社會團體服務性收費的規范體系與制度構造

林華

［摘 要］我國社會團體服務性收費的制度框架呈現層次性、多階性和碎片化的特征，其內容包括調整社會團體性質的制度規范、調整服務性收費的制度規范、調整社會團體收費的制度規范、調整個別性社會團體收費的制度規范。社會團體服務性收費的規范體系存在著收費權力法定與規范位階低之間的困境、直接規范依據缺乏與制度碎片化之間的困境、社會團體種類繁多與制度范圍模糊性之間的困境、制度規范銜接與規范內容不一致的困境等問題。推進社會團體服務性收費的制度構造有兩條體系化的進路，一是進行統一立法，二是對現有制度進行規范清理。

［關鍵詞］社會團體；行政收費；服務性收費；行政事業性收費

［中圖分類號］ D912.1［文獻標識碼］ A

一、問題的提出

隨著20世紀新公共管理運動的興起，社會組織逐漸瓦解國家壟斷公權力的單一格局，催生公眾參與、信息公開等思潮的勃興，也打破了傳統意義上“政治國家—市民社會”的界分，成為重要的第三種力量。我國改革開放以來，傳統的計劃經濟體制及其依附的單位制已不復存在，社會團體作為社會組織的重要組成部分，［1］在國家治理和社會治理中扮演著重要角色，也發揮著重要功能。2018年8月，民政部最新發布的《2017年社會服務發展統計公報》指出，全國共有社會團體35.5萬個，比上年增長5.6％，其中：工商服務業類 3.9萬個，科技研究類1.5萬個，教育類1.0萬個，衛生類0.9萬個，社會服務類4.8萬個，文化類3.9萬個，體育類 3.0萬個，生態環境類0.6萬個，法律類0.3萬個，宗教類0.5 萬個，農業及農村發展類6.2萬個，職業及從業組織類2.0萬個，其他6.8萬個。［2］如此龐大的社會團體規模在發展市場經濟、提供社會服務、繁榮科學技術等方面具有不可替代的作用，也引起黨和國家的高度重視。［3］

與組織發展層面的繁榮景象相伴生的還有另外一種制度實踐亂象的浮現。我國長期以來所形塑的是以政府主導和權力集中為色彩的政治體制和管理模式，社會團體發育嚴重不足。近年來，不同類型的社會團體雖然有了長足發展，但是傳統慣性與新興組織之間的內在張力依然激烈，社會團體面臨著先天組織發育不良、后天制度培育不足的雙重困境。與社會團體日益增長的數量、日趨拓寬的領域、日漸重要的功能相對應的，卻是有關社會團體法律制度供給的嚴重缺位與法律制度實施的嚴重錯位。以社會團體收費為例，雖然國家相關部門針對包括社會團體在內的社會組織出臺了眾多政策，但是位階低下、變動頻繁、內容不一的收費制度規范體系無法為社會團體規范化發展提供制度預期和法律保障。

制度文本的模糊性、龐雜性、碎片化也帶來了實踐層面社會團體收費的法律風險，很多社會團體對收費的政策規范不熟悉，也無法甄別社會團體收費制度規范的范圍和界限，于是社會團體收費領域的違法違規情形不時發生。2018年，民政部對幾家中字頭的全國性重要社會團體收費違法違規行為進行了行政處罰并向社會公開，比如對中國建筑業協會、中國城市規劃協會、中國烹飪協會等3家社團違規涉企收費行為作出警告并處沒收違法所得的行政處罰，［4］對中國廣告協會、中國機械工業聯合會、中國商業聯合會等3家社團的違規涉企收費行為，也作出警告并處沒收違法所得的行政處罰。［5］《2017年社會服務發展統計公報》也指出，全年共查處社會團體違法違規案件2375起，行政處罰2352起。［6］雖然該公報沒有分類梳理違法違規的具體情形，但可以肯定的是，其中有相當數量的案件屬于社會團體收費的違法違規案件，社會團體收費已成為影響社會團體發展的“達摩克利斯之劍”。然而，目前學術界對于社會團體收費（特別是社會團體收費的法律問題）關注闕如，幾乎沒有專門研究服務性收費的學術文獻，［7］在有關社會組織或社會團體法律制度研究的學術文獻中，對收費問題也僅是輕描淡寫，不足以回應實踐中的需求與困惑。

