學校海外辦學。現行與之相關的行政法規、部門規章有《中華人民共和國中外辦學合作條例》《中華人民共和國民辦教育法實施條例》《中華人民共和國中外辦學合作實施辦法》等，但這些行政法規、部門規章是規定在我國境內合作舉辦以招收我國公民為主的教育機構，未提及國內高等學校海外辦學相關事宜。教育部曾出臺過《高等學校境外辦學暫行管理辦法》（教育部令第15號）的部門規章，但在2015年就廢止了。

三是僅有江蘇等極少數省份把職業教育“走出去”寫進地方性法規。職業教育“走出去”與企業“走出去”相伴相隨，因此目前只有企業“走出去”最為活躍的江蘇等省出臺了相關地方性法規。

（四）國內規范性文件存在沖突

由于國內目前無相關的法律、行政法規、部門規章出臺，職業教育“走出去”主要依靠的是規范性文件，涉及教育部、商務部、外交部以及財政部等。而不同部門直接出臺的規范性文件互有沖突，涉及外事、財政等相關政策，導致海外辦學存在教師短缺、資金不足等問題。

例如，職業教育“走出去”存在經費不足的問題。《高等學校境外辦學指南（試行）（2019 年版）》規定：形成學費、雜費、服務經營甚至財政撥款等收入格局，多渠道籌措辦學經費。但財政部《關于進一步規范和加強行政事業單位國有資產管理的指導意見》（財資〔2015〕90號）要求：除國家另有規定外，各級事業單位不得利用財政資金對外投資。這兩份文件都不屬于部門規章，都是規范性文件（指導性文件也是廣義上的規范性文件），國務院兩個部門之間的規范性文件發生沖突如何適用？如何解決沖突？目前沒有相關的規定。如果目前沒有破解之道，又回歸到財政部的規范性文件里提到的國家規定如何定義。目前我國只有在《中華人民共和國刑法》及相關司法解釋中進行了定義。民商事法律規定跟刑法肯定是有所區別的，更何況是規范性文件中提到的“國家規定”。能否把國務院部門的規范性文件解釋成“國家規定”，需進一步調查研究。

（五）學歷學位認證標準不一

從學生個人角度而言，學歷學位的認可程度是個人在就業市場的核心競爭優勢之一。因此海外學生接受中國的職業教育后取得的證書能都得到本國（東道國）和中國的雙重認可就是學生的重要權益。

一是中國高校頒發的證書能否得到東道國的認可。學生畢業時取得的畢業證書和學位證書各有不同，根據辦學模式可分為：本國高校頒發的證書、本國高校頒發的證書加中國高校頒發的證書、中國高校頒發的證書。若采用我國與東道國高校聯合辦學，學生獲得了東道國高校的證書，一般而言是都能被認可的。若學生只取得我國的證書，則是需要東道國相關教育主管部門按照東道國相關法律規定來辨別。若學生到第三國就業，其獲得的學歷學位還需第三國的認可。而目前國際上并沒有一個高透明度的國際學歷學位認可機制，這是源于在國際法層面上《服務貿易總協定》規定：對于外國學歷學位，東道國可以建立雙邊協定。因此，一些區域性國家通過簽署區域性高等教育學歷學位互認公約或協議來解決學歷學位互認問題。例如，《歐洲地區高等教育資格證書互認公約》《亞洲和太平洋地區承認高等教育學歷、文憑和學位地區公約》等。目前，我國與58個國家和地區簽署了學歷學位互認協議。

二是我國是否認可此類學歷，尤其是對網絡授課、開放教育、半工半讀等形式獲得的學歷學位的認證。為何我國對我國高校在境外開展遠程教育的學歷學位認可的態度模糊不清？這源于我國一向對跨國遠程教育認證嚴格，對遠程的跨國教育不予認證學歷學位。國內一些教育機構，利用教育部涉外監管網站我國承認該境外高校學歷學位的截圖，宣稱教育部可承認學歷學位。實則是，教育部承認的是真的留學取得的學歷學位。在國內上網課獲得境外學歷學位的只承認兩種：一是教育部批準的我國高校與境外高校合作辦學，本身大部分課程就是在我國國內完成。因受疫情影響，可進行網絡授課，此類方式獲得的國內認證。二是由于疫情原因，境外高校選擇上網課。還得滿足留學人員確實無法按時返校，在此等情況下在國內上網課獲得的境外學歷學位才能獲得教育部認證。正因我國對境外高校在我國國內開展遠程教育的學歷學位不認可，我國目前對國內高校跨國招生進行遠程教育還頒發學歷學位的規定十分模糊。