當前，“放管服”改革正在如火如荼地進行，社會團體承接相關政府職能成為一種趨勢，［8］一些政府與社會團體還開展了策略性合作。［9］職能的增加意味著收費范圍的擴大，然而社會團體收費依據模糊性與社會團體收費正當性之間的矛盾并沒有消解，從這個意義上講，社會團體職能的增加也恰恰意味著社會團體收費法律風險的上升。因此，為了防范和化解法律風險，保障社會團體的健康發展，我們首先需要梳理調整社會團體服務性收費的制度規范有哪些，這些制度規范存在哪些問題，未來的完善路徑是什么。本文將聚焦這些問題進行研究，從根源上梳理社會團體服務性收費的規范體系，對收費依據的差異與矛盾進行體系性解釋，嘗試提出構造統一、清晰、實用的社會團體服務性收費制度體系的路徑。

二、規范體系的圖景

我國沒有制定專門針對社會團體服務性收費的法律規范，相關內容散落在綜合性的法律文件和政策文件中，這既造成尋找直接法律依據的困難，同時也導致了社會團體收費過程中的法律風險。從制度解讀、文本分析的視角看，社會團體服務性收費的制度框架呈現層次性、多階性、碎片化的特點，梳理其規范內容的整體面貌和宏觀圖景也需要體系化、整體化、階層化的視角。就實質而言，社會團體服務性收費制度框架的關鍵在于明確社會團體的法律性質（社會團體屬于什么性質、什么類型的主體）和服務性收費的規范依據、適用范圍（服務性收費的適用主體范圍和實施程序），這是從間接視角詮釋語詞結構的內涵，涉及主體的性質和行為的范圍，即社會團體服務性收費制度框架=調整社會團體的制度規范+調整服務性收費的制度規范。同時值得注意的是，雖然我國還沒有社會團體服務性收費的直接法律規范，但是相關部門發布過關于社會團體收費的政策文件，它們也屬于社會團體服務性收費制度框架的直接內容，此外，一些部門還專門針對個別社會團體的收費作出政策規定，它們也理應屬于制度框架的直接構成部分。因此，從語詞結構解讀和制度分布觀察的視角看，社會團體服務性收費制度框架=調整社會團體性質的制度規范+調整服務性收費的制度規范+調整社會團體收費的制度規范+調整某一類社會團體收費的制度規范。［10］

（一）調整社會團體性質的制度規范

調整社會團體性質的制度規范是指決定社會團體的法律性質，涉及有關社會團體的性質、法律地位、職能、登記管理、業務管理等內容的綜合性制度規范。這是從主體視角出發的制度范圍確定，這類規范并不直接涉及收費問題，但是我國目前的收費制度（基于行政事業性收費和服務性收費的區分）與主體性質密切相關，不同性質的主體會有不同的收費制度調整，因此調整社會團體性質的制度規范也是社會團體服務性收費制度框架的重要內容。

從現有制度規范來看，根據界定社會團體法律性質的明確性不同，調整社會團體性質的制度規范可分為直接界定社會團體性質的制度規范和間接涉及社會團體性質的制度規范。直接界定社會團體性質的制度規范是指直接界定社會團體法律性質，清晰區分社會團體與其他組織性質差異的制度規范，比如《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）第87條和第90條、［11］《社會團體登記管理條例》第2條。［12］主體的法律性質需要由法律規范來界定，所以直接界定社會團體性質的制度規范（包括《民法典》《社會團體登記管理條例》）都屬于具有法律效力的法律規范。間接涉及社會團體性質的制度規范是指調整社會團體的職能、登記管理、業務管理等內容，并不直接界定社會社團法律性質，但又與法律性質確定密切相關的制度規范，比如民政部、國家科學技術委員會《關于委托中國科學技術協會對全國性自然科學、技術科學類社會團體管理的通知》（1991年2月11日）、《民政部關于重新確認社會團體業務主管單位的通知》（民發〔2000〕41號）、《國務院辦公廳關于加快推進行業協會商會改革和發展的若干意見》（國辦發〔2007〕36號）等。［13］這些制度不屬于《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）所調整的法律規范，而屬于部門發布的行政規范性文件或者中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合發布的黨內法規，［14］它們并不直接確定社會團體的法律性質，而是在《民法典》《社會團體登記管理條例》相關條款的基礎上，又從職能、登記管理、業務管理、改革發展等領域間接明確了社會團體的地位和功能界限。

（二）調整服務性收費的制度規范

調整服務性收費的制度規范是指規定服務性收費的主體、范圍、標準、程序、責任機制等內容的規范。這是從行為視角對社會團體服務性收費制度框架的界定，這類規范直接觸及了服務性收費的核心，但是由于我國服務性收費的主體繁多，同一主體的收費還可能涉及行政事業性收費和服務性收費的區分。因此，整體而言，它們仍然屬于社會團體服務性收費制度框架的間接性規定。從實踐來看，服務性收費的制度規范主要涉及預算外資金的管理（主要是行政事業性收費）、價格制度、服務性收費的約束、相關活動開展中的服務性收費。相應的，根據調整內容的不同，調整服務性收費的制度規范可以分為調整預算外資金管理的規范、調整價格制度的規范、直接調整服務性收費的規范、調整具體活動中涉及服務性收費的規范。

預算外資金是指國家機關、事業單位和社會團體為履行或代行政府職能，依據國家法律、法規、規章而收取、提取和安排使用的未納入國家預算管理的各種財政性資金，主要包括行政事業性收費和政府性基金。［15］因此，社會團體為履行或代行政府職能，依據相關法律規范收取的資金屬于行政事業性收費，而不是服務性收費。［16］實踐中，一些社會團體經?；煜姓聵I性收費和服務性收費，［17］于是，調整預算外資金管理的規范屬于調整服務性收費制度規范中的除外情形。調整預算外資金管理的規范主要包括《國務院關于加強預算外資金管理的決定》（國發〔1996〕29號）、《違反行政事業性收費和罰沒收入收支兩條線管理規定行政處分暫行規定》（國務院令第281號）、《財政違法行為處罰處分條例》（國務院令第427號）等。［18］

服務性收費的實質是事業單位、社會團體、中介機構、民辦非企業單位按照市場要求并根據自愿有償原則提供服務取得的費用。［19］在服務性收費活動中，提供服務的事業單位、社會團體、中介機構、民辦非企業單位也屬于經營者，［20］也需要受價格制度的調整，因此調整價格制度的規范也是調整服務性收費制度規范的重要內容。調整價格制度的法律規范包括《中華人民共和國價格法》《價格違法行為行政處罰規定》（1999年7月10日國務院批準，1999年8月1日國家發展計劃委員會發布）、《中共中央、國務院關于推進價格機制改革的若干意見》（2015年10月12日）等。

直接調整服務性收費的規范是指直接規定事業單位、人民團體、社會團體等各類主體開展服務性收費的制度規范。除非有特別的排除情形，這類規范通常直接適用于社會團體的服務性收費活動，具體包括《財政部、國家計委關于將部分行政事業性收費轉為經營服務性收費（價格）的通知》（財綜〔2001〕94號）、《國家發展改革委關于治理規范經營服務性收費的通知》（發改價格〔2010〕877號）、《財政部、國家發展改革委關于清理規范涉企行政事業性收費的通知》（財綜〔2010〕32號）、《國家發展改革委、財政部、工業和信息化部、民政部關于清理規范涉企經營服務性收費的通知》（發改價格〔2017〕790號）、《政府定價的經營服務性收費目錄清單》（2018年修訂）等。