三、習近平法治思想的引領作用

（一）堅持黨的全面領導

黨的領導是中國特色社會主義法治之魂，是我們法治同西方法治最大的區別。［3］以法治保障職業教育“走出去”高質量發展，關鍵在于黨。

一是堅持黨領導立法。堅持黨的領導是憲法一以貫之的精神，這也進了很多法律的序言或者原則部分。只有堅持黨的領導，才能保證法治保障職業教育“走出去”高質量發展的正確政治方向，才能凝聚各方面力量共同推進以法治保障職業教育“走出去”高質量發展。黨中央和有立法權地方的黨委要通過合法方式將人民意志上升為法律。充實職業教育“走出去”涉外法律“工具箱”需要黨發揮協調各方、總覽全局的領導核心作用，匯聚各方力量，共同推進我國涉外法律體系建設。

二是處理好依法治教育與依規治黨的關系。黨的十九大報告將“建設中國特色社會主義法治體系”和“完善黨內法規制度體系”置于同等重要地位，保持黨內法規規范與國家法律規范的銜接和協調，是實現依法治國和依規治黨有機統一的基礎性條件。目前關于職業教育走出去的政策性文件，不乏黨內文件或者黨政聯合發文。因此在職業教育“走出去”的法治保障體系過程中，需要建立黨內法規規范與國家法律規范之間的互補機制。形成國家法律和黨內法規相輔相成的格局。“依規治黨深入黨心，依法治國才能深入民心。”在推進我國職業教育“走出去”的法治保障體系構建的過程中，既要善于通過法律保障黨關于職業教育“走出去”政策有效實施，確保黨發揮總攬全局、協調各方的領導核心作用，又要充分發揮依規治黨對職業教育“走出去”工作發展的政治保障作用，形成國家法律和黨內法規相輔相成的格局，更好地發揮法治固根本、穩預期、利長遠的作用。

三是抓住“關鍵少數”。要進一步提高關于職業教育“走出去”法律法規的執行力，還要抓領導干部這個“關鍵少數”。依法治國和依規治黨的重點都在于領導干部。在依規治黨中，習近平總書記要求：全面從嚴治黨，關鍵是要抓住領導干部這個“關鍵少數”。抓好“關鍵少數”，就能帶動“絕大多數”。

（二）處理好改革和法治的關系

“法者，治之端也。”法治是治國理政的基本方式，也是社會主義市場經濟的內在要求。習近平總書記強調，要運用法治思維和法治方式解決經濟社會發展面臨的深層次問題。改革和法治如鳥之兩翼、車之兩輪，有力推動全面建成小康社會事業向前發展。

職業教育“走出去”對于職業教育而言是一場改革。要高度重視運用法治思維和法治方式推進職業教育“走出去”，堅持職業教育“走出去”和職業教育高質量發展相統一相協調。

一是要在法治體系下推動職業教育“走出去”。隨著改革進入攻堅期、深水區，面對職業教育“走出去”的體制性障礙、機制性缺陷、制度性漏洞，更加需要以法治方式凝聚改革共識、推進改革。同時在依靠改革固底板、補短板、鍛長板的過程當中，要注意處理好法律的立改廢的工作，因為一些改革事項和現行法律的規定會不一致，可能要突破，在這個時候一定要先立法或修法后行動。

二是在改革中完善法治。在不斷推進改革中探索形成的實踐成果和基本經驗，是推進職業教育“走出去”法治體系建設的重要動力和保障。要把十年來職業教育“走出去”的經驗用法治化的方式固化下來。

（三）統籌推進國內法治和涉外法治

統籌推進國內法治和涉外法治，是習近平法治思想的核心要義之一，也是習近平外交思想的重要組成部分。學懂弄通這一重要指導思想，對我們在新的歷史條件下運用法治的方式保障職業教育“走出去”高質量發展具有重要的指導意義。

目前，我國在涉外法治建設方面還存在一些明顯的不足。例如，服務職業教育“走出去”的規則體系和條約保障體系尚未完善。國內法治也有需要完善的地方，比如上文提到的關于職業教育“走出去”經費來源的規范性文件的沖突。應當廢止、修改不利于職業教育“走出去”的法律法規與政策。

構建我國職業教育“走出去”的法治保障體系，必須堅持統籌推進國內法治和涉外法治，這將是一個復雜、艱巨、漸進的過程。

四、構建我國職業教育“走出去”的法治保障的有效路徑

（一）制定專門性的行政法規或部門規章

立法是法治保障職業教育“走出去”高質量發展的基礎。科學立法保證良法善治，以法治保障職業教育“走出去”高質量發展，科學立法是基礎。建立職業教育“走出去”的法治保障體系，關鍵在于加快職業教育“走出去”的法律法規制定，因此要盡快出臺專門性的行政法規或部門規章，以保障職業教育“走出去”有法可依。并適時升級為法律，或在相關法律中獨立成章。