前文提到的幾種規范都是從資金、價格、費用的角度進行界定，在現實生活中，還有一類規范雖是直接調整相關主體的活動開展，但開展活動難免會涉及服務性收費，［21］于是調整具體活動中涉及服務性收費的規范也是調整服務性收費的制度規范。目前，這類規范包括《財政部關于做好行業協會商會承接政府購買服務工作有關問題的通知（試行）》（財綜〔2015〕73號）、《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于印發〈評比達標表彰活動管理辦法（試行）〉的通知》（中辦發〔2010〕33號）、《全國清理和規范慶典研討會論壇、民政部活動工作領導小組關于印發〈社會組織舉辦研討會論壇活動管理辦法〉的通知》（民發〔2012〕57號）、《民政部關于印發〈關于規范社會團體開展合作活動若干問題的規定〉的通知》（民發〔2012〕166號）、《民政部、財政部關于加強社會組織反腐倡廉工作的意見》（民發〔2014〕227號）等。

（三）調整社會團體收費的制度規范

調整社會團體性質的制度規范是從主體視角的單一界定，調整服務性收費的制度規范是從行為視角的單一界定，而調整社會團體收費的制度規范是“主體+行為”二元視角的界定，是指直接規范社會團體收費活動的制度規范，需要同時滿足社會團體的主體性質和收費活動的行為界限，適用于所有社會團體的收費活動。截至目前，通過檢索北大法寶、國家發改委網站、財政部網站等權威平臺可發現，直接調整社會團體收費的有效制度規范極其有限，僅包括《財政部、國家計委關于事業單位和社會團體有關收費管理問題的通知》（財規〔2000〕47號）。［22］

（四）調整個別性社會團體收費的制度規范

在實踐中，除了統一調整社會團體收費的制度規范以外，相關部門也個別性地針對某一類或某一個具體的社會團體，對其收費活動進行規制。因此，調整個別性社會團體收費的制度規范可以區分為調整某一類社會團體收費的制度規范和調整某一個社會團體收費的制度規范。調整某一類社會團體收費的制度規范主要集中于教育系統、中國科協全國學會、行業協會商會等，［23］調整某一個社會團體收費的制度規范則包括針對中央黨校函授學院、中國紅十字會總會等組織的規制。［24］

三、規范困境的生成

通過對上述制度規范的梳理和考察不難發現，我國社會團體服務性收費的制度框架呈現出層次性、多階性、碎片化的特征，社會團體服務性收費的規范體系和制度適用在制度正當性來源、［25］制度規范分布、制度范圍界定、制度內容銜接等方面存在不少問題，催生了潛在的法律風險和現實的合法性難題，也生成了一些規范困境。

（一）收費權力法定與規范位階低之間的困境

社會團體服務性收費制度框架和規范體系的第一個問題是收費權力法定與規范位階低之間的困境，整體的制度框架面臨著合法性和正當性不足的難題。法律保留原則是依法行政的基本內容，根據法律保留原則，行政機關只有在取得法律授權的情況下才能實施相應的行為。［26］《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》肯定了法律保留原則，［27］《法治政府建設實施綱要（2015—2020年）》也規定了收費權力法定：“2015年年底前，沒有法律法規依據且未按規定批準、越權設立的收費基金項目，政府提供普遍公共服務或體現一般性管理職能的行政事業性收費，沒有法定依據的行政審批中介服務項目及收費，一律取消。”行政機關需要遵循法律保留原則和收費權力法定，中國科協全國學會等承擔公共職責、提供公共服務的社會團體也需要遵守收費依據法定的邏輯。

在社會團體服務性收費的制度框架里，除了調整社會團體性質的制度規范有《民法典》《社會團體登記管理條例》等位階較高的法律、行政法規以外，［28］調整服務性收費的制度規范、調整社會團體收費的制度規范、調整個別性社會團體收費的制度規范基本上都屬于國家相關部門發布的行政規范性文件。［29］而根據《立法法》等規定，行政規范性文件并不屬于正式法律規范的范疇，沒有法律法規依據，規范性文件不得作出減損公民、法人和其他組織合法權益或者增加其義務的決定。因此，就整體而言，以行政規范性文件為核心支撐的社會團體服務性收費規范體系存在著規范位階低或者基本屬于沒有法律位階的尷尬境地，［30］不符合法律保留的原則，社會團體服務性收費的法律依據或制度正當性面臨著嚴重“赤字”。

（二）直接規范依據缺乏與制度碎片化之間的困境

社會團體服務性收費制度框架和規范體系的第二個問題是直接規范依據缺乏與制度碎片化之間的困境，制度規范的分布面臨著體系性缺乏的難題。如前述及，社會團體服務性收費制度框架包括調整社會團體性質的制度規范、調整服務性收費的制度規范、調整社會團體收費的制度規范、調整某一類社會團體收費的制度規范，前兩者屬于間接性規范，后兩者屬于直接性規范。從數量上看，間接性規范占據明顯優勢，而調整社會團體服務性收費的直接規范依據缺乏，可以適用于所有社會團體的調整社會團體收費的制度規范僅有《財政部、國家計委關于事業單位和社會團體有關收費管理問題的通知》（財規〔2000〕47號），調整某一類社會團體收費的制度規范也非常有限，多數領域的社會團體面臨著直接依據缺乏的困境。

另外，社會團體服務性收費制度規范呈現雙層碎片化的狀態。第一層是制度分布的碎片化，社會團體服務性收費制度規范散落在調整社會團體性質的制度規范、調整服務性收費的制度規范、調整社會團體收費的制度規范、調整某一類社會團體收費的制度規范之中，聚焦性不足、直接性不足、適用性不足；第二層是制度效力的碎片化，社會團體服務性收費制度框架的主體是相關部門發布的行政規范性文件，涉及的部門有國家發改委、財政部、民政部、國家物價局等，數量繁多，變動頻繁，制度效力位階不高，穩定性差。［31］這些都使某一具體的社會團體（特別是像中國科協全國學會這樣的組織）在開展服務性收費活動時難以找到直接適用依據和有效制度規范。

（三）社會團體種類繁多與制度范圍模糊性之間的困境

社會團體服務性收費制度框架和規范體系的第三個問題是社會團體種類繁多與制度范圍模糊性之間的困境，制度范圍的界定面臨著明確性不足的難題。一方面，隨著市場經濟的發展和國家“放管服”改革的深入推進，社會團體承接政府職能更為普遍。［32］社會團體蓬勃發展，社會團體的種類更加多元，領域更為拓展，功能日趨強化，包括行業協會商會類、公益慈善類、城鄉社區服務類、宗教類、教育類、體育類等領域的社會團體成為經濟和社會發展的重要力量。

另一方面，與社會團體種類繁多相對應的卻是制度調整范圍的模糊性。在社會團體服務性收費制度框架中，有兩類制度的數量特別眾多，一類是調整行政事業性收費的規范，另一類是調整行業協會商會收費的規范，這兩類規范的內容有助于明確社會團體服務性收費的范圍。但是當前相關規范僅規定國家機關、事業單位和社會團體為履行或代行政府職能，依據國家法律法規和具有法律效力的規章可以收取行政事業性收費，［33］但是并沒有明確社會團體收取行政事業性收費和服務性收費的實質標準和種類范圍，于是社會團體服務性收費的范圍仍不清晰。另外，國家相關部門發布了眾多關于行業協會商會的規定，有些規范將行業協會商會類、科技類社會團體并列，［34］此時非常明顯的是，諸如中國科協全國學會等科技類社會團體不屬于行業協會商會。但是又有些規范明確規定以“學會”“商會”“同業公會”“聯合會”“促進會”“聯盟”等名稱命名，符合上述定義的社團法人，屬于《行業協會價格行為指南》所稱的行業協會，從而將“學會”也納入了行業協會商會。［35］制度范圍的模糊性、適用主體的不確定都直接導致了社會團體開展收費活動的規范適用困境。

（四）制度規范銜接與規范內容不一致的困境

社會團體服務性收費規范體系的第四個問題是制度規范銜接與規范內容不一致的困境，現有制度內容的銜接面臨著不協調的難題。眾所周知，法律體系是統一、協調的規范秩序，［36］中國特色社會主義法律體系也應內在科學、和諧統一。［37］只有和諧統一、相互協調的規范體系才能給相對人以明確的指引，進而建構符合法治的法律秩序。社會團體服務性收費規范體系也應契合統一體系的基本要求。規范內容之間的不銜接、不一致會造成法律適用的困難，影響制度規范的權威性和效力?，F有的社會團體服務性收費規范內容還存在一些不一致、不銜接、不協調的地方，規范體系的統一性面臨不少挑戰。比如關于評比達標表彰活動及收費，《民政部、財政部關于加強社會組織反腐倡廉工作的意見》（民發〔2014〕227號）規定：“社會組織不得違反規定設立評比達標表彰項目和進行收費，嚴禁以各種方式強制企業或者個人入會、攤派會費、派捐索捐、強拉贊助。”根據該規定，社會組織不能設立評比達標表彰項目和進行收費，即評比表彰活動及收費都是禁止的。但同時《國家發展改革委、民政部、財政部、國務院國資委關于進一步規范行業協會商會收費管理的意見》（發改經體〔2017〕1999號）又提出：“行業協會商會開展評比達標表彰活動，必須嚴格依照《中共中央辦公廳 國務院辦公廳關于印發〈評比達標表彰活動管理辦法（試行）〉的通知》（中辦發〔2010〕33號）有關規定，履行申請報批手續?！备鶕艘幎?，評比表彰活動并非完全禁止，而是需要審批。不同規范之間內容的不一致，也極大地造成了制度適用的困惑。

四、制度構造的進路

當前，社會團體服務性收費制度框架所面臨的規范位階低、制度碎片化、制度范圍模糊性、規范內容不一致等問題，其實質都在于制度規范的體系化、邏輯化、聚焦化不足，從而呈現“低、散、亂”現象。以是否統一立法為標準，推進社會團體服務性收費的制度構造存在兩條體系化的進路：統一進路和分散進路。

（一）制度構造的統一進路

制度構造的統一進路是指通過統一的立法，進而實現制度規范的體系化和內在邏輯性。從社會團體服務性收費的實踐出發，統一進路存在兩個不同的構想：一是從社會團體的主體視角出發進行統一的社會團體立法，比如將《社會團體登記管理條例》修改為統一調整社會團體的種類、登記、活動、收費、監督檢查等事項的《社會團體管理法》或《社會團體管理條例》，在其中專章規定社會團體的收費問題（包括服務性收費的設定、種類、程序等）；二是從收費的活動視角出發進行統一的收費立法，包含收費的主體、種類、設定、程序、監督救濟等，也在其中專章規定社會團體的收費制度。從保障財產權的角度看，制定統一的收費立法是必要的。［38］在統一的社會團體或收費立法制定后，現有的制度規范也要進行相應的修改和銜接，以形成統一協調的規范體系秩序。這兩個構想都能夠從主體、活動視角實現對社會團體收費問題的體系化、邏輯化和聚焦化建構，便于社會團體服務性收費的規范查找和制度銜接。當然，統一立法的實現也與事業單位改革和社會組織發展等重大改革密切相關。［39］

（二）制度構造的分散進路

制度構造的分散進路是指在不制定統一立法的前提下，對現有制度規范進行清理，修改或者廢止重復性、矛盾性、過時性的內容，進而實現制度規范的體系化和內在邏輯性?？紤]到立法資源的有限和立法程序的復雜，當前更為便捷的進路是成立由國家發改委、財政部、民政部等相關部門組成的社會團體收費制度清理小組，對現有的社會團體制度規范進行專門的法律清理，實現不同部門之間、不同制度之間、不同內容之間的銜接與協調，建構統一、清晰、實用的社會團體服務性收費規范體系。

【Abstract】The institutional framework of service charges of social groups in China is characterized by layers， levels and fragmentation， including the institutional norms for adjusting the nature of social groups， those for adjusting service charges， those for adjusting social group charges， and those for adjusting individual social group charges. Some problems exist in the norm system of service charges of social groups， such as the dilemma between the legal power of charges and the low rank of the norm， that between the lack of direct basis of the norm and the fragmentation of the institution， that between the various types of social groups and the ambiguity of the scope of the institution， and that between the convergence of the system and the inconsistence in the content of different norms. There are two systematic approaches to promoting the system structure of social groups service charge， one is to carry out the unified legislation， the other is to standardize and clear up the existing institutions.

【Keywords】social groups; administrative fees; service charges; administrative and institutional charges