（二）明確中國法域外效力

構建職業教育“走出去”法律體系，必須吸收借鑒對外經貿法律體系的經驗。改革開放以來，法治建設一直與對外經貿發展相輔相成、相伴而行，立法工作與對外開放緊密結合、協調推進，建立了中外合資經營企業法等一系列外資法律和外貿法律為主體的涉外法律制度體系，為中國企業“走出去”發展提供了堅實的法治保障。但這些法律沒有明確域外適用效力，讓法律域外適用成為難題。2020年通過的《中華人民共和國出口管制法》明確關于域外適用和對等采取措施，是立法領域關于中國法域外適用的一次嘗試。借鑒國際經貿法律體系構建的經驗，積極參加教育服務貿易國際法規的制定，把我國關于職業教育“走出去”的一些規定轉化為東道國的政策法規。

同時，由于職業教育“走出去”跟中國企業“走出去”相配套相協同，因此在相關國際經貿法律修改或者制定上，應該把教育服務，尤其是職業教育寫進去。在明確域外適用的國際經貿法律中寫進對外教育服務，有助于職業教育“走出去”相關法律法規的域外適用。

（三）積極參與國家間合作

我國可以通過國家間合作解決學歷互認和教育服務準入問題，力爭把我國職業教育標準轉化為東道國的職業教育標準。

職業教育“走出去”政策法規的涉及面很廣，涉及教育服務的市場準入、投資保護、教育質量，文化傳承，學位認證，維護學生權利，甚至還包括貿易、投資糾紛的解決等。目前我國職業教育“走出去”所涉及的主要是關于市場準入和教育學位的雙邊國際協議，簽署的數量也非常有限。從國際法角度看，我國可以借助WTO機制，與其他國家簽署教育學位互認協議，從而解決海外學生在本國取得的我國學位證書的問題。就國內法而言，取得學歷學位的條件和手續，須有教育主管部門出臺相應的規范性文件。

在“一帶一路”沿線各國，應采取貿易協商的辦法，擴大其對高等教育服務的市場準入。由于政治、經濟、社會、文化等復雜因素，各國對于加入 WTO后的教育服務市場一直抱著審慎的態度，許多國家更傾向于通過雙邊或地區的貿易投資協議，選擇特定的國家為其提供教育服務。由于沒有在 WTO體系下保證高等教育服務市場的開放，也沒有與我國簽署包含高等教育服務市場的貿易投資協議，因此，我國的高等教育服務市場難以進入。我們應該積極與具有潛在市場和政治穩定的國家，簽訂具有國際法律效力的雙邊教育服務貿易和投資協議。

力爭把我國職業教育標準寫入東道國職業教育體系。北京工業職業技術學院的自動化與信息技術、珠寶設計與加工這兩項專業標準就已經寫入了贊比亞國民教育體系，標志著我國職業教育標準首次進入東道國國民教育體系。在未來，可通過國家間合作，為此類合作保駕護航，保證海外辦學的合規性。

（四）用法治化方式防范化解政治風險

政治風險是由不同的政治勢力所決定的，在面臨政治風險的情況下，在其他方式不能解決的情況下，我國職業院校必須學會利用國際上的法律和條約來解決問題。我國職業院校要充分運用與有關國家簽署的雙邊投資協議，尤其要重視投資者待遇、保護投資、征收補償、投資糾紛等方面的法律制度，維護自己的利益，防止政治上的風險。我國職業院校需要學習如何運用各種手段來維護自己的權益，借助外在的政治力量對東道國政府施壓，迫使其重新衡量利弊，從而為自己爭取更多的發展空間。我國職業院校在利用外部政治力量的情況下，通過妥協讓步和利用外部的政治因素，可以有效地緩解由政治風險引起的危機。此外，還可以在合作辦學協議當中約定，發生糾紛，采用我國仲裁委仲裁的方式來解決糾紛。

參考文獻：

［1］王璐，邱武霞.“一帶一路”背景下我國高職院校海外辦學路徑探索研究：以聯合申辦海外大學模式為例［J］.職業技術，2021，20（1）：1-7.

［2］高喜軍.“一帶一路”背景下職業教育“走出去”路徑探究［J］.北京教育（高教），2022（8）：19-23.

［3］張文顯.習近平法治思想的理論體系［J］.法制與社會發展，2021，27（1）：5-54